劉小魯等：數字時代的新型舉國體制：制度邏輯、核心維度與實施路徑

劉小魯 中國人民大學經濟學院教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

史金夢 中國人民大學經濟學院博士研究生

本文轉載自2月6日經濟縱橫編輯部微信公眾號。

本文字數：13143字

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一、數字時代科技創新體系的新特征

深刻把握數字時代科技創新的變化及其帶來的根本性挑戰，是論證構建新型舉國體制必要性的重要理論前提。本節立足現實，系統剖析數字時代科技創新活動呈現的結構性矛盾與治理困境，揭示市場機制與政府體制在新技術經濟范式下可能出現的“雙重失靈”現象及其深層機理，進而為理解新型舉國體制的演進邏輯奠定基礎，也為下一步制度重構的核心方向提供依據。

（一）創新組織模式：從集中式攻關到平臺主導的分布式協同

數字時代的技術創新主體結構正在經歷從線性鏈條向動態生態的根本性轉變。在傳統舉國體制下，科技創新多遵循國家定目標、科研單位攻關和工業部門轉化的行政規劃路徑。其典型特征是依靠行政體系動員全國科研力量，進行體系內協同攻關，研發投入幾乎完全由國家財政承擔，最終也由國家主導成果的定點轉化與應用。在通訊標準領域，中國自主研發的TD-SCDMA（3G標準）的攻關與產業化就沿著這條路線實現了重大戰略突破。具體來看，國家部委進行頂層規劃與資源調配，指定大唐電信等單位為研發主體進行封閉式攻關，最終通過產業政策（如發放專屬牌照）為技術成果開辟市場通道。這一模式集中體現了傳統體制在實現從無到有戰略突破上的強大執行力，但其運行依賴行政指令與計劃調配，在面向市場需求、激勵多元主體和促進成果擴散等方面存在局限。隨著市場化改革深入，國家科技計劃（如“863”計劃）在組織方式上開始引入競爭機制并注重產學研結合，體現了向新型舉國體制過渡的探索。例如，在光電子器件等專項中，政府主導立項并投入資源，由相關頂尖高校（如浙江大學）和科研院所（如中國科學院半導體研究所）承擔核心材料與工藝的基礎研究，其階段性成果再通過計劃安排的渠道轉移至指定的國有大型企業進行中試和產業化。然而，這類計劃仍在一定程度上延續了政府立項到單位攻關的項目化管理思維，在應對技術快速迭代與跨界融合時，仍面臨組織剛性、市場反饋遲滯等挑戰。

進入數字時代，創新活動的組織結構正加速向以平臺驅動、開源協作與場景反哺為特征的生態系統演進，開放式創新日益成為主導范式。一方面，創新過程日益呈現出平臺化與生態化趨勢。平臺企業通過構建并主導開放的技術架構、接口標準與協同規則，在關鍵核心技術的底層生態中扮演創新治理中心的角色。以RISC-V開源指令集架構在中國的生態建設為例，這一開放平臺打破了傳統芯片設計領域由私有指令集壟斷的局面。華為、阿里平頭哥半導體有限公司等領軍企業并非僅僅作為技術使用者，而是作為生態主導者，將自身研發的高性能處理器核心貢獻至開源社區，并牽頭制定軟硬件適配規范和安全標準。同時，它們通過建立開放實驗室、開發者激勵計劃和產學研聯盟，系統性吸引中科院計算所、浙江大學等研究機構進行微架構前沿探索，引導中小設計公司基于統一平臺進行產品創新。在此模式下，平臺企業通過定義架構演進路線、管理代碼主干、設定兼容性認證等核心治理權，協調了一個涵蓋基礎研究、芯片設計、操作系統、應用開發的分布式創新網絡，有效組織了在處理器這一“卡脖子”基礎技術領域的集體攻關與生態突圍。另一方面，這種生態型創新模式展現出高度的跨界融合與動態適配能力。數字技術具有天然的通用性與可擴展性，能廣泛嵌入金融、制造、醫療、交通等多元場景，從而推動創新過程從線性鏈條向由多元需求和技術迭代共同驅動的網絡式演化。如，在TensorFlow生態中，醫療影像分析的具體需求可能催生新的圖像分割算法，新算法則可應用于工業質檢領域，從而實現技術演化的跨行業擴展。此類真實、多樣化的應用反饋能夠促進底層技術的快速迭代與持續進化，并且促使創新組織打破部門、行業與學科邊界，實現算法、工程、數據與商業的深度整合。這種動態適配、反饋調節和快速迭代的機制已成為數字時代創新的關鍵。

