余永定：宏觀經濟與政策的幾個認識問題

資料圖。本文來源：北京商報、中國國創會

本賬號接受投稿，投稿郵箱：jingjixuejiaquan@126.com

在長安講壇第431期，余永定受邀發表演講，他的主題為《當前宏觀經濟與政策的幾個認識問題》。本文來源：騰訊財經

本賬號接受投稿，投稿郵箱：jingjixuejiaquan@126.com

宏觀經濟與政策的幾個認識問題

余永定

中國社科院學部委員

非常高興和大家分享我的一些思考。我的觀點不一定是理論界的主流，有的也未必正確，只是希望坦率交流，歡迎大家批評。我認為經濟學家首先要遵循陳云同志“不唯上、不唯書、只唯實”的原則，要實事求是。另外，我們要有科學的思維方式。我對經濟學的學習和研究始于《資本論》，從馬克思主義政治經濟學，再到西方經濟理論，最后回到中國的實際經濟問題。我有一個強烈的感覺，就是我們對形式邏輯教育的重視不足，特別是在大學階段。因而，在應用經濟學原理討論經濟問題時常常因邏輯錯誤而得出錯誤結論。

我今天想談談在中國宏觀經濟政策討論過程中出現的一些概念錯誤和邏輯錯誤。

不應該用長期因素、慢變量來解釋短期現象

長期因素（長期穩定、不可量化的條件）、慢變量（可測度，但相對于被解釋變量，變化速度十分緩慢），無法解釋短期現象（時間維度為年度和季度）變化。長期因素、慢變量是通過累積的、漸進的集腋成裘的方式影響GDP增長的。它們的變化對特定年度和季度GDP增速的影響是微小、難以測度的。例如，人口老齡化是一個慢變量，我們不能直接用人口老齡化的某個特定指標，來解釋為何某個季度的經濟增速低于預期。2011年經濟增速為9.6%，2015年降低到7%，但2015年的適齡勞動年齡人口數量和增速都高于2011年。中國確實已進入了老齡化階段，但當前的主要問題是失業而非勞動力短缺。

不僅如此，現實中還存在許多有利于增長的長期因素或慢變量，如城市化、產業升級、科技革命（大數據和人工智能）、人力資本等。我們難以事先判斷不同長期因素和慢變量相互抵消后的凈結果是什么。

有人認為，中國經濟增速下降（或者下降到目前這種程度）是不可避免的。我很喜歡富蘭克林的那句名言“In this world, nothing is certain except death and taxes.”這個世界上沒有那么多不可避免的事情，要發揮主觀能動性。在很大范圍內，事在人為。如果你首先在腦海中設定某個長期因素決定了經濟增速必然下降，那么你可能就會根據這種預判來行動，于是形成了預期的自我實現。

中國經濟學家喜歡使用的一種論證方法就是以某種指標（如人均收入）劃分經濟發展階段，然后以此進行橫向對比，證明或預言中國發生的某種現象是必然性的或中國必然將發生這種現象。這種做法很容易產生 “輕率概括謬誤”（fallacy of hasty generalization）。

目前中國人均GDP大約是1.34萬美元。一般來講，一個國家人均GDP超過1萬美元會出現這樣或那樣的現象。這種情況對于中國而言有一定的參考價值。但離開對具體原因的具體分析，根據人均收入水平斷言中國經濟增速是否已經進入一個低增長階段非常不靠譜。

20世紀以來美國經濟經歷了三個黃金期，即20 世紀 20 年代（GDP年均增長率為4.7%）、1945-1973年（GDP年均增長率為4.1%）和1992-2000年（GDP年均增長率超過4%，1998年甚至達到4.8%）。按2023年美元購買力計算，美國人均收入在上述時期起始年為1920年0.8萬美元、1947年2.1萬美元、1992年4.2萬美元。都是經濟快速發展階段，但人均收入差異極為巨大。這種情況說明不能根據人均收入是否超過某個水平，就斷言中國經濟增速一定進入了低速增長階段。

還要強調一點，在推理過程中不能隨意跨越中間環節。因果關系的鏈條就像“a-b-c-d”，一環扣一環，不能直接“a-d”。從解釋變量到結果變量之間存在漫長的因果鏈條。例如，從“中國正在老齡化”出發，跳過因果鏈條中的多個環節，解釋2019年中國經濟增速為什么為6%，就犯了形式邏輯上的"推不出謬誤"（fallacy of non sequitur）。

