當建設用地規模接近“天花板”，上海對土地儲備制度做了這些變革

土地是城市的重要載體，是上海發展的寶貴資源。土地儲備作為實施城市總體規劃最直接的抓手，是城市建設的“先手棋”、資源配置的“關鍵招”，關系經濟發展轉型、空間結構優化與民生福祉改善，深刻影響城市發展全局。上海深入學習貫徹黨的二十大、二十屆歷次全會精神和習近平總書記考察上海重要講話精神，聚焦“五個中心”建設重要使命，按照市委市政府工作部署，全面落實市委深改委關于深化改革本市土地儲備機制的要求。上海市規劃和自然資源局打破傳統路徑依賴，構建起“總規引領、資源統籌、規儲供用一體化”的土地儲備新機制，實現土地資源配置效率和效益的雙提升，為城市高質量發展注入新動能。

復興島試點“標地營造”土地儲備高品質實施路徑。文匯報 張伊辰攝

創新背景：以改革之力破難題開新局

（一）使命要求：推動中央部署見行見效

黨中央高度重視土地資源的高效利用。習近平總書記多次強調“提高土地要素配置精準性和利用效率”。黨的二十屆三中全會提出要“深化土地制度改革”“更好發揮市場機制作用”“實現資源配置效率最優化和效益最大化”。多年來，上海的土地儲備工作為城市快速發展作出了重要貢獻。習近平總書記考察上海時強調，“要全面踐行人民城市理念”“努力走出一條中國特色超大城市治理現代化的新路”，一系列重要指示為上海破解空間發展難題提供遵循。上海曾誕生了全國第一家土地儲備機構，在土地管理利用方面有著扎實的工作基礎，在深化土地儲備制度改革上也應發揚首創精神，繼續走在全國前列。

（二）發展需要：雙重壓力下改革的迫切性

面對當前國際國內經濟新形勢、城市空間資源緊約束和逆周期調節等多重壓力，上海在存量發展背景下轉方式、調結構的壓力更大，優區位、強供應的需求更強，土地儲供深層次矛盾逐漸凸顯。

一是資源環境緊約束、緊平衡的壓力。當前，上海建設用地規模已接近“上海2035”總規設定的“天花板”，面對城市發展進入存量更新階段的深刻變化，傳統依賴增量開發的土地管理模式，已不能適應新時期城市高質量發展需要，亟需加快探索適應上海超大城市發展要求的土地儲備模式和創新路徑。

二是逆經濟周期調節的壓力。在房地產市場告別高速擴張、轉向高質量發展的新階段，房地產市場的供求關系發生了深刻變化，土地市場冷熱分異，群眾對“好房子”的需求日益增加。土地儲備機制亟需加快從“增量導向”轉向“存量盤活導向”、從“單一類型”轉向“功能復合”，突出“儲供聯動”和“優儲精供”。只有通過改革才能適應發展新趨勢、響應人民群眾新期待與加快構建房地產新模式，增強土地儲備對總體規劃實施的空間支撐和要素保障作用。

（三）問題挑戰：精準把脈傳統做法的弊端

當前，上海進入存量更新、減量發展、內涵提升的新階段，過去土地儲備模式在新形勢下主要存在的問題有：

一是不匹配規劃實施要求。過去操作模式中年度土地儲備項目的確定，與城市總體規劃的實施匹配銜接不夠，不能充分體現“一張藍圖干到底”的要求，特別是在全市總體層面上對儲備規模、結構、布局和時序的確定，與總規實施的空間導向結合不夠緊密，使得重點區域的儲備土地嚴重不足，整體布局較為分散，不利于區域整體開發，難以體現城市發展的戰略布局、重點部署和規律方向。

二是全市總體調控機制不完善。在市、區土地儲備的結構比例中，市級單獨儲備的面積僅占全市儲備土地總量6%，且主要是承擔市重大工程的劃撥類用地保障，市級儲備土地中公益性與經營性用地結構失衡，經營性用地占比低。當前形勢下，急需激活城市核心地區的土地市場，但當前各區收儲乏力，市級儲備少，優質區位的土地難以為繼，市場供需形勢緊迫。