與之相對應，創新組織內部的權責關系、資源流動與收益分配機制則變得更加復雜。數據、算法、算力等具有高度的平臺依賴性和網絡外部性特征，若僅依靠市場機制調節，易導致價值向少數平臺集中、協同激勵不足等問題，而傳統行政機制又難以有效引導生態系統中非線性、自組織的演化過程。數字技術的高度復雜性與不確定性對創新治理體系提出了遠超出傳統舉國體制的制度要求：必須構建以戰略任務為牽引、以開放平臺為樞紐、對創新生態進行系統性治理的新型架構，使政策設計與制度供給能夠適應多主體協同、高復雜性、持續演進的創新新范式。

（二）技術路徑演化：從確定性規劃到高不確定性的多路徑探索

數字時代的技術創新不再遵循明確的技術路線圖或可預測的迭代路徑。與工業時代側重于工藝優化與漸進改良不同，數字時代的創新活動呈現出高度的不確定性和方向開放性，表現為底層算法體系尚未穩定、應用場景快速更迭，以及漸進演化與顛覆式變革并存。這些特征顯著增強了創新路徑選擇的復雜性，導致資源配置面臨更高的試錯風險，也使傳統依賴計劃式部署和靜態評估的制度機制難以適應。

第一，核心技術路徑的高度不確定性削弱了傳統政府主導配置的有效性。在人工智能、量子信息、合成生物等領域，技術突破往往來源于非線性的跳躍式演化，盡管目前我國的中長期科技規劃并非通過剛性規劃鎖定單一技術方向，而是聚焦領域布局、預留多元探索空間，但技術演進的不可預判性，仍會使政策資源的靶向性與適配性被削弱。例如，在國內自然語言處理、大模型技術的發展進程中，核心技術架構的迭代突破偏離了部分早期聚焦細分場景優化與輕量化部署的政策扶持重心，使得相關資源投入的效能降低。這種技術突變性意味著政策制定者很難事前精準預判最優技術路徑，即便依托專家評審與論證形成布局思路，也難以完全規避技術路線錯配與資源低效配置的問題。

第二，在引導數字技術創新路徑上，市場機制同樣面臨結構性失靈。數字技術高度依賴網絡效應與平臺基礎設施，用戶規模的擴大往往能指數級提升服務價值，而這會導致開發者與用戶對特定技術生態的依賴持續加深。在此環境下，技術路徑的市場選擇往往并非基于技術本身的優劣，而是受到先發優勢與鎖定效應的支配。大型平臺企業作為早期技術掌握者，通常能夠率先設定接口標準、控制接入門檻，并迅速積累用戶和數據資源，由此構建閉環的技術生態。一旦用戶和開發者投入大量適配成本與數據資源，替代路徑的轉換成本將顯著上升，技術路徑便會形成封閉的自強化機制。這種由平臺主導的技術路徑鎖定機制會產生顯著的負外部性：一方面，它擠壓了多元技術路線共存、競爭與演化的空間，抑制了創新生態的多樣性探索；另一方面，它也降低了對高風險、前沿性技術的資源投入與市場激勵。現實中，資本與人才往往向主流路徑集中，而那些具備顛覆潛力但與現有生態不兼容的新興技術則因缺乏初期支持而難以獲得發展空間。

第三，面對高度不確定的技術前景，企業的研發意愿普遍趨于保守。在技術路線尚不清晰、市場應用尚未成熟的領域，其研發活動具有正外部性和高風險的特征。企業作為追求市場回報的微觀個體，基于成本收益考量，通常難以獨立承擔巨大的投入產出錯配風險與沉沒成本，因而一般會表現出明顯的風險規避傾向。尤其在量子通信、類腦計算等長期性基礎研究領域，企業面臨的研發成本不可回收、創新成果難以完全內部化的問題更為明顯。由此導致的結果是，這類對國家長遠競爭力具有戰略意義、尚未形成明確技術路徑與市場前景的前沿探索領域，在市場化資源配置中極易因風險過高而出現投資不足，從而造成國家戰略緊迫性與市場主體自發激勵之間的結構性錯位。因此，在路徑不確定的條件下，無論是傳統舉國體制自上而下設定技術方向的做法，還是完全交由市場機制自發選擇，均難以有效應對高度不確定的創新現實。