不同領域、不同時間維度、不同性質的問題不能混為一談

經濟學不僅橫跨許多不同領域，而且研究的問題有不同的時間維度。例如，宏觀經濟研究短期問題（1年、1個季度甚至更短），而經濟增長研究的是長期問題（5年、10年、20年），經濟增長理論和宏觀經濟學的概念是在不同前提假設下提出的，含義有很大不同，不能混為一談。“經濟增長”的概念在長期和短期、在增長理論和宏觀經濟學中的含義是非常不同的，不能混為一談。

經濟現象是可以歸類的。經濟增速下降、通貨收縮、產能過剩、資產泡沫、貧富差距、市場扭曲問題、產業發展問題、城市化問題、人口問題等都是獨立的研究領域。與問題相對應是宏觀經濟政策、體制改革、結構調整、競爭政策、產業政策、體制改革、城市規劃、人口政策等。不同領域的不同政策不能混為一談。例如，宏觀調控是短期問題，政策可能是按季度、按年度調整的；城市化問題是長期問題，相關政策的時間維度是5年、10年、20年。城市化政策對克服年度通縮問題有幫助，但作用有限度；貧富差距的縮小對經濟增長有正面影響，但不能解決當年的通縮問題。

在研究經濟現象的時候，一定要注意它屬于什么領域？時間維度是什么？性質是什么？應該用哪種經濟理論來研究這個問題？要各司其職，協調配合，不能一鍋燉。

“產能過剩”不是宏觀經濟問題

無可否認，中國存在產能過剩問題。但產能過剩是行業和產品問題、結構問題，不是宏觀經濟問題。

2012年，鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁、造船等傳統重工業領域存在著嚴重的產能過剩。但與此同時，2012年也存在著很多供不應求的行業，如半導體芯片、精密機床與工業機器人、嬰幼兒奶粉、高端消費品、光伏產業鏈的高端材料、污水處理與空氣凈化設備、云計算與大數據服務、智能手機關鍵部件等。即使在產能過剩行業，許多細分行業和產品也存在供不應求情況，比如高端汽車板（尤其是高強鋼和鍍鋅板）、硅鋼（尤其是高牌號無取向硅鋼和取向硅鋼）、高端軸承鋼（如GCr15）、高鐵齒輪鋼、不銹鋼（高端品種）、特種合金鋼（高溫合金、耐蝕合金）、超厚/超寬鋼板等。

產能過剩主要靠市場機制來解決，通過競爭、價格下跌、虧損、倒閉和并購，過剩產能就會消失。可以在一定程度上通過產業政策、環保政策加速此進程，減少調整成本。

長期以來，對中國宏觀經濟形勢的看法是：“產能過剩”（總供給>總需求）是中國宏觀經濟的主要問題，宏觀經濟政策的目標應該是去“過剩產能”。從理論角度，宏觀經濟政策的目標有四個：充分就業、經濟增長、物價穩定和國際收支平衡等。一般來說，市場經濟國家（澳大利亞、新西蘭等）的宏觀經濟政策目標是抑制通貨膨脹率。發達國家的通脹目標是2%，而發展中國家高于2%。美國有兩個宏觀經濟政策目標，一個是通貨膨脹率，另一個是就業。世界上其他國家沒有把“產能過剩”作為宏觀經濟政策目標的。

在凱恩斯之后，在宏觀經濟層面不存在產能過剩問題。產能過剩的敘事少了一個時間維度：總供給是前期投資決定的，是給定的。在當期，決策者只能改變總需求而無法改變總供給。這樣，在宏觀經濟層面只可能存在兩種不平衡狀態：1、總需求大于總供給（通貨膨脹，經濟過熱）；2、總需求小于總供給（通貨收縮，經濟過冷）。采取擴張性還是緊縮性宏觀經濟政策主要看兩個指標——經濟增速（就業率）和通脹率，而不是看是否存在“產能過剩”。宏觀經濟政策工具箱中不存在解決行業層面產能過剩的工具。市場的價格機制則是解決產能過剩問題的最主要辦法。要充分發揮市場機制的優勝劣汰功能。地方政府對產能過剩產業進行補貼，讓本該被收購兼并或關閉的企業繼續存活，是要避免的。

一個人不能同時往東走和往西走，但你可以在用宏觀經濟政策刺激有效需求的同時，利用市場價格機制、競爭政策、產業政策、環保政策、稅收政策解決產能過剩問題。兩者并行不悖，相輔相成。

不存在 “消費驅動”的增長方式

克魯格曼、薩默斯等認為中國“投資驅動”的增長方式已經走到盡頭，中國應變“投資驅動”為“消費驅動”。經濟增長是資本積累、有效勞動力投入和技術進步推動的。中國資本的快速積累是中國成為世界第一制造業大國，具有強大國際競爭力的最重要原因。

