一次解紛，何以催生一地新規(guī)？

《人民法院報》2月3日1版

冬日清晨，粵西茂名的鄉(xiāng)村籠罩在薄霧中。

家住茂名市茂南區(qū)金塘鎮(zhèn)某村的陳叔推開家門，抬眼便望見自家屋頂?shù)纳钏{色光伏板。恰在這時，陽光灑落，光伏板泛起細碎的金光。

光伏板正安靜地輸送著電流，電表上的數(shù)字平穩(wěn)跳動：“昨日發(fā)電量：408kWh。”

陳叔掏出手機，找出一份文件向記者展示——茂名市住建局出臺的農(nóng)房光伏項目建設(shè)管理實施意見。“前年這時候，我手里拿著的還是《責(zé)令改正通知書》呢！現(xiàn)在心里踏實多了。”

陳叔的這塊“陽光板”，經(jīng)歷了怎樣的一波三折？近日，記者走進茂名，一探究竟。

“陽光銀行”成為“違建煩惱”？

陳叔安裝在自家樓頂?shù)墓夥?/p>

時間回到2021年底。隨著國家“雙碳”戰(zhàn)略推進和分布式光伏補貼政策落地，粵西鄉(xiāng)村掀起了一股“屋頂光伏熱”。

陳叔投資27萬余元，在自家屋頂建起了光伏發(fā)電系統(tǒng)。在茂南區(qū)發(fā)展和改革局順利備案后，2022年3月，光伏板并網(wǎng)發(fā)電。看著轉(zhuǎn)動的電表，陳叔以為“陽光銀行”就此穩(wěn)當(dāng)開張。

然而，2023年春節(jié)后，金塘鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法辦公室在一次巡查中注意到了陳叔家的光伏板，經(jīng)測量，屋頂上用于支撐光伏板的鐵棚最高點達2.86米，屬“未經(jīng)審批的構(gòu)筑物”，遂下達《責(zé)令改正通知書》，要求陳叔限期拆除。

“我當(dāng)時第一反應(yīng)是搞錯了。”陳叔翻出手機里保存的政策文件截圖，“國家能源局分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法寫得清清楚楚，這類項目實行備案制，免除發(fā)電業(yè)務(wù)許可、規(guī)劃選址、土地預(yù)審等手續(xù)。我明明合規(guī)備案了，怎么就成了違建？”于是，他向茂南區(qū)政府提出了行政復(fù)議。

“老陳的備案材料只寫‘安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)’，但具體建多高、多大面積，都沒有明確。”金塘鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊隊長林桂春告訴記者。

林桂春還表示，超過常規(guī)體量的支架結(jié)構(gòu)，在臺風(fēng)多發(fā)的茂名存在極大的安全隱患。

區(qū)政府行政復(fù)議維持了金塘鎮(zhèn)政府的決定。2023年6月，陳叔向茂南區(qū)人民法院提起行政訴訟。一審判決確認金塘鎮(zhèn)政府執(zhí)法程序存在瑕疵，但未否定違建的實質(zhì)認定。

“贏了官司，但問題沒解決。”陳叔說，“光伏板違建的帽子還在，隨時可能被拆。”

2024年1月，陳叔上訴至茂名市中級人民法院。

承辦法官，茂名中院審判委員會專職委員、負責(zé)行政庭工作的負責(zé)人梁智良意識到，此案表面是違建認定糾紛，實質(zhì)反映出新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展與既有管理框架銜接不暢的問題。“國家鼓勵方向明確，但‘如何建’‘怎么管’缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。基層依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法管理，與簡化審批的政策導(dǎo)向產(chǎn)生了沖突。”

更值得關(guān)注的是案件的示范效應(yīng)。據(jù)當(dāng)時統(tǒng)計，茂名全市已有近千戶農(nóng)房安裝光伏，待安裝意向戶數(shù)將過萬。