（三）要素基礎支撐：從傳統資源依賴到數據主導架構

數字技術不僅改變了創新的組織結構與演化路徑，也深刻重塑了創新的要素基礎。在工業時代，科技創新主要依賴于人力資本、物質資本和金融資本等相對可計量、可規劃的投入。而在數字時代，數據日益成為驅動技術演進的核心生產要素。數據具有高度的外部性、平臺依賴性與流動非對稱性，打破了工業時代可預期、可規制、可交易的基本治理前提，導致現有制度體系在資源配置、權責劃分與收益分配方面的效能不斷衰減。

數據作為數字技術創新的關鍵要素，面臨屬性的界定問題：一方面，數據具有非競爭性，其價值實現依賴于廣泛流動與高強度聚合；另一方面，數據的獲取、控制和使用卻呈現高度排他性，往往受制于平臺壟斷與制度壁壘。這一困境根源在于現有產權制度調整滯后，導致數據的權屬、使用與交易問題尚不清晰。而在產權尚未明晰的前提下，數據難以通過市場機制實現高效配置，也難以通過行政命令實現有效共享，導致科研、企業與平臺之間的數據流通受阻。高價值數據資源被重復采集、低效使用，科研機構和中小企業面臨無數據可用的現實困境，直接影響算法訓練效率提升與技術迭代路徑的多樣性。

與數據高度綁定的算力資源在供給結構與配置機制上也存在顯著的制度性失衡。盡管國家已推動“東數西算”等工程，但算力資源配置仍面臨結構錯配與調度失靈的挑戰，具體表現為前沿科研機構算力支撐不足，大型平臺過度占用優質資源，部分地區出現低水平重復建設。同時，算力調度機制不完善、使用邊際成本高昂，使得中小創新主體無法平等參與技術競爭，導致技術能力進一步向頭部平臺集中，形成“強者恒強”的算力馬太效應。這不僅加劇了創新機會的不平等，也抑制了原始創新的多樣性與擴散能力。

更為深層的制度挑戰體現在算法范式的演進路徑上。當前，主流算法系統普遍呈現黑箱化與路徑鎖定的趨勢。模型封裝程度高且機制復雜、難以理解，使得非平臺主體無法參與驗證、修改與再利用，算法系統的可解釋性與透明性明顯下降。同時，頭部平臺通過算力、數據與人才資源的持續投入強化既有技術路徑，壓縮了替代性方案的成長空間，算法創新逐漸演變為資源壟斷與標準設定主導下的路徑排他過程。這種趨勢抑制了開放式技術探索，制約了技術多樣性和知識共享的基礎制度環境構建。

（四）國家競爭格局：從技術自主可控到系統安全與規則塑造并重

全球科技競爭格局正在發生深刻轉變，技術地緣化與標準主導權的博弈逐步成為競爭焦點。核心技術和關鍵產業鏈正被重新劃定，各國政府加強對半導體、人工智能、通信基礎設施等領域的制度性干預，試圖通過出口管制、投資審查和本地化政策，對關鍵環節實施可控可斷的戰略管理。這種技術地緣化趨勢重塑了全球技術合作邊界，使原有的開放分工體系面臨結構性裂解。另外，圍繞國際技術標準主導權的爭奪愈發激烈，標準已不再是單純的技術規范，而是承載產業主導權、規則制定權與制度輸出力的戰略工具。誰掌握了標準，誰就更有可能塑造技術路徑的演化方向與全球市場的準入規則。

此外，技術手段本身越來越多地被納入國家安全與外交政策工具箱，科技領域的制度競爭正從產業層面的效率優化上升為國家戰略層面的結構性對抗，進一步嵌入國家利益的核心資源。這一趨勢要求國家不僅要具備自主可控的技術能力，更需要構建與之配套的制度性戰略能力，能夠在充滿不確定性的國際環境中穩住技術安全底線，并在關鍵節點具備規則塑造力。

二、面向數字時代的新型舉國體制：核心維度與制度重構

在技術不確定性上升、創新主體結構趨于多元化、要素體系不斷重構、國際競爭加劇的背景下，“十五五”規劃建議明確提出“加快高水平科技自立自強，引領發展新質生產力”，并將“完善新型舉國體制”作為實現這一目標的強有力抓手。本文從主體結構、治理機制、市場失靈防范與戰略任務組織四個核心維度，系統探討如何構建能夠應對數字時代復雜挑戰、引領未來科技發展方向的新型舉國體制。