現實中并不存在“消費驅動”的增長方式？根據哈羅德-多瑪模型，經濟增速 = 儲蓄率/（資本-產出率），假定儲蓄率等于投資率。需要注意的是，在經濟增長理論中不考慮需求約束問題。經濟增長理論隱含的假設是：有供給就有需求（類似薩伊定律）。在經濟增長理論中，產出或GDP代表的是供給、經濟增速既是實際經濟增速也是潛在經濟增速。在宏觀經濟學中，在有效需求不足情況下，實際產出小于供給能力（產能），實際經濟增速低于潛在經濟增速。宏觀調控的目的是增加有效需求、彌補有效需求不足的缺口，使實際經濟增速等于潛在經濟增速。在宏觀經濟學中，為了簡化分析，假定供給是無限的，實際產出（或GDP）受有效需求的制約。可見，在經濟增長理論中的增長和宏觀經濟學中的增長，不是一回事。在長期增長不受需求約束，在短期增長不受供給約束。

生產函數的動態化模型的公式如下：

可以看出，生產函數有三大要素——資本、勞動和技術進步，這三大要素共同增長決定了GDP增長。在模型中沒有消費這個自變量。在英國產業革命爆發前的漫長的歷史進程中，經濟增長極其緩慢。原因很簡單，由于勞動生產率極為低下，除了維持簡單再生產所必須的、用于補償生產資料外的所有產出都被消費掉。沒有生產資料的積累，當然也就沒有經濟增長。

顯然，不是消費驅動經濟增長，而是建立在儲蓄基礎上的投資驅動經濟增長。消費只是在有效需求不足情況下，彌補了有效需求的不足的意義上才談得上對經濟增長的“拉動”作用。消費不能提高經濟增長潛力，只能使經濟增長潛力得到充分發揮。

但是我們并不否認消費的重要性。馬克思指出“沒有消費，也就沒有生產，因為如果沒有消費，生產就沒有目的”，但“生產的擴大，要取決于剩余價值到追加資本的轉化，也就是要取決于作為生產基礎的資本的擴大”，“資本的擴大”按定義就是投資。在給定的時間內，消費和投資是互相排斥的，多投資就少消費。在建國初期，為了后代子孫的福祉，我們勒緊褲腰帶過苦日子，少消費，多儲蓄（投資），結果是消費下降。而現在年輕人更喜歡消費，消費所占的比重更大一些。因此，消費和投資不是根本對立的，而是一個舍取的問題，而取舍的不同，又取決于社會福利函數的不同。

龐巴維克在《論資本》中提出迂回生產的概念，指出要先生產生產資料（資本品），然后用這些生產資料去生產消費品。例如，魯濱遜最初徒手抓魚，每天只能抓幾條，后來他先制作漁網，每天漁獲可達到50條，再后來制作木筏、漁船，漁獲量大幅增加。

前蘇聯經濟學家菲爾德曼于1936年提出：如果把較多的資本品分配給資本品生產部門（即更多的投資于資本品生產部門），消費品生產部門的產出就會較少。但由于資本品產出的快速增長，即便分配比例不變，用于消費品生產的資本品也會快速增長。隨著時間推移，消費品的產出規模也會越來越大，最終趕上和超過如果最初更多投資于消費品生產所能生產的消費品的規模。

現在多消費還是將來更多消費？菲爾德曼解決了這個問題。菲爾德曼模型中的一個關鍵變量是投資品的分配，I表示所有的資本品，I1表示用于生產資料的資本品。r=I1/I，代表投資于第一部類的投資品在全部資本品中所占比重。在下式中可以看出：在t較小時，r越大，C越小。但隨著時間t的推移，r越大，C越大。r取值小意味“先甜后苦”；取值大意味“先苦后甜”。

其中C、Y、K、V分別代表消費品、第二部類產出、資本和資本-產出率。下標1、2表示部類。

在長期，消費和投資不存在非此即彼的矛盾。兩者之間的選擇其實是現在多消費還是現在少消費將來多消費的選擇。如何選擇則取決于公共意愿。

東亞國家的經濟增長表現優于西方、非洲及拉美國家，這在一定程度上與儒家文化的影響密不可分——重視家庭觀念，強調為后代積累與傳承。東亞國家的儲蓄率和投資率比較高，經濟增長速度也較高。在改革開放前，中國存在強迫儲蓄問題，消費率和消費水平都太低。但現在的情況已經很不一樣。