“這個案件建議借助行政爭議調(diào)解中心的府院聯(lián)動解紛機制。”在一次行政爭議調(diào)解中心聯(lián)席會議上，法官建議，“探索出一條既護權(quán)益又守底線的路徑。”與會者一致同意啟動府院聯(lián)動解紛機制。

調(diào)解中心由茂名中院與市司法局于2023年9月起聯(lián)合探索構(gòu)建，匯聚司法、行政和社會各方資源，打造府院聯(lián)動“解紛樞紐”：法院主動在訴前、訴中階段征詢當(dāng)事人的調(diào)解意見，將適宜調(diào)解的行政爭議引入調(diào)解中心，推動爭議實質(zhì)性化解。

“對于一些政策性強、涉及面廣、法律關(guān)系復(fù)雜的行政爭議，簡單判決往往難以實現(xiàn)案結(jié)事了。”法官告訴記者，“調(diào)解中心的作用就是搭建對話平臺，推動問題實質(zhì)化解。”

依托這一機制，茂名中院圍繞農(nóng)房光伏建設(shè)組織了一場“多邊對話”。而陳叔家的屋頂，成了第一個“會診室”。

尋找屋頂上的“最大公約數(shù)”

法院組織司法局、發(fā)改局、自然資源局、城管局、供電局及金塘鎮(zhèn)政府等部門代表到陳叔家開展實地勘察，并進行調(diào)解

“今天把大家請來，看看有沒有可能現(xiàn)場解決問題、化解糾紛。”2024年4月16日，依托行政爭議調(diào)解中心的府院聯(lián)動解紛機制，法院組織司法局、發(fā)改局、自然資源局、城管局、供電局及金塘鎮(zhèn)政府等部門代表齊聚陳叔家，法官開門見山說道。

實地勘察讓各部門更直觀掌握情況。隨后大家坦誠發(fā)表意見：發(fā)改部門強調(diào)政策鼓勵與備案合規(guī)；自然資源部門指出光伏板支架高度已構(gòu)成新增構(gòu)筑物，應(yīng)辦理規(guī)劃許可；金塘鎮(zhèn)政府則道出管理困境——備案數(shù)據(jù)不足，建成后監(jiān)管被動。

“這正是我們需要面對的現(xiàn)實——政策鼓勵投資，但管理細則空白。群眾不知邊界在哪，基層缺乏管理依據(jù)。”時任茂名市城管局法規(guī)科科長麥書毓一語道破關(guān)鍵。

法官問道：“能不能既讓好政策落地，又守住安全底線和規(guī)劃秩序？”

在場的供電局技術(shù)人員提出關(guān)鍵建議：若將最高點降至一個安全高度并加固，可滿足防風(fēng)要求且對發(fā)電效率影響可控。

茂南區(qū)城管局代表隨即表示，整改后若能消除安全隱患，可以考慮視為“附屬設(shè)備”而非獨立構(gòu)筑物。

金塘鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長龍國華仍有顧慮：“今天這個算不算特事特辦？不能只解決陳叔一家吧，后面再有這樣的糾紛怎么辦？其他地方有沒有先例？”

法官早有準(zhǔn)備，他拿出搜集的省內(nèi)多地管理經(jīng)驗：“東莞明確光伏組件最高點不得超過屋檐1.5米；廣州規(guī)定合規(guī)項目可豁免規(guī)劃許可……”

各方共識逐漸清晰：需通過這個個案，為同類問題探索規(guī)范路徑。

經(jīng)三輪協(xié)商，方案最終形成：陳叔在專業(yè)指導(dǎo)下整改支架，高度降至2.8米以下并加固；金塘鎮(zhèn)政府委托安全評估，達標(biāo)后撤銷原《責(zé)令改正通知書》；各部門協(xié)同優(yōu)化備案流程，實現(xiàn)信息共享。