（一）主體結構轉型：從科層主導到多元協同的生態化演進

在傳統舉國體制下，關鍵核心技術攻關由中央政府直接部署，形成國家主導目標到科研機構集中攻關，最后由國有企業承接轉化的縱向任務型組織架構。這一模式在推動重大項目、整合資源和集中攻堅方面曾發揮了重要作用。但面對技術跨界融合、快速迭代和協同復雜度持續上升的新環境，這種科層制結構暴露出響應遲滯、分工僵化、激勵不足等結構性問題。“十五五”規劃建議要求“強化企業科技創新主體地位，推動創新資源向企業集聚，支持企業牽頭組建創新聯合體、更多承擔國家科技攻關任務”。為新型舉國體制的主體結構轉型指明了方向，即轉向政府戰略引導、市場機制驅動、各類主體協同的開放式創新生態。

第一，要充分調動企業的積極性，助力企業群體完成從執行者向主導者的角色躍遷。在創新生態中，不同類型企業需形成分層協作的有機整體。科技領軍企業憑借技術積累與市場觸達能力，在人工智能、量子計算等前沿領域承擔系統集成與產業生態構建的關鍵使命。這些新興力量已積累大量數據資源、算法能力與工程經驗，具備將技術快速工程化、產品化并適配市場的能力。它們不僅是數字技術突破的核心力量，也是推動場景落地與應用擴散的關鍵樞紐。專精特新企業憑借在細分領域的深度耕耘，成為突破“卡脖子”技術的尖兵力量。傳統企業通過數字化轉型，為新技術提供豐富的應用場景與迭代反饋。各類企業通過項目合作、平臺對接、聯盟共建等方式，形成既競爭又合作的創新網絡。

第二，政府職能實現從主導向賦能的戰略轉型。在戰略規劃上，通過發布國家技術路線圖、設立重大科技專項等方式，明確創新方向，但又不過度干預技術路徑選擇。在制度設計上，完善知識產權保護、數據要素流通、科技金融支持等基礎制度，為創新活動提供穩定的制度預期。在生態構建上，通過建設公共研發平臺、開放政府數據、實施創新采購等方式，降低全社會創新成本，為各類主體創造公平競爭環境。也就是說，政府職能的重點應在通過機制設計釋放各類主體的創新潛力，“要加強國家戰略科技力量建設，優化定位和布局，完善國家實驗室體系，增強國家創新體系一體化能力”。對此，要圍繞具體技術方向和產業場景，推動組建由企業牽頭、高校和科研機構深度參與的創新聯合體，構建產學研用緊密銜接的協同鏈條。通過聯合申報、共建平臺、資源共享等機制，打破知識壁壘和組織孤島，提高協作效率與系統彈性。

第三，構建從規避風險向擁抱風險的金融資本支持體系。各類金融資本為不同發展階段創新企業提供適配的融資渠道：風險投資機構憑借專業化能力識別早期技術價值，政策性金融通過風險補償等機制引導社會資本投向戰略性領域，科技保險等創新金融工具分散研發風險。各類金融資本通過市場化機制共同構建覆蓋創新全生命周期的資本支持體系。

第四，中介組織要實現從輔助角色向關鍵連接者的功能升級。中介組織不僅應繼續提供法律、財務、管理等專業化的服務來降低創新活動的交易成本。更應主動發揮以下關鍵作用：通過組織技術路線研討、構建產業公地、推動開源協作，促進跨領域知識融合與集體學習；通過設計并運營協同研發平臺、共享中試基地與數據資源池，降低多元主體間的協作門檻；通過發起創新聯合體、建立信任認證機制、促成戰略對接，系統性地增強不同創新主體之間的連接強度與合作深度。

在這一創新生態中，各主體基于共同愿景與比較優勢形成動態協作。政府通過制度設計營造創新環境，企業主導技術研發與價值實現，科研機構提供知識供給與人才支撐，金融資本跨期配置風險與市場化發現價值，中介組織促進連接與降低交易成本。所有主體在數字化平臺的支撐下，通過正式契約與非正式網絡的雙重聯結，形成既保持獨立運作邏輯又深度協同的創新共同體。這種主體結構的生態化重構的本質在于，通過明晰的權責界定與靈活的網絡連接，構建政府與市場優勢互補、大中小企業融通發展、產學研用緊密結合的創新協同新格局。它既保持了傳統舉國體制的戰略導向與資源動員優勢，又充分激發了各類市場主體的創新活力，為應對數字時代的技術不確定性提供了更具韌性的組織基礎。