一些經驗研究顯示，固定資本形成凈額占GDP比重越高，GDP增速越高。GDP增速越高，消費量增速越高。

正確解讀中國的消費數據

一種流行觀點認為中國消費率太低。實際情況究竟如何？

從官方數據來看，橫向比較，中國的消費率確實較低，比如2023年美國消費率大致范圍是80%-82%，而中國是53%-55%，其他主要國家的消費率都高于中國。但是這里存在消費結構不同的問題。美國服務消費占居民消費的比重超過2/3；2022年，中國人均服務性消費支出占居民人均消費支出的比重為43.2%。與中國相比，國外的服務價格非常高，所以消費率大大高于中國。如果剔除這些因素，實際上中國消費率雖然低一些，但差距可能不是很大。從中、美最終消費中商品消費對GDP之比來看，通過簡單推算，中國是美國的1.25倍。應該說，中國消費率并不是特別低。

中國服務消費/GDP之比明顯小于美國服務消費/GDP之比，其中多少是由于量，多少是由于價格導致，還需要進一步研判。但經驗可使我們感知，美國和西方國家服務價格明顯高于中國。

在現實中，消費水平是比消費率更重要的概念。事實上，消費率最高的國家是世界上最貧困的國家。一些非洲國家的消費率高達100%，甚至超過100%。根據世界銀行2021年報告，對價格數據進行調整之后，可以發現中國在居住、教育、休閑和醫療的消費量大約是用市場匯率度量的消費量的兩倍。從實物消費指標來看，中國居民消費水平不輸發達國家，在有些方面甚至領先于美國，包括卡路里攝取量、蛋白質攝取量、兒童身高、城鎮居住面積、住房擁有率、教育年限、奢飾品銷售、人均肉類消費等。中國生命預期高于美國，2021年中國是78.2歲，美國是76.1歲。

另外一個流行觀點是中國居民可支配收入/GDP太低。統計局有兩組居民可支配收入數據。第一組數據是通過“住戶調查”得到的全國居民可支配收入，第二組數據來自資金流量表。由于種種原因住戶調查可能存在系統偏差。雖然國家統計局利用稅收數據做了調整，但居民可支配收入統計可能仍然偏低。從下圖可以看到，兩組統計數字相差很大。2022年根據不同來源數據計算的居民可支配收入對GDP比的差距竟高達16個百分點。

中國居民的可支配收入/GDP比要小于大多數發達國家，但差距也并非像一些分析認為的那樣大。例如，2022年日本的居民可支配收入/GDP比為56.22%，丹麥為46.1%，都低于中國按資金流量計算的可支配收入/GDP比；英國為61.47%，僅略高于中國。各國國情不同，簡單比較還不足以說明問題。增加居民可支配收入意味著減少稅收和社保繳費等。但中國的宏觀稅負在全球主要國家中本來已經處于中下水平。因而，雖然中國可以考慮進一步提高居民可支配收入/GDP比，但很難說余地到底有多大。

按照收入法，GDP = 居民可支配收入+企業留利和折舊+政府凈收入，在GDP給定情況下，如果增加居民可支配收入，其他兩項就要減少。

從企業留利和折舊來看：企業需要有足夠的資金進行技術創新，中國最近一段時間之所以有大量企業實現重大技術突破，離不開這些企業的大量投資；中國GDP統計中的折舊占比非常高，因為中國制造業占世界制造業的比重超過30%，是制造業第一大國，折舊自然多于其他國家。企業折舊對GDP占比較高，同中國制造業在經濟中的占比遠高于一般國家有關，是否同技術更新較快有關還需進一步研究。我們要維持制造業大國地位，要搞技術創新和技術革命，企業留利和折舊這一項是不能減的。

政府凈收入=政府稅收（含增值稅、所得稅等）-政府補貼。中國財政收入占GDP比最低時為11.2%（1994年），隨著分稅制改革的實施，這一比重逐步上升到超過20%，2024年降至16.29%。總體來看，我國財政收入占GDP比重在國際上處于較低水平，發達經濟體一般為35%-40%。

總之，為了提高居民可支配收入占比，中國政府是否應該進一步減稅、中國企業留利和折舊占比是否應該下調、如何下調是個復雜問題，需要單獨論證。未經詳細論證，僅通過簡單國際對比就斷言中國居民可支配收入對GDP占比過低，失之草率。

中國居民消費領域的主要問題是收入分配差距過大，中國的基尼系數雖然有所下降，但仍處于較高水平。浙江大學共享與發展研究院院長李實教授是中國研究收入分配的權威人士，他在中國基金會發展論壇2024年會上表示：在過去20年當中，中國收入差距出現了一個先上升、后下降、現在基本處在一個相對穩定的高位水平；2008年的基尼系數是0.491，接近0.5的水平，如果一個國家的收入差距的基尼系數超過0.5，會被國際社會認為是一個收入分配極端不平等的國家；基尼系數達到0.5之前出現了一個轉折，收入差距的基尼系數出現了緩慢下降期，這個下降的幅度并不是很大，7年的時間下降幅度不到3個百分點；2016年開始，基尼系數處在相對穩定的0.46-0.47之間波動的狀態，意味著2016年開始我們的收入差距沒有出現進一步縮小的趨勢，而且收入差距仍然處在一個高位水平。

