委員建言法治護航民營經濟發展

一些地區通過“賦碼入企”機制，規范涉企檢查、調研，減輕企業負擔。視覺中國供圖

編者按

2024年年底召開的中央經濟工作會議首次提出“開展規范涉企執法專項行動”。這是黨中央對涉企執法突出問題的集中回應，也為規范權力運行、穩定市場預期指明了方向。自2025年3月規范涉企執法專項行動在全國開展以來，圍繞營造穩定、公平、透明、可預期的法治化營商環境，全國政協、最高人民法院等多個機構，通過調研建議、協商議政、審查監督等形式，推動專項行動走深走實。

作為多年來持續關注民營經濟平等發展權益的全國政協委員，北京金臺律師事務所主任皮劍龍正在感受涉企行政執法與監督工作的變化。2025年7月初，他曾在全國政協社會和法制委員會（以下簡稱“全國政協社法委”）組織下，赴浙江多地，圍繞“規范涉企執法、監督，營造法治化營商環境”開展專題調研。

在調研中多名企業家向皮劍龍反饋：“浙江涉企執法與監督工作發生了質的變化，核心是從‘重處罰、多頭查’轉為‘重指導、精準管’，執法的溫度與尺度實現了精準平衡。”皮劍龍向中青報·中青網記者感慨，“這些變化給企業發展帶來了實實在在的利好，讓企業能徹底放下顧慮，專注生產經營。”

2024年年底召開的中央經濟工作會議明確提出開展規范涉企執法專項行動。3個多月后，這項工作在全國全面推開。司法部公布的數據顯示，截至2025年年底，全國共查糾涉企行政執法突出問題案件5.6萬件，為企業挽回經濟損失289.3億元，企業和群眾獲得感不斷增強，為鞏固拓展經濟回升向好勢頭提供了有力支撐。

據介紹，在優化營商環境領域，全國政協社法委聚焦“規范涉企執法、監督”開展專題調研，深入剖析“遠洋捕撈”等違規執法、趨利性執法和執法不規范問題，結合民營經濟促進法貫徹實施舉辦重點關切問題情況通報會，推動形成“放管結合、寬嚴相濟”的監管模式。針對“統籌好有效市場和有為政府的關系”這一重大課題，結合理論研究與調研成果，高質量完成專項研究，成果引起重視并報送中央有關單位，為“十五五”規劃制定提供參考。

執法檢查次數減少四成，精準監管為企業減負

2025年6月30日至7月4日，調研組先后赴杭州、臺州、溫州，深入綜合行政執法隊、企業、實驗室、特色小鎮、數據交易中心等，與政府有關部門負責人、企業代表、科研人員等深入交流，詳細了解浙江省在規范涉企執法、加強涉企執法監督等方面的實踐與成效。

在調研中，皮劍龍最直觀的感受是執法檢查頻次大幅下降，重復檢查、多頭執法問題得到解決。數智化正讓執法更透明高效，“進一次門、查多項事”成為常態，監管“一張網”破解了部門協同難題，企業無需再重復準備材料、對接多部門。

“過去一年要應付十幾次重復檢查，現在同一季度最多兩次，還能享受‘首違不罰’。”在溫州康奈集團的皮鞋生產車間里，董事長鄭萊毅向調研組介紹。

“過去企業遇到跨部門執法，往往要準備多套材料，迎接多次檢查；現在通過指揮平臺，一次檢查就能覆蓋多個事項，真正實現了‘進一次門、查多項事’。”在杭州市蕭山區行政執法統一協調指揮中心，蕭山區社會治理中心主任朱敏向調研組介紹。

“執法檢查次數同比減少40%，企業的合規水平反而提升了。”皮劍龍在調研中發現，當地推行的“信用風險分類管理”差異化監管，對低風險企業減少檢查頻次，對高風險企業加強重點監管，這種差異化監管讓企業得以將更多精力投入研發。而執法部門也從單純監管轉向主動幫扶，通過專家問診、現場指導等方式幫助企業合規，而非“罰后不管”。

“這些變化給企業發展帶來了實實在在的利好，讓企業能徹底放下顧慮、專注生產經營。”皮劍龍向中青報·中青網記者分析說，低風險企業享受到差異化監管紅利，能將更多人力、資金投入研發創新，不少科技企業實現了核心技術突破、專利數量大幅增長，制造企業也有底氣攻克高端技術實現進口替代。而執法的規范化、透明化，更讓企業形成了穩定的發展預期，大幅提振了經營信心，也讓浙江的營商環境更具吸引力，實現了企業“引得進、留得住、長得大”，為市場注入了持久的創新活力和發展動力。

類似的變化也在各地出現，規范涉企行政執法專項行動深入推進，有效糾治了亂收費、亂罰款、亂檢查、亂查封等突出問題。中青報·中青網記者從司法部了解到，2025年全國涉企行政檢查總量下降33%，發現問題比例平均提高18.5個百分點，行政檢查精準度大幅提升。