“這是既能保住投資，又能消除安全隱患的雙贏方案。”法官向陳叔當(dāng)場解釋后，陳叔連連點頭同意。

兩個月后，整改驗收合格，金塘鎮(zhèn)政府撤銷原《責(zé)令改正通知書》，陳叔也撤回上訴。

“這個案子能實質(zhì)化解，很重要的一點是依托行政爭議調(diào)解中心，讓各方能坐下來理性協(xié)商，最終找到了平衡安全、政策與民生的‘最大公約數(shù)’。”親歷調(diào)解過程的茂南區(qū)司法局工作人員羅朗表示。

據(jù)了解，茂名中院在行政爭議調(diào)解中心牽引下，已形成“1﹢5﹢N”的解紛網(wǎng)絡(luò)，即1個調(diào)解中心、5個基層調(diào)解工作站和N個司法惠民服務(wù)點調(diào)解工作室，還創(chuàng)新運用《判前調(diào)解建議函》等方式，引導(dǎo)行政機關(guān)自我糾錯、主動協(xié)商。該調(diào)解中心自2024年6月成立以來，至2025年年底累計化解各類行政爭議1545件。

從“化解一案”到“治理一片”

案子結(jié)了，但法院的工作并未停止。

陳叔撤訴后，在調(diào)解中心的一次季度交流會上，法官談道：“老陳的糾紛是化解了，但如果缺乏統(tǒng)一規(guī)范，明天的老張、老李可能還會遇到同樣的困境。”

這份思考催生了行動。經(jīng)過反復(fù)調(diào)研論證，2024年9月，茂名中院向市人大常委會提交《關(guān)于制定茂名市農(nóng)房光伏項目建設(shè)管理規(guī)范的立法建議》。建議書以陳叔案為切入點，系統(tǒng)梳理了“標(biāo)準(zhǔn)之困”“流程之困”“責(zé)任之困”三大管理痛點，并提出了制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建立協(xié)同備案機制、明確責(zé)任鏈條的具體方案。

這份來自法院的建議，當(dāng)年被列為市政府重點督辦事項。

“市住建局牽頭多部門組成‘光伏﹢建筑’專班，調(diào)研了解基層訴求。”茂名市住建局建筑節(jié)能科科長韋智仁說，“我們充分考量了茂名臺風(fēng)多發(fā)、鄉(xiāng)村風(fēng)貌協(xié)調(diào)等實際，還征集并吸納兩輪以上意見建議。”

2025年5月，《茂名市農(nóng)房光伏項目建設(shè)管理實施意見》印發(fā)實施，配套的農(nóng)房風(fēng)貌提升與光伏建設(shè)工作指引同步出臺。

數(shù)據(jù)印證變化：新規(guī)實施半年里，茂名新增農(nóng)房光伏備案項目超6000戶，同比增長40%，而涉光伏行政爭議案件降為零。合規(guī)化改造后的項目，在同年臺風(fēng)季中無一發(fā)生結(jié)構(gòu)安全事故。

“從一次解紛到催生一部規(guī)范性文件，茂名市行政爭議調(diào)解中心的做法很好地展現(xiàn)了新時代‘楓橋經(jīng)驗’在行政領(lǐng)域的創(chuàng)新運用，推動形成了‘個案化解—機制建設(shè)—規(guī)則完善’的治理閉環(huán)。”全國人大代表、茂名熱電廠計劃合同部基建黨支部副書記曹燕明表示。

如今驅(qū)車行駛在茂名鄉(xiāng)村，一片片規(guī)整的深藍色光伏屋頂成為亮麗風(fēng)景。在陳叔家，光伏板已穩(wěn)定運行兩年多。“沒想到我這個案子還促成了光伏板的安裝規(guī)范。”陳叔笑著說。

南粵大地冬日的陽光溫暖明亮，照在藍色光伏板上，轉(zhuǎn)化為電流，點亮萬家燈火；它也照在那些為這片藍色“立規(guī)”的人們身上，映照出司法與行政協(xié)同發(fā)力、政策與民生同頻共振的溫暖圖景。

來源：人民法院報 茂名中院

審核：黃慧辰

編校：張涵青

采寫：吁　青　鄒夢嬋　顏志雄