在有效需求不足情況下，提高消費需求增速的有效路徑

在長期消費不能驅動經濟增長，但在短期有效需求不足情況下，消費需求的增長可以拉動經濟增長。[1]在總需求不足情況下，某年度GDP增速可以通過確定總需求各構成部分可能實現的增速和總需求各構成部分在GDP中的占比得出。

=（最終消費增速X最終消費在GDP中占比）+（資本形成增速X資本形成在GDP中占比）+（凈出口增速X凈出口在GDP中占比）

2024年GDP增速是5%，消費、投資、凈出口（貿易順差）對GDP增長的貢獻分別為2.2、1.3、1.5個百分點。特朗普發動貿易戰之后，我以為中國進出口會受到很大影響，沒想到去年（2024年）大幅度上升，今年（2025年）又是雙位數增長，成為推動經濟增長的重要動力。這種局面不符合我國長期發展形勢，也不符合中央提出的雙循環方針，只能使貿易戰愈演愈烈，引起其他國家反感進而采取貿易保護主義措施。2025年的經濟增長應該主要依靠內需的增長。而內需則主要包括消費需求和投資需求。

首先要聲明，我本人是支持促消費的。很多學者提出了促消費的相關建議，綜合來看可歸為三類。

第一類，直接發錢或消費券。普遍接受的消費理論認為：消費是收入、收入預期和財富的函數。或者說是永久性收入的函數。如果可支配收入不增加，預期不改善，居民消費難以增加。一個低收入者得到政府提供的臨時補貼，因為這是暫時性收入，不是永久性收入，他或許會把補貼的相當部分存起來，以備不時之需。

從比較微觀的層面來看，應該針對什么商品發放消費券或補貼也是一個問題。2024年中國社會消費品零售總額同比增長3.5%，其中，增速下降最多的項目是金銀首飾零售額下滑，其次是建筑及裝潢材料類。而生活必需品保持增長。顯然，政府不會為高檔消費品發放消費劵或補貼。為購買生活必需品發放補貼，不會在很大程度上影響消費需求。政府結合產業政策為購買電動車和某些電子產品發放消費劵或進行補貼，對刺激消費發揮了重要作用。但由于這些產品普及率的迅速提高和其他原因，這種作用正在逐步減少。

當然還有財富效應，房價下跌會降低房產所有者，特別是房地產投資者的消費需求。在這種情況下發錢和各種形式的消費券，對他們的消費行為的影響應該是比較有限的。一個實際的問題是，地方政府財力有限，難以持續、大規模發放消費券和提供補貼。不僅如此，這類政策在未來的通脹后果也不能不防。

第二類，降低個人所得稅。這一建議在學理上沒有問題，但恐怕效果有限。中國每年的個人所得稅總量約為1.45萬億元，而經濟體量達135萬億元，個稅占比相對有限。而且政策調整并非取消個稅，而是通過提高起征點、降低稅率等方式實施，預計僅能釋放幾千億元，其對消費的刺激作用應該相當有限。

第三類，改革社保制度。這一領域其實有不少可探討的空間，這里不展開過多評論，僅聚焦核心觀點——降低社保繳費費率。目前我國社保體系包含城鎮居民養老保險、城鄉居民養老保險、低保、醫保、工傷保險等五大核心項目，其中城鎮職工養老保險最為關鍵。世界上城鎮職工養老保險主要分為“繳費確定型”和“待遇確定型”兩類，而我國現行制度兼具兩者特征，屬于混合模式。

主張降低繳費費率（例如從20%降至12%）的核心邏輯，是通過釋放部分當期收入，撬動居民消費。但這一舉措存在多重復雜問題：其一，需精準測算降費規模。每降低1%的費率能釋放多少資金，這些資金又有多大比例會真正轉化為消費，而非被居民儲蓄起來；其二，存在明顯的跨期利益取舍。社保繳費遵循“多繳多得”的精算原則。當期繳費費率降低，如果降幅不夠大，可以釋放的消費資金有限。如果降幅足夠大，則可能會影響未來養老金的發放。在這里是否存在某種李嘉圖等價效應值得考慮。其三，不同收入階層（高、中、低收入群體）對降費政策的反應存在差異，進一步增加了政策效果的不確定性。第四，費率的降低大概只能逐步推進，在短期內恐怕難以發揮重要的刺激消費的作用。