三是綜合效益沒有充分發揮。當前經濟正處于爬坡過坎的關鍵階段，現有土地儲備機制對支撐上海重大戰略實施、抵抗經濟風險的作用沒有充分發揮，特別是市級土地儲備機構缺乏對全市土地儲備項目在規劃選址、推進進度、成本控制等方面的有效抓手，難以有力開展市區一體的統籌調度和跨周期應對。全市在庫儲備地塊中達到供地條件的凈地面積比例不到20%，且優質區位的比例更低，儲備土地資源配置的效率不高、綜合效益沒有充分體現。

因此，深化改革土地儲備機制，不僅是破解上海自身發展瓶頸問題的迫切需要，也是貫徹中央精神、落實市委市政府決策部署的必然要求；是把握逆周期調節“窗口期”、打好土地儲供“主動仗”的有力舉措，是服務“五個中心”建設的堅實支撐，更是上海立足新發展階段、踐行新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展的戰略選擇。

做法和成效：貫通全周期管理的機制重塑

這場土地儲備機制改革，絕非局部調整的“小修小補”，而是一項復雜的系統工程。上海市規劃和自然資源局堅持秉持問題導向和守正創新原則，落實“規劃引領和資源統籌”要求，對標“土地資源配置效率最優化和效益最大化”目標，注重系統集成，多維度精準發力，多主體深度協同，貫通“調查研究-頂層設計-試點探索-政策賦能”的改革全過程 ，建立起“以總體規劃為統領，統籌資源配置、統籌市場供需、統籌近遠銜接、統籌市區聯動、統籌時序節奏”的土地儲備新機制，為上海城市高質量發展注入新動能，也為全國其他城市土地儲備機制創新提供示范案例。

（一）強化規劃引領，著力構建以規劃實施時序為牽引的土地儲備規劃體系

針對土地儲備與城市總規實施銜接不緊、核心功能區土地供給不足等問題，建立“總體規劃引領-專項規劃傳導-年度計劃實施”的三級協同機制，形成以5年、3年、1年為重要節點的土地儲備規劃、計劃、項目傳導體系，做到空間布局與時序安排的有機統籌。

總體規劃上，強化“上海2035”總規對全市土地儲備工作的統籌引領作用，按照總規確定的全市建設用地規模結構和空間布局，落實近期實施規劃的階段性要求、實施重點，結合經濟社會發展形勢、土地市場需求和儲備周期特點，構建與總規實施要求相匹配的土地儲備總體安排和整體導向。專項規劃上，落實城市總體規劃要求，橫向銜接經濟社會發展五年規劃，統籌做優增量和盤活存量，明確全市五年土地儲備的目標、規模、結構、布局，為形成全市五年儲備總體格局、三年儲備重點區域和年度實施項目提供規劃依據，重點落實近期三年滾動儲備清單。年度土地儲備計劃的編制，積極響應市場需求，銜接土地供應“籃子”，加大優質地塊儲備工作力度，明確項目清單、資金安排、實施節點。

（二）強化資源統籌，著力健全以統籌有力、市區一體為重點的土地儲備工作機制

針對市級土地儲備面積占比少且幾乎沒有經營性用地儲備、資源配置效率作用發揮不足等問題，建立全市土地儲備“一圖、一池、一盤棋”總體運作機制，提升市級統籌和儲備能力。

一是提升市級統籌力度。強化市規劃委員會職能作用，加強對全市土地儲備工作的統籌協調，審議把關土地儲備重大政策，審核全市土地儲備專項規劃、年度計劃（含資金規模），統籌全市土地儲備項目實施方案，明確協作部門職責分工，建立市規劃委員會下的土地儲備專項協調工作機制，進一步加強部門協作配合。