源頭規范待發力，執法“越界”等問題仍需破解

如何持續規范涉企行政執法，營造穩定、公平、透明、可預期的法治化營商環境？在一同參與調研的全國政協委員、中華全國律師協會監事長、國浩律師（上海）事務所合伙人呂紅兵看來，“涉企行政執法的核心是要厘清‘誰來執法、對誰執法、執法內容、執法程序、執法方式’，但這一切的前提，是要有明確、合法、統一的執法依據。”他認為，執法依據是涉企行政執法的基礎與源頭，一旦出現偏差，后續執法行為便會偏離法治軌道。

為推動經濟社會發展，地方立法機關和人民政府履行法定職責，依法制定相關地方性法規、地方性政府規章，以及俗稱“紅頭文件”的行政規范性文件。呂紅兵在履職中發現，這些規定中有的存在一定程度的地方保護、市場分割、指定交易、不當競爭等問題，“影響全國統一大市場構建，影響民營經濟高質量發展，影響國家法治統一性”。

他接到過各種各樣的反映：有地方在招商引資文件中規定，獲得優惠待遇的前提是在當地設立地區總部、經營機構；有的文件在沒有法律法規明確規定情況下，要求企業必須在某地登記注冊，為企業跨區域經營或遷移設置障礙；有的“紅頭文件”設置不合理和歧視性的準入、退出條件，限制商品服務、要素資源自由流動；在資質認定、業務許可等方面，有的“紅頭文件”對外地企業設定明顯高于本地經營者的資質要求、技術要求、檢驗標準；有的地方規定雖名為“內部文件”，卻含有涉及公民、法人權利和義務的內容。

值得注意的是，這些存在問題的規定，多數以行政規范性文件的形式發布。“與規章相比，行政規范性文件更具針對性、更‘接地氣’，但也正因如此，經營主體對其感受更強烈、受其影響更直接。”呂紅兵指出。

呂紅兵分析，目前我國在規章制定管理方面已有較為健全的制度體系，《規章制定程序條例》《法規規章備案審查條例》的實施，有效規范了規章的制定與備案流程，但對行政規范性文件的規范力度仍顯不足，盡管國務院辦公廳早在2018年就發布了《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》，但從規范效力、制度體系來看，仍有進一步完善的空間，這也導致部分“紅頭文件”成為涉企執法不規范的“重災區”。

如果說執法依據的偏差是“源頭性”問題，基層執法實踐中的一些“越界”，則讓企業感受到了實實在在的困擾。皮劍龍在履職過程中發現，民營經濟發展的法治保障仍有不少工作需優化完善。為此他向全國政協報送了多份社情民意信息，均源于實地調研和企業一線反饋。

皮劍龍舉例說，個別地區個別部門隨意擴張“違法行為發生地”界定，從而無合法授權跨區域執法，有的將行政違法定性為刑事犯罪、違法查扣凍結企業財產；有的則存在逐利性執法問題，如執法經費與地方財政、罰沒收入掛鉤引發的亂罰款、爭搶管轄權，用刑事手段干預民事經濟糾紛等。

“這些社情民意信息均得到相關主管部門的及時回應。相關建議也被吸納到營商環境建設的政策制定中，如《全國統一大市場建設指引（試行）》對禁止違法異地執法、糾治逐利性執法作出明確規定，部分地區也加快完善執法監督機制、推行執法經費與罰沒收入脫鉤。”皮劍龍向中青報·中青網記者介紹。

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委員建議強化制度保障，筑牢法治化營商環境根基

“構建法治化營商環境，最需要打破的是‘重監管輕服務、重處罰輕指導’的傳統執法思想堅冰。”皮劍龍在履職中發現，一些地方的部分執法機關仍將自身定位為單純的“監管者”，而非企業發展的“護航者”，把執法與企業發展對立起來，有的以罰代管、一罰了之，甚至將執法權異化為逐利工具。

“這種思維本質上背離了執法維護市場秩序、服務經濟發展的初衷，也讓企業始終處于不安的發展預期中，是法治化營商環境建設的思想桎梏。”皮劍龍認為，要破除執法辦案經費與地方財政、罰沒收入掛鉤的制度壁壘，減少逐利性執法、違規異地執法。

針對“紅頭文件”規范性不足的問題，呂紅兵建議，應嚴格實施《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》，加大對行政規范性文件的審核力度，真正做到有件必備、有備必審、有錯必糾；同時，做好與民營經濟促進法的協調，在涉企行政執法中，切實維護民營企業合法權益。

“從長計議，則應加快制定統一的行政規范性文件制定程序條例。目的在于，從源頭上進一步規范行政執法，特別是涉企行政執法。”呂紅兵認為，通過制定該條例，明確行政規范性文件的概念、范圍和制定主體、程序、責任，提升行政規范性文件制定管理的法治化水平，在其制定過程中要堅持和發展全過程人民民主，保障人民群眾通過多種途徑參與立法活動。

呂紅兵建議，應進一步明確，對于社會組織、企事業單位、公民認為行政規范性文件同法律、行政法規等上位法相抵觸，提出審查建議的，政府備案審查工作機構應限時提出處理意見，按照規定程序處理并予以回復、公開。“應建立褒獎制度，如果提出的審查建議有借鑒價值，對文件完善發揮重要作用的，政府要給予物質和精神獎勵。”呂紅兵說。

來源：中國青年報