城鎮職工養老保險建立在精算基礎上，相當于既定合同，調整難度大、周期長，短期內難以落地。但社保體系中仍有兩大可探索的優化方向：一是城鄉居民養老保險，其本質并非純粹的保險制度，而是以政府投入為主（80%-90%經費來源于政府）的社會福利制度，目前農民月均待遇僅一兩百元，水平很低，應提高標準；二是低保制度，當前低保標準同樣偏低，且盡管城鄉低保差距不及養老保險顯著，但仍有提升空間。不過這兩項調整的前提是政府需承擔相應資金投入，如何解決資金來源是政策落地的關鍵。

總體而言，上述三項促消費建議均有積極作用，但都需要通過嚴謹的精算和實證研究給出答案，其實際效果要打一個問號。

總而言之，居民收入、收入預期和財富或永久性收入是決定消費行為的關鍵變量。只有永久性收入得到穩定提升，消費才能實現可持續增長。那么，如何實現永久性收入的提高呢？當前最可行的路徑是提高基礎設施投資增速。一筆基礎設施投資可以立即轉化為企業和居民的等額收入。居民新增收入導致居民消費支出增加。政府投資創造的“擠入效應”導致私人企業投資支出增加。新增消費支出和投資支出通過“乘數效應”導致新一輪收入的增加和在此基礎上的新一輪消費需求和投資需求的增加。這樣，在基礎設施投資的帶動下，有效需求不足缺口最終將得以彌補。

中國基礎設施投資遠未飽和、對基礎設施投資效率應做全面分析

針對基礎設施投資的兩種常見質疑，一是投資飽和，二是效率太低。首先應該明確指出，中國的基礎設施遠未飽和。

先看交通運輸網絡。中國交通網絡非常發達。但依然不完整。例如，中國的小型機場數量僅幾百個，而美國的小型機場多達上萬個，兩者差距懸殊，足見航空基礎設施仍有巨大發展空間。城際軌道交通還遠不能滿足經濟發展的需求。再看城市公共照明網絡和通信網路。我家門口至今還能看到幾百條電線路雜亂懸掛的景象。但這種裸露且無序的架設方式隱患極大，一旦遭遇大風等惡劣天氣，不僅可能導致電力和通信全面中斷，更存在嚴重安全風險。再看地下管網。差距更為明顯。這張米蘭下水道的照片，我特意趴在地上拍攝，雖視覺上顯得不深，但實際深度達十幾米，而這樣的工程竟是上百年前建成的。

從機場、空中線路到地下管網，這些案例無不說明，我國基礎設施建設在數量、質量和規劃理念上，都與發達國家存在顯著差距，需要補課的領域還有很多，所謂“投資飽和”的說法顯然站不住腳。

我們的基礎設施投資空間還很大。能源網絡為例，正如朱云來先生所說，“中國西北地區在太陽能資源方面擁有得天獨厚的優勢，那里日照充沛，且多為平坦又暫無太大其他經濟價值的戈壁地貌，極其適宜建設大型光伏基地。一條長達3000公里的輸電線，每日可實現2億度的電力輸送。而中國的日均用電量約為274億度，理論上，100條這樣的輸電線路便能滿足全國的用電需求。當前光伏發電成本已大幅降低，總體成本僅為火電系統的一半。加之通過電池儲能技術，也有望實現光伏發電的全天候穩定供電。”也有報告指出，僅城市地下管道排水系統所需的基礎設施投資資金就高達4.5萬億元。不少研究認為，中國在能源、電力、通訊等領域進行基礎設施投資的余地依然極為巨大。

在“十五五”期間，政府是否可以進一步推進 “西部大開發戰略”，沿河西走廊向中亞進一步開展大規模基礎設施投資，并建立相應的經濟走廊。中亞位于歐亞大陸的中心區域，是連接歐亞大陸心臟地帶和邊緣地帶的關鍵區域，把西部大開發同建設中亞經濟走廊相聯系，對于刺激內需，對于加強中國的國內安全和地緣政治地位都具有重要意義。

近期我在西北考察時深切感受到，這里土地廣闊、自然條件適宜、閑置空間充足，具備充分開發利用的巨大潛力。從地緣政治視角看，這一布局更具深遠意義：昔日有海權、路權之爭，如今我們完全可以復刻張騫出使西域的開拓精神，打通一條貫穿新疆、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦等國家和地區的通道，讓西部成為國家發展的“穩固大后方”。目前我國擁有充足的鋼鐵、水泥等建材資源，以及大量閑置生產設備，能為西部及跨境基礎設施建設提供堅實支撐。無論是西北的交通網絡、民生設施，還是西藏的基礎配套完善，都有海量可落地的投資項目。相信中央早已對這一戰略布局有所考慮。