（二）治理機制重構：從行政指令到市場化激勵

新型舉國體制需要重構治理機制，轉向以政府引導與市場機制深度融合的治理架構，支持多路徑探索、異質組織協作與動態制度適應，提高系統創新能力與風險承壓能力。具體而言，需要在以下三個維度協同推進：

第一，任務組織機制需從單一行政部署轉向基于競爭與開放的制度安排。傳統體制面對的是明確的目標和不確定的路徑，而數字時代的新型舉國體制，往往同時面臨不確定的目標（未來產業）和不確定的路徑雙重挑戰。因此，新型舉國體制必須充分利用市場力量，包容多元技術探索。政府通過創造開放競爭、各類技術路線公平競賽的制度環境，引導企業在多元技術探索中自主尋求最優解。政府通過公開發布技術任務清單，吸引具備不同能力的企業、高校和研究機構自主申報。同時，允許多條技術路線并行推進，避免技術路徑過早鎖定。通過階段性評估和結果反饋優勝劣汰，并保留創新多樣性與容錯空間，以更好支持高不確定性領域的探索性創新。

第二，產業政策與相關財政工具需從粗放干預轉向精準賦能，從普遍扶持向差異化引導，以適配數字時代創新范式的新要求。具體來看，財政政策工具應從事前固定補貼轉向與基于里程碑的智能合約支付和事后驗證激勵相結合。為緩解資源錯配，可通過區塊鏈等技術確保執行的透明與可信，并將資金釋放與可驗證的技術進展、數據質量或開源貢獻等客觀成果掛鉤。構建稅收加成抵扣機制，比如對研發支出實行150%加計扣除，但需提交第三方技術驗證報告。引入基于市場回報的收益分享機制，實現政府支持與企業績效更緊密聯動，提高財政資金的使用效率與激勵效果。同時，應減少對固定補貼的依賴，借鑒德國光伏補貼實踐，建立基于技術效率的梯度動態補貼機制，更好支持高潛力前沿技術的研發。另外，稅收工具要突破傳統基于有形設備的優惠框架，將數據采購成本、算力租賃費用、專利開源許可費等數字時代特有的研發投入，納入加計扣除或專項抵免范圍，并利用大數據優化無形資產的成本歸集與審計流程。

第三，治理的有效性最終取決于能否激發多元主體的內生動力，這就要求構建覆蓋創新全鏈條、平衡風險與回報的復合型激勵約束網絡。在資金支持方面，從財政輸血向市場造血轉型，健全多層次、多元化的創新資本體系，形成財政資本與社會資本聯動的良性循環。政府應發揮引導性資金的杠桿作用，以財政性引導基金、戰略性產業母基金等工具，為高風險、長周期的前沿技術項目提供耐心資本支持。同時，鼓勵政策性金融機構設立風險緩沖機制，降低社會資本進入門檻，形成政府資金與民間投資協同流動的良性機制鏈。在評價體系方面，從發表導向轉向目標導向，建立契合數字創新規律的價值共識。評價標準應充分考慮高質量開源代碼貢獻、核心算法在產業生態中的采納度、關鍵國際技術標準的牽頭制定等實質性貢獻，引導科研人員面向真問題、追求真突破。

（三）市場失靈防范：從被動應對到主動構建創新公共領域

盡管市場機制在資源配置和創新激勵方面效率較高，但在平臺化、網絡效應與算法主導的技術生態中，市場也可能陷入失靈。因此，新型舉國體制的關鍵職能之一是從事后補救轉向事前預防，通過主動的制度設計，構建開放共享、協調高效的數字創新公共領域，以對沖和防范這種數字時代特有的市場失靈風險。

第一，建設關鍵數字基礎設施，打破要素壟斷壁壘，提升數據資源的可用性與系統性價值，增強整體技術體系的可接入性與開放性。“十五五”規劃建議專門部署“深入推進數字中國建設”，其核心任務之一即“健全數據要素基礎制度，建設開放共享安全的全國一體化數據市場”，這為新型舉國體制破解數據與算力壟斷提供了根本遵循。一方面，主導設立國家級公共數據資源池與算力調度平臺。建立政府數據、公共機構數據的常態化、標準化供給機制，并集約化采購與建設公共算力，為廣大創新主體提供基礎性、普惠性的數據與算力服務。此舉旨在解決廣大創新主體尤其是專精特新企業和前沿科研團隊，在關鍵創新要素上“看得見、用不起”的結構性困境。另一方面，積極探索建立數據要素的價值評估與收益分配機制，明晰數據產權、流通交易和安全合規等規則，為數據要素在全國乃至全世界范圍內的高效、安全流動奠定制度基礎，將數據這一核心生產要素從私域壟斷轉化為公共福祉。