二是針對性加大市級儲備。從全市層面主動謀劃、全盤考量，將土地儲備計劃與土地供應、低效產業用地盤活、新增建設用地安排、城市更新行動等聯動考慮，以市級為主加大儲備工作力度，強化“自上而下”的資源調配力度，努力實現資源配置與市場需求的精準適配、高效運轉。2025年全市安排60平方公里新增土地儲備計劃，其中新增市級儲備土地約31平方公里，占全市年度儲備計劃的56%，有力保障舊改、城中村改造等民生項目。

三是加強重點區域重大項目儲備。聚焦主城區、重大戰略片區、重點軌道交通樞紐、“一江一河”沿線、五個新城等重點區域和“兩舊一村”改造等重點工作，優先安排儲備項目、預算資金，并實行專人聯系負責制度，加大政策投入力度，2025年度全市儲備計劃新增項目位于重點區域的面積比例約為80%。

（三）強化流程再造，著力創新以效率效益“雙提升”為導向的土地儲備模式

土地儲備機制改革突出“規儲供用”一體化特點，聚焦打通關鍵環節，通過流程再造，明確土地儲備新機制全周期的四階段工作、六關鍵環節和若干規定動作，研究構建了“從規劃到項目、從項目到實施”貫通土地儲備全周期管理的標準規范，實現全過程規范高效運行，大幅提升土地資源配置效率效益。

一是加強“規儲供用”一體化管理。一體化設計土地儲備全流程環節，明確有關規定程序和工作標準。在總體謀劃階段，強化市、區政府對地區近期發展的定位和策略謀劃，通過詳規落地，確保規劃法定和土地功能價值。在儲備計劃階段，強化近期項目實施安排和地區開發決策，明確實施方案、資金匹配、工作安排。在儲備實施階段，強化政策聚焦、市區聯動、以區為主，落實評估征補、拆平凈地、社會穩定等工作。在管養供用階段，重點加強前期基礎設施建設、綜合環境配套和場地管養等前期開發，依法開展臨時利用和適度短期利用等。

二是打造土地儲備市區聯動平臺。通過技術賦能，打造市區一體的信息化管理平臺，深化規劃資源“一張圖”平臺建設，已實現全市年度土地儲備計劃的入庫管理、項目實施方案和項目投資估算調整的在線審批。

三是探索“量子城市”相關應用場景建設。依托“量子城市”建設，探索打造“優儲精供”等垂類智慧場景，構建智能化、前瞻性、動態性的土地儲備供應業務管理場景，助力實現土地資源的高效利用。以“找地選樓”為例，該平臺通過整合地塊基礎數據與企業需求信息，可為企業提供精準選址與政策解讀服務，提升地塊供應效率，推動土地儲備從“被動收儲”轉向“主動對接市場需求”。

（四）創新“標地營造”，著力提升以儲備賦能、提質增效為特點的土地資源高質量發展新路徑

針對儲備土地綜合效益難以充分體現等問題，學習借鑒北京、雄安、杭州等城市經驗，按照統一規劃、綜合開發、精品營造導向，在國內率先探索“標地營造”制度。

一是分級分類，探索城市建設運營新模式。標地營造是指構建國土空間分級開發體系，打造標準地和標桿地。其中，標準地是以合規、高效為核心，符合底線要求的基礎型空間載體，例如針對一般產業項目用地特點，實施前期開發和基礎設施配套，滿足其基本建設需求，有利于降低土地成本和產業用地地價水平。標桿地則是以高品質、功能型、綜合性為核心，為高質量發展牽引下的城區、街區功能提升、品牌塑造、價值彰顯和格局營造提供堅實而優越的空間載體。上海正按規劃有序提升基本開發空間的標準和能級示范，突出規劃引領、空間支撐和資源統籌，一方面支持產業發展，降成本、控地價，突出標準地，另一方面聚焦高質量發展、強化標桿引領，依據控制性詳細規劃，特別是豎向規劃要求，運用“三師聯創”機制，整合專業技術團隊的優勢力量，統籌開展空間一體化設計，明確片區標地營造實施方案，有序安排和推進地形塑造、藍綠環境、海綿城市、智能設施等建設，構建“藍綠交織、立體復合、海綿彈性”的城市形態，實現空間集約利用與城市品質優化。在城鎮空間、產業空間、郊野空間、海岸帶和海域空間，結合不同空間特點分類明確營造導向。