中央近期提出“兩重”建設（國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設），其中重點領域安全能力建設涵蓋糧食安全、能源安全、產業鏈供應鏈安全、國防安全等關鍵領域，這一部署兼具戰略性與前瞻性。

關于“兩新”建設（“新型基礎設施建設”和“新型城鎮化建設”），我不展開細說，中央已經推出了一系列政策舉措。作為“十一五”至“十五五”國家規劃顧問委員會委員，我特別希望能看到一份完整的“兩重”“兩新”的投資項目表，并曾向有關部門詢問能否查閱，但目前暫未明確是否可公開。其實我們的項目儲備是充足的。回想2008-2009年應對國際金融危機時，各地都爭著到發改委爭取項目。當時相關負責人就提到，不少此前擱置的項目，為對沖危機沖擊被重新啟動推進。盡管推進過程中難免出現一些問題，但當時項目落地的動作非常迅速。現在我們還是希望能夠盡快看到“兩重”“兩新”的投資項目清單。我前一段時間去雅礱江考察，發現某段僅十幾公里的流域內，落差就達數千米，沿線分布著二十多個電站。這類清潔能源開發優勢在我國西部還有很多，我國在基礎設施與能源項目建設上有著得天獨厚的條件。

關于基礎設施投資的效益問題，有人認為沒有效益就不該投資，否則就是賠錢，這種觀點是錯誤的。基礎設施項目具有基礎性、公益性、長期性特征，所謂公益性，就是以社會效益為首要目標，而非單純追求商業利潤，市場往往投資不足，需要政府主導或支持。

以我國高鐵建設為例，如果過分強調經濟收益，高鐵項目根本不會有今天的規模。事實上，高鐵網絡的修建改變了整個中國的經濟與社會生活，成為一張亮眼的“國家名片”。不可否認，部分高鐵線路確實上座率不高，但這是所有公共設施投資的共同特點，即公共服務的核心是滿足社會整體需求，而非追求單一的商業回報。

我在英國考察時曾特意觀察過火車運營：上午10點從肯特前往倫敦的列車，很多車廂幾乎空無一人，但早晚高峰時卻擁擠不堪。這種“潮汐式”的使用特征，決定了公共設施無法實現全天候的高利用率，也難以用純粹的商業收益來衡量其價值。評價基礎設施投資的效益，不能局限于短期經濟回報，更要看到其長遠的社會回報和深層社會意義。

但是，另一方面也必須看到，基礎設施投資確實存在重復建設、浪費資源、效率低下等問題。事實上，有關部門對這些問題是高度關注的。2024年12月25日，國務院辦公廳發布了《地方政府專項債券禁止類項目清單》，為基礎設施投資劃定了明確的紅線。對于已經建成的低效、浪費項目，糾結過往無濟于事，更重要的是立足當下，以禁止類項目清單為準則，嚴格把控新增投資的審批關，讓后續投資聚焦于真正有需求、有價值的領域，避免重蹈覆轍。

除項目儲備外，當前基礎設施投資面臨一個重要問題是沒有資金。我認為，自“四萬億”之后，中央政府一般公共預算對基礎設施投資融資的貢獻太小。基礎設施建設的主體責任一般在地方政府。即便部分重大項目由中央統籌，具體融資壓力大多也落在地方。回顧2008年“四萬億”計劃，中央財政直接投入1.18萬億。但到了2021年，中央對地方基建資金支持僅為249.81億元，占當年基建投資總額的比重低至0.1%，幾乎可以忽略不計。中央投入不足，地方為推進項目只能通過多種渠道籌措資金。在這些融資渠道中，銀行貸款等低成本資金的占比有限，而信托等高成本資金的占比較高。再加上部分地方基建項目存在浪費、低效等問題，債務風險的累積便成為必然。這是當前基礎設施投資領域必須正視和解決的重大問題。

不僅如此，財政部對地方政府負債的限制越來越嚴。按照財政部的定義，地方政府債務率 = 地方政府債務余額÷綜合財力，其中，綜合財力涵蓋了一般公共預算收入、政府性基金預算收入、國有資產經營收入等項目。不少地區債務率已處于120%-200%的區間，部分甚至突破300%。