第二，確立技術中立與互操作性標準，防范技術路徑鎖定。數字技術的網絡效應使得一旦某種技術架構或平臺標準形成市場主導地位，后發者將面臨極高的轉換成本和生態壁壘，從而導致技術路徑的鎖定與創新多樣性的喪失。如，在工業互聯網、人工智能大模型等關鍵領域，封閉的技術生態雖在短期內能夠帶來較高效率，長期卻可能抑制顛覆性創新的涌現，并危及國家技術體系的韌性與安全。新型舉國體制必須致力于防止任何單一私有技術路徑過度強化，并將其自身的創新邏輯內化為唯一標準，從而確保整個國家創新體系保持技術路線的多樣性，為未來的技術迭代與范式革命預留足夠的制度空間。其核心舉措是，在關鍵數字技術領域，強力推動基礎模型接口、數據格式的開放標準與技術中立協議建設。例如，政府可以支持或牽頭組建開源聯盟，鼓勵甚至強制要求使用公共資金開發的底層技術以開源方式發布。同時，通過立法或標準設定強制要求大型平臺提供必要的互操作性，確保新的應用和服務能夠公平地接入現有生態。

第三，構建多路徑競合機制，保障創新生態多樣性。防范市場失靈的最終落腳點是維持一個充滿活力的、多樣化的創新生態，這意味著制度設計必須能夠主動容納并鼓勵異質性的技術探索。因此，新型舉國體制的任務部署應普遍采納“賽馬機制”，支持同一戰略目標（如新一代AI芯片架構、新型人機交互范式）并行多條差異化的技術路線。在項目評審與資金支持上，對具有非共識性、顛覆性潛力的技術方案給予特別關注。此外，可以探索設立非對稱性監管規則，對新興的、小規模的技術路線給予一定的監管寬容度和監管沙盒支持，以幫助其跨越初期的生態壁壘。這本質上是在國家戰略導向下，為技術創新試錯與突圍保留制度性窗口，避免因早期市場的偶然選擇而扼殺未來的更多可能性。

（四）戰略任務躍遷：從技術補短到規則輸出引領

新型舉國體制要構建面向未來、具有戰略引領力和系統集成能力的技術任務體系，從主要應對和解決當前面臨的“卡脖子”技術挑戰，轉向主動布局、牽引和定義未來的技術發展方向與產業競爭格局。

第一，任務組織模式需從碎片化專項攻關轉向系統性集成創新。在工業時代，技術攻關常可分解為相對獨立的專項。然而，數字時代的許多戰略性新興領域，包括智能網聯汽車、新一代通信技術、合成生物、空間系統等，其競爭力不再取決于某一技術節點的突破，而在于涵蓋算法設計、軟硬件協同、標準制定與應用嵌入的整體系統能力。因此，新型舉國體制應構建由技術平臺、任務聯合體與應用場景組成的任務聯動機制。其中，技術平臺（如開源算法框架、行業數據平臺、標準測試環境）側重通用能力與基礎設施積累，承擔底層技術研發與公共資源整合任務；任務聯合體由企業、高校、科研機構與地方政府組成，圍繞關鍵路徑展開協同攻關與聯合研發；應用場景（如智慧城市、數字診療）則為任務落地提供反饋閉環，使創新成果快速迭代與直接落地成為可能。按照“十五五”規劃建議“加快重大科技成果高效轉化應用，布局建設概念驗證、中試驗證平臺，加大應用場景建設和開放力度”的部署，確保從技術研發到產業價值的快速貫通。同時，要重視技術路徑的連續性與組織體系的兼容性，避免重復建設與資源分散問題，提高創新鏈條的整體效能與韌性。

第二，需圍繞產業鏈安全與技術主導權，設計貫穿全鏈條的攻關任務體系。“十五五”規劃對此指明了方向：一方面，要求“加快人工智能等數智技術創新，突破基礎理論和核心技術”；另一方面，明確提出“全面實施‘人工智能+’行動”，“全方位賦能千行百業”。因此，在任務布局上，要以構建產業鏈圖譜為基礎，繪制面向未來的產業生態地圖。在大模型訓練等數據密集型領域，推進數據、算力和算法的支撐體系建設，實現從底層架構到核心資源的全流程可控。在量子通信、先進材料、芯片設計等高技術敏感領域，系統性地部署從基礎理論、應用技術到標準制定的全鏈條任務。這一任務體系的目標不僅是實現技術自主可控，更是要通過前瞻布局和早期介入，主動定義關鍵領域技術范式與產業標準，從而塑造出一個具有全球競爭力的、技術內生發展能力的未來產業生態。