二是加快試點，實現土地資源的價值倍增。在復興島、大吳淞等地區試點探索“標地營造”土地儲備高品質實施路徑。復興島充分利用地理優勢、工業遺存、生態資源和有關支持政策，聚焦“數字智能島、設計藝術島、人民城市島”規劃定位，打造國際創新創業島，建設成為未來城市實驗區、創新創業和人才集聚區、空間智能創新先行區。大吳淞寶山啟動區依托“三師聯創”機制開展城市設計和豎向規劃，打造景觀樣板工程，探索將相應的綠色化、智能化投資整體納入土地前期成本、后續經由出讓收入實現土地價值倍增的操作路徑，打造適應市場需求、符合區域長遠發展需要的“標準地”“標桿地”，助力 區域品質整體提升，實現土地資源增益增效。

改革經驗和啟示：新思想引領實踐創新的交響共鳴

上海實施土地儲備新機制的實踐創新，是深入貫徹落實習近平總書記關于城市工作和全面深化改革重要論述的鮮活案例。上海深化改革土地儲備機制的探索，其價值不僅在于為自身提升土地資源配置效益效率提供了制度支撐，更是為新時代全面深化改革，特別是為超大特大城市如何探索內涵式、集約型、可持續的高質量發展路徑，提供了具有深刻理論價值和現實指導意義的實踐范本。

堅持目標導向與問題導向相統一。土地儲備機制改革是上海市委立足城市發展全局、經過審慎研判作出的重大戰略決策。其重要性不僅在于優化土地資源配置，更直接關乎城市發展方式的根本性轉變與治理體系和治理能力現代化的深度推進。問題是時代的聲音，更是改革的落腳點。此次改革奔著問題去、盯著問題改，直面土地儲備工作存在的堵點、難點與痛點，以刀刃向內的勇氣打通關鍵環節、破解制度障礙，深刻體現了“以問題倒逼改革、以改革推動發展”的實踐邏輯。

堅持全局統籌與重點突破相貫通。土地儲備機制改革是一項意義深遠、關聯廣泛、環環相扣的復雜系統工程，既需要推動思想觀念的深刻轉變，也涉及多方關系的重新調適，更離不開相關機制流程的創新重塑與各環節各相關方的高效協同。一方面，需緊扣國土空間總體規劃藍圖，將系統思維貫穿改革全程，強化全局性謀劃與戰略性布局，以頂層設計引領“規儲供用”一體化管理模式創新，確保改革方向與城市發展全局同頻共振；另一方面，精準把握改革中的主要矛盾與矛盾的主要方面，聚焦關鍵環節與核心要點，以“一張計劃表統籌時序、一本臺賬明晰家底、一個平臺整合效能”為核心抓手，持續夯實土地儲備工作的制度根基與實施保障，切實筑牢土地資源高效配置的“壓艙石”。

堅持流程規范與效率提升相促進。一方面，以機制重塑為抓手筑牢規范根基，圍繞土地收儲、評估核算、前期開發、供應出讓等全流程，細化權責清單、明確操作標準、完善監督機制，通過建立“閉環式”管理體系，既防范廉政風險、保障土地資源配置的公平公正，也為各項工作開展清晰規則規范。另一方面，以改革創新為動力破解效率瓶頸，針對傳統流程中存在的部門協同不暢、信息壁壘等問題，借助數字化手段搭建土地儲備智慧管理平臺，實現項目申報、審核審批、跟蹤管理、數據共享的線上化、一體化。這種“規范為基、效率為要”的雙向發力，讓土地儲備工作更高效地服務城市發展需求，真正實現“規范”與“效率”的互促共進。