地方政府債務率對地方政府債務融資形成嚴格制約。2022年1月29日財政部根據債務率數據，將債務風險分為紅（債務率>300%）、橙（200% <債務率<300%）、黃（120%<債務率<200%）、綠（債務率<120%）四個等級，風險依次由高到低。加強對債務風險的監控是完全必要的。但是，同債務率相聯系的追責制度也嚴重影響了地方政府為基礎設施投資融資的積極性。對于上述債務率要求，是否應該根據不同地區的不同經濟發展狀況進行某些調整？如何在嚴格防控債務風險與保障合理基建融資需求之間找到平衡點，是當前面臨的重要挑戰。< pan>

從地方政府債務對中央政府債務之比來看，中國是138%（47.54萬億/34.57萬億，2024年），美國不到10%，日本是16%-17%，法國是10%（230.4/2,202.0 2022年），而英國的比例則更低 。2025年中央政府對地方政府轉移支付的增長方向是正確的，是否可以考慮對中國的財政體系特別是中央地方的責權分配進行改革，增加地方政府的財權。

中國應該調整中央政府和地方政府之間的債務結構；應該明顯提高國債在中國政府全口徑債務總額的比例。具體實施途徑可以另行討論。在基礎設施融資中，中央財政所占的比例更是應該明顯提高。中央政府應該盡快償還疫情期間本應由中央政府但實際由地方政府償還的債務。

關鍵在于財政的可持續性而非財政收支平衡

中央財政向來秉持謹慎原則，這一態度值得肯定，但中央財政的運行邏輯與地方財政、家庭財政存在本質區別：家庭和地方政府需堅持“量入為出”。中央財政應該關注“財政的可持續性”而不是“財政平衡”。

當前中國仍擁有相當大的財政政策空間。但長期以來，“赤字率不超過3%”的規則成為不少人認知中的“紅線”，這一標準的起源其實與中國國情并無直接關聯。歐盟成立后，為約束南歐國家的財政擴張行為（避免其過度花錢需其他成員國兜底），才設定了赤字率不能超過3%的規則，這個規則本身并無特別的理論根據。

日本的實踐更印證了傳統財政規則的局限性。1996年，日本財政赤字率約5%、國債占GDP比重91%，橋本政府認為日本財政已瀕臨崩潰，隨即采取緊縮政策（削減財政支出、提高消費稅），結果導致1998年日本陷入嚴重衰退。現在日本國債占GDP比重已達250%，雖經濟增長乏力，但并未出現財政崩潰的局面。實踐證明傳統財政指標的片面性。

財政可持續性源于公眾對國債的需求。若投資者相信國家前途與未來發展，就會主動搶購國債，推動國債收益率走低；反之，若市場信心不足，政府只能通過大幅提高收益率吸引投資（如歐債危機期間，希臘十年期國債收益率一度飆升至44%）。當前中國十年期國債收益率僅1.7%，最低時甚至達1.5%，低收益率背后是市場對中國經濟的堅定信心，也充分證明我國財政政策仍有廣闊操作空間。

我們在訪日之后發現一個規律：國債占GDP的比重會趨向“赤字率 ÷ GDP增速”這個極限值。例如，如果赤字率為3%，GDP增速為5%，國債/GDP比的極限值為60%。后來我們得知，當年的歐洲決策者認為歐元區的經濟增速將達到5%， 在規定赤字率不應超過3%后，容易算出，國債/GDP的極限值為：3%/5%=60%。這樣便得到60%的債務率上限。可見3%和60%規則也并非放之四海而皆準的金科玉律。另一方面，如果經濟增速為零，國債/GDP的極限值就是無限擴大；增速越高，國債/GDP的極限值越低。2001年中國曾就“是否采取擴張性財政政策”展開辯論，當時我們堅決主張擴張性政策，盡管有人提出，中國的國債/GDP，因不良債券存在，高于12%的公開數據，因而不應該進一步擴大財政赤字。但我們根據模型得出結論的結論是：無論當前的國債/GDP比多高，這一比例只是微分方程解的初始條件。只要把能夠把赤字率控制在3%左右，并能使GDP增速保持在7%左右，中國國債/GDP比就不會超過50%，完全在安全范圍之內。利息率和經濟增速是保持財政可持續性的兩個關鍵因素。

中國的財政完全是可持續的，目前中國的通貨膨脹水平很低，政府完全應該加大財政政策的擴張力度，提高赤字率，增發國債—特別是長期國債，為基礎設施投資提供資金，盡快消除通縮壓力，實現5%左右的經濟增長速度。如果過于謹慎，猶豫不決，一旦通貨膨脹形勢因某種原因（如能源沖擊等）而惡化，我們的政策空間就會迅速收窄，就將難以使用擴張性的財政貨幣政策刺激經濟增長。屆時，我們就將不得不面對更加復雜嚴峻的挑戰。■

掃碼入群可參加全年至少12場精彩閉門研討