農民、企業職工、機關事業單位職工、靈活就業人員養老制度的變遷

經常有朋友討論，不同人群之間的養老金差距較大。比如說農民養老金只有200元左右，靈活就業人員養老金一兩千元，企業職工兩三千元，機關事業單位職工五六千元甚至更高。可是往往只停留在表面數字上，這里邊產生的原因其實非常復雜，一起來大體了解一下吧。

建國前。

在清朝及以前，我們早就有相應的養老制度了，只不過當時稱之為休致或者致仕。一般是60歲以上、九品以上的官員才能夠享受，退休待遇一般是半俸，覆蓋面積極小，主要是由國庫發放。

等到了民國時期，伴隨著國際勞工組織的努力，國家也在嘗試建立起覆蓋更廣的退休制度，主要的涉及群體是警察、公務員、教師等等。像郵局、海關、鐵路也建立了自己的行業退休制度。退休待遇也是根據工齡的長短來確定，一般也就是40%~60%的退休前工資。

在1948年，東北行政委員會頒布了《東北公營企業暫時暫行勞動保險條例》，這也是標志著我國對工人職員全面建立起養老保障（包含養老、醫療、工傷、生育、福利等各種保障待遇）。這一制度間接促進了建國后的養老制度實施。

建國后的養老制度完善。

1951年，全國范圍內的《勞動保險條例》實施，同時還頒布了一個實施細則草案。實施范圍主要是100人以上的國營、公私合營、私營及合作社經營的工廠、礦場等各類單位，也包括國營建筑公司。

真正全面覆蓋所有職工的，實際上是1957年國務院公布的《關于工人、職員退休處理暫行規定》和后期的退職處理暫行規定。退職實際上就是我們現在的病殘津貼制度。

以上的退休制度覆蓋范圍就是工人、職員，包括機關事業單位和其他社會團體的職工。至于農民的養老制度，是在1956年頒布的高級農業生產合作社示范章程中明確的，對于老、弱、孤、寡、殘社員給予保障，包括吃、穿、柴火供應，后來又衍生出了五保戶制度。

其實當時國家的目的很明確，工人有工廠養老，農民由合作社養老，機關事業單位職工由財政養老，基本上覆蓋了方方面面。由于我國是城鄉二元結構體系社會，農村的養老還是結合農村的實際，以基本的生活資料為主。

從1978年我國實施家庭聯產承包責任制，農村的最主要生產資料承包權明確給農民，這種情況下，養老責任似乎就跟土地綁定了。

同時在1978年，國務院又發布了《關于工人退休退職的暫行辦法》和《安置老弱病殘干部的暫行辦法》，由過去的按崗位辦理退休明確為按身份辦理退休。

隨著時間進入了80、90年代，國有企業富余職工越來越多。1986年10月，我國改革國有企業用工制度，明確新入職的職工采取勞動合同制，自己還需要繳納養老保險。

順便提一下，原本的勞動保險制度在1969年由財政部發布文件停止計提了，當時的制度無需個人繳費，實際養老責任轉為企業行政方。

1991年，國家全面推動企業養老保險制度改革，才建立了我們現在養老保險制度的前身。1997年全面實施統籌賬戶和個人賬戶相結合的養老保險制度。2005年又一次完善了養老金的計發制度，現在各省份的養老金計算公式都是這一種。

其實至于靈活就業人員，也有稱呼為自謀職業者。國家在90年代實施全面的養老保險制度以后，才允許他們自己通過全部承擔社會保險費的方式參加企業職工養老保險。他們很少有建立個人賬戶以前的繳費年限，因此很少有過渡性養老金。工齡由于個人負擔問題，往往也繳納不長期不連續。很多人退休工齡只有15年左右，養老金也就是1000~1500元，北京、上海等地能領到2000元。

但是未來的養老金制度都是基礎養老金和個人賬戶養老金來計算的。

機關事業單位是從2014年10月開始統一的養老保險制度改革，養老金主要也是由基礎養老金、個人賬戶養老金、過渡性養老金三部分構成。2014年10月以后的待遇都是由基礎養老金和個人賬戶養老金計算，不過還有職業年金，對應一些國企建立的企業年金制度，不過企業年金制度覆蓋率相對較小。

農民的養老保險制度，90年代在民政部的引導下，建立了一種以個人儲蓄，國家保障利息為主的老農保。后來隨著大家收入的增長，這樣的儲蓄不夠養老。在2006~2009年，各地陸續實踐新農村養老保險制度。養老不能只考慮農民，實際上城鎮沒有參加職工養老保險的人群也需要養老保障，國家在2011年全面實施了城鎮居民養老保險制度。

2014年國家將兩種居民養老保險制度合并為城鄉居民養老保險，正好配合戶籍制度改革。

城鄉居民養老保險是以個人無需繳費，全額有政府補貼的基礎養老金，再加上個人繳費、政府補貼形成的個人賬戶養老金為待遇。由于建立制度的時候國家明確了，當年達到60歲時，就可以不用繳費，只領基礎養老金。其實很多人就靠國家補貼的，微薄的每月幾十元保障生活，剩余的養老靠自己。

這幾年國家開始快速提升城鄉居民養老保險基礎養老金，2025年7月1日已經提升至143元，預計今年會提升至163元。再加上地方政府的努力，老人領取三四百元甚至上千元的養老金也是有可能的。