堅持長遠謀劃與近期行動相銜接。這一特點在土地儲備“5-3-1”規劃體系的構建過程中體現得尤為鮮明。一方面，通過長遠布局錨定5年及以上周期的戰略目標，為近3年滾動儲備計劃與年度實施計劃明確方向、筑牢根基，確保土地儲備工作始終與長期發展藍圖同頻。另一方面，立足當下精準響應市場需求，持續加大優質地塊的收儲與供應力度，在高效捕獲土地價值的同時，推動土地資源的提前儲蓄，發揮儲備庫的“蓄水池”作用，為長遠戰略的落地、實現可持續開發利用，積累堅實資源支撐。

堅持政府調控與市場配置相協調。“規儲供用”一體化、“優儲精供”、標地營造制度等作為上海立足超大城市發展規律、探索土地資源增益增效的路徑創新，其核心邏輯在于精準把握“政府”與“市場”的協同。一方面堅持規劃引領、市級統籌，通過規劃管控、標準制定、政策供給等措施，確保土地開發與城市長遠發展目標同頻。另一方面，堅持公平公正公開，充分釋放市場活力，實現土地資源從“被動儲備”向“主動營造”的根本性轉變，為超大城市空間治理提供了創新樣本。

■專家點評

建立服務城市高質量發展的土地儲備新機制

萬勇

土地作為超大城市發展的核心稀缺資源，其配置效率直接關乎城市高質量發展底色。上海積極探索以“機制重塑、流程再造、政策賦能”為核心的土地儲備改革。新機制在統籌層級、流程設計、開發模式、價值導向等四個方面，形成了鮮明的改革創新指向。

一是統籌層級，實現從分散運作到“全市一盤棋”的治理升級。新機制的核心突破在于重塑“全域統籌”機制：一方面建立“5-3-1”三級規劃傳導體系，將土地儲備與“上海2035”總規深度綁定，改變了傳統模式中規劃與儲備脫節的問題；另一方面，新機制大幅提升了市級儲備力度，繼而通過“自上而下”的資源調配模式，有效破解“市區分割、資源碎片化”的治理難題，確保土地儲備精準支撐“五個中心”建設等重大戰略。

二是流程設計，實現從分段割裂到“全周期閉環”的效率提升。新機制創造性地構建全周期閉環管理體系，通過“流程再造”、明確統一操作標準，實現各環節無縫銜接。同時依托規劃資源“一張圖”平臺，實現儲備計劃入庫、項目審批在線化，“找地選樓”等智慧場景更精準對接地塊數據與企業需求，大幅提升工作效率。這種“規范+效率”雙提升的路徑，既防范了廉政風險，又破解了“重審批、輕服務”“信息壁壘”等普遍痛點，實現土地儲備從“被動收儲”向“主動適配需求”的質變。

三是開發模式，實現從標準交付到“標地營造”的價值躍升。新機制率先探索“標地營造”制度，構建“標準地+標桿地”分級開發體系，形成獨特的價值提升路徑：標準地聚焦合規高效，通過完善基礎設施配套降低產業用地成本，適配一般產業項目需求；標桿地則依托“三師聯創”機制，整合綠色化、智能化配套，打造高品質復合空間。通過試點分類施策的“標地營造”模式，突破“一刀切”的開發局限，實現了土地價值、產業活力與城市品質的三重提升。

四是價值導向，實現從單一功能到“多元協同”的目標升級。新機制深度踐行人民城市理念，構建多元協同的價值導向：在民生保障上，優先保障“兩舊一村”、手拎馬桶改造等民生項目用地；在產業支撐上，通過儲備一定規模連片產業用地，為實體經濟提供空間保障；在生態與文化保護上，將藍綠空間、海綿城市建設納入前期開發，實現“藍綠交織、立體復合”的城市形態。這種“民生+產業+生態”的多元協同模式，規避了“重開發、輕民生”“重效益、輕保護”的片面性，體現了超大城市的責任與擔當。

上海土地儲備新機制的探索，說明唯有堅持問題導向、系統思維、守正創新，才能破解超大城市發展的資源瓶頸。這一改革不僅為上海實現土地資源配置效率和效益雙提升奠定堅實基礎，也展示了超大城市通過機制創新實現內涵式發展的可行路徑，為新時期土地制度改革提供了“上海樣本”。

（作者為上海社會科學院研究員、教授級高級規劃師）