第三，任務激勵與退出機制需強化容錯、迭代與重組的制度彈性，構建動態適應、彈性支撐的創新生態。技術創新本質上充滿不確定性，過度強調結果導向與責任剛性，往往會抑制探索活力和技術路徑多樣性。新型舉國體制下的任務機制必須嵌入可失敗性與可重構性，使試錯成為制度性容納的一部分，“優化有利于原創性、顛覆性創新的環境”。具體而言，首先，在任務推進過程中，應建立階段性評估機制，結合定量指標與專家判斷，及時對技術路徑與資源配置進行動態調整。其次，科研激勵體系應從成果導向轉向過程導向，強調中間產出與組織協同，激發各類主體在高風險任務中的持續參與意愿。最后，技術團隊和任務結構應具備靈活重組能力，使不同路徑之間能夠實現及時互換與資源共享，從而在一條技術路徑被證明不可行時，相關人才和資源能夠快速整合到其他有希望的路徑，最大限度減少沉沒成本，在知識流動與能力重構的開放生態中保持整體創新系統的活力與韌性。

三、數字時代構建新型舉國體制的政策建議與實施路徑

在前文系統闡述構建面向數字時代的新型舉國體制的理論框架基礎上，本節進一步聚焦其政策轉化與實施路徑，圍繞新型舉國體制的內在邏輯與面臨的現實考驗，提出構建可操作、多層次、可動態調整的政策體系，并能夠統籌國家戰略導向與市場機制活力，與數字時代的生態化、網絡化、智能化特征深度融合，重點完善制度保障、激勵機制、資源配置和創新生態建設，推動制度變革的有序演進。

（一）打造多層次協同的創新主體生態體系

新型舉國體制的核心在于重構政府、市場與社會主體的功能邊界和協同機制，通過制度設計釋放多元主體的創新效能。在實踐中，要強化企業在創新任務中的主導地位，賦予其技術路徑選擇權、資源整合權與成果轉化權。要充分釋放企業創新活力，必須持續優化營商環境，通過數字化手段解決企業創新的核心痛點。營商環境的建設目標在于，在縮短審批時間的基礎上，聚焦降低創新的制度性交易成本（如數據獲取、合規驗證、維權救濟），從便捷辦事躍升為賦能創新。進一步，為構建安全可信的數字創新環境，可著力發展以區塊鏈技術為核心的數字信任基礎設施。例如，利用智能合約實現政策補貼的自動核驗與觸發發放，政府與頭部企業共建區塊鏈數據交換標準等。同時，需建立更具適應性的監管框架，例如引入“創新容錯”機制，允許已備案的研發主體在特定探索周期內出現一定概率非主觀、無重大風險的技術錯誤。與此同時，科研機構與高校的功能定位也需相應調整，即從科研成果產出中心轉向基礎研究提供者與技術供給源，更多承擔底層理論研究、關鍵技術驗證等高風險、高不確定性的研究任務，形成以企業牽頭、科研支撐、應用場景嵌入的創新結構。

跨主體協同的可持續運行有賴于知識、人才、數據等要素在不同組織間的順暢流動與制度保障。為此，需構建更有彈性的制度安排，例如建立靈活的人才流通機制，鼓勵科研人員在高校、研究機構與企業間多向、自由流動，允許其以多重身份參與創新任務，促進知識共享與能力互補。同時，應將數據這一新型生產要素納入國家層面的統籌共享機制，通過建立統一的數據流通規則、產權確認制度與算力調度平臺，實現數據資源在不同機構間的規范流轉與協同使用。在確保安全與合規的前提下，推動高價值科研數據和基礎設施的開放共享，為跨界合作提供穩定可預期的制度環境。

（二）創新適配數字時代的政策工具箱

制度是否具備應對復雜技術變革和高度不確定性環境的能力，關鍵取決于政策工具的設計與配置方式。面向數字時代，必須對傳統政策工具進行全面的數字化升級，構建靈活、高效、富有韌性的新型工具箱，為應對數字時代的技術不確定性、資源配置復雜性與創新組織多樣性提供堅實支撐。

在財政支持方式上，應由以往以項目制為核心的撥款機制，轉向圍繞任務目標與組織平臺配置資源的任務制和平臺制模式。相較于傳統的項目管理模式，任務制更關注目標導向和過程開放性，平臺制則強調資源聚集、跨主體協同和持續迭代的能力。這一轉型要求財政資金在不同技術路徑間具備靈活流動能力，通過建立基于客觀數據的動態流動機制，確保資金能夠精準投向顯示出生機與潛力的技術路徑，并對未達預期的探索路徑進行快速止損與資源重組，避免資源的早期鎖定與技術發展的路徑依賴。

在科研激勵方面，需要超越唯成果論的單一導向，轉向兼顧過程激勵與探索容錯的結構性安排。在原創性和顛覆性技術探索中，尤其是在原始創新與底層突破方面，失敗往往是通向成功的必經階段，因此，應為高不確定性創新提供風險緩沖與穩定預期。對此，可設立專門支持前沿探索的高風險科研基金與容錯性實驗基金，評審重點從確保成功的可行性承諾轉向對研究團隊潛力與科學問題價值的前景評估。基金應明確允許乃至預期一定比例的失敗，降低創新主體對績效考核的敏感性，從而激發其長期投入與技術試驗的意愿。

在資金支持方面，構建一個風險收益譜系完整、長短期資本協同的多層次金融支撐體系。政府可通過引導基金與市場化子基金相結合的方式，搭建支持基礎研究與戰略技術研發的長期耐心資本平臺。同時，設計靈活的風險補償與收益讓渡機制，引導市場化資本敢于投向半導體設備、工業仿真軟件、量子計算等關鍵但商業回報周期漫長的硬科技領域，形成國家引導與市場決策的良性互動，共同支撐技術創新的全生命周期。

在新型創新要素的制度性供給方面，應加快建設具有公共屬性的國家級要素基礎設施。數據、算力、算法等不應長期由少數平臺封閉掌控，而應通過統一的產權規則與共享機制，轉化為可被廣泛使用的生產資源。具體而言，應加快建設全國統一的數據產權登記與流通平臺，設立面向中小企業與科研機構的公共算力池，并推動形成通用化、模塊化的算法接口標準庫，保障新型創新要素的公平可及、成本可控與結構開放。

（三）推進漸進式與開放式的制度演化路徑

構建新型舉國體制并非一蹴而就的制度躍遷，而是一個嵌入式、漸進式的演化過程，既要依托國家戰略引導形成可持續的改革動力與制度反饋機制，也需兼具地域與領域的差異適配性，以及從局部試驗走向體系構建的可復制性與可推廣性。這一演化過程應始終秉持“干中學”的實踐哲學，與快速演化的數字技術生態同步迭代、共同進化。

推進制度變革的著力點應在具備雄厚產業基礎與多元創新主體集聚的區域，建設新型舉國體制的制度試驗區。如，京津冀、長三角、粵港澳大灣區等重要經濟區域，已具備數字基礎設施完備、科研資源密集、產業鏈體系健全等關鍵條件，可率先開展平臺化任務組織、跨主體資源協同、數據要素市場化配置等關鍵制度的探索與實驗，通過在小范圍內進行壓力測試和閉環實驗，快速積累經驗、發現問題、驗證效果，形成具有區域標識度和全國借鑒意義的“制度原型”。

以典型戰略性產業場景為依托，推動試點示范機制的縱深推進。自動駕駛、智慧醫療、工業互聯網等領域具備高度復雜性、跨界協同性與政策敏感性，是檢驗制度適配性與創新組織能力的理想環境。通過將政策資源、市場需求與應用場景有機聯結，強化任務牽引、組織聯動與制度創新的協同效應，進而構建出以真實場景為觸發器的制度反饋和迭代機制，實現制度與產業在實踐中的共同演進。

在區域試驗與產業示范的基礎上，進一步推動制度經驗向國家層面的吸收轉化與制度化定型。系統總結地方探索中的有效做法與共性規律，將其凝練為可復制、可推廣的制度模塊，并適時通過法律法規、國家標準或政策框架等形式予以固化。由此，推動制度變革從點狀突破邁向面狀擴散，從而提升制度供給的整體一致性與協調性。

此外，在發揮新型舉國體制優勢的同時，也要主動加強與全球科技治理體系的互動適配。一方面，應以國家技術安全為底線，加大對關鍵技術與戰略資源的保護力度；另一方面，積極參與國際規則與標準制定，特別是在人工智能、數據跨境流動、平臺治理等新興領域，提升中國在全球科技治理體系中的制度塑造能力與話語權，實現內嵌安全與外部開放的動態平衡。