發展規劃首次立法，清華大學教授鄢一龍：把善治經驗變成法律

本文來源：時代周報 作者：傅一波

今年全國兩會，一項議程備受矚目——《中華人民共和國國家發展規劃法（草案）》（以下簡稱《規劃法（草案）》）提請十四屆全國人民代表大會四次會議審議。

這是我國第一次將國家發展規劃以立法的形式進行明確。此前70多年來，地方發展規劃通常是以國家出臺的五年規劃綱要為藍圖，依據綱要提出的方向來指導城市規劃建設和地區發展計劃。

《規劃法（草案）》分為6章，即總則、國家發展規劃的編制、國家發展規劃的審查和批準、國家發展規劃的實施、國家發展規劃實施的監督、附則，共38條。

清華大學公共管理學院教授鄢一龍曾參加《規劃法（草案）》專家征求意見座談會，他在接受時代周報記者采訪時表示，對國家發展規劃專門立法，旨在健全宏觀經濟治理體系，發揮國家發展規劃戰略導向作用，推動高質量發展，推進國家治理體系和治理能力現代化。

清華大學公共管理學院教授鄢一龍

在他看來，在“十五五”開局之際，國家發展規劃法出臺是將規劃納入法治體系，這不僅是一個恰逢其時的舉措，也標志著我國將發展規劃上升到國家治理的重要層面，是推進全面依法治國和國家治理現代化的重要步驟。

以下是時代周報與鄢一龍的對話：

時代周報：為什么要設置這樣一個法律？

鄢一龍：國家發展規劃法出臺的重要背景是，將規劃納入全面依法治國軌道，實現良法和善治的結合，進一步明確和提升發展規劃的戰略地位。

具體來看，憲法規定，國務院負責編制和執行國民經濟和社會發展計劃，全國人大負責審查批準。這是職權法定，意思是明確了“誰來做”，但沒有對“怎么做”作出系統規范。

因此，各地、各部門在執行層面有了彈性空間。國家發展規劃法的出臺，是為了回應現實問題，把國家五年規劃的全周期管理納入法治框架，將發展規劃的實施、審查、執行、監督全面納入了法治軌道。

其次，規劃法的重要意義是，體現了“良法”與“善治”之間的互動。善治是制定良法的基礎，發展規劃是中國之治的突出優勢。在過去多年的實踐探索中，我們已經逐漸形成了一套國家規劃的方法論。立法的重要目的，是要將這套善治的經驗固定下來，納入良法的軌道，使它能夠發揮更長遠的作用，也能更規范、更有剛性的施行。

最后一點是，用法律的形式把發展規劃在國家治理體系中的戰略地位進一步明確和提升，加強了其戰略導向和權威性。

通過制定本法能夠強化國家發展規劃戰略導向作用，有助于完善宏觀經濟治理體系，進一步提升社會主義市場經濟制度優勢，推動國家治理現代化。

時代周報：總則提到“推進國家治理體系”“治理能力現代化”的關鍵詞，是為了避免和解決什么問題？

鄢一龍：過去我們在調研過程中確實會發現執行層面的一些矛盾。

比如，政府換屆通常集中在新一個五年規劃啟動之后的第二年進行。這意味著，下一屆政府要執行由上一屆政府制定的五年規劃。一些地方政府在換屆后，發展思路可能會有微調，對既有規劃的實際執行也可能會有所取舍，從而出現“新官不理舊賬”的情況。如今以法律的形式規定規劃實施主體、監督主體，地方也會制定相應地方《發展規劃條例》，從而可以去避免這些情況的發生。

法律草案明確了不同主體之間的職權與責任，對規劃的編制、實施、審查、批準和監督都加以明確的規范，能夠有效促進“規劃之治”的定型化、成熟化，促進治理體系和治理能力的現代化。

法律草案將監督作為剛性的要求，比如，在新規劃提交的時候，也需要把此前規劃的完成情況作為附件提交審核。這些監督的方式都在法律上做了明確。

此外，把規劃在整個國家治理體系的地位進行明確，明確了國家發展規劃在規劃體系中的統領地位，強化了國家發展規劃的戰略導向作用，這有助于解決不同類型的規劃之間不協調、不銜接的問題，形成一個定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系，形成規劃的合力，確保一張藍圖干到底。

時代周報：當地方與國家規劃之間可能會產生沖突，如何平衡這一關系？

鄢一龍：在我國中央與地方關系中，在中央統籌的基礎上，給予地方行政充分授權。

在發展規劃體系中，中央執行的是國家五年規劃，地方執行的是地方人大通過的五年規劃，通常是地方五年規劃通過在前，這同樣體現了中央對于地方的充分授權。

法律草案要求建立由國家和地方規劃組成的統一規劃體系，形成規劃合力，這事實上標志著國家發展規劃構成了地方發展規劃的“上位規劃”，地方發展規劃需要去貫徹國家發展規劃提出的要求。同時，地方也會相繼出臺地方的發展規劃條例，國家發展規劃法和地方發展規劃條例是“上位法”和“下位法”的關系。

國家發展規劃法出臺之后，有兩點需要面對的：一是立法賦予發展規劃法律保障的同時，或會帶來規劃彈性空間變小的問題。二是，我們處于一個高度不確定、快速變化的世界，規劃者也是有限理性的，不可能全部預見未來，這有可能會帶來規劃適用性和規劃實施的問題。比如“新質生產力”這種重大戰略部署，是在“十四五”執行的后半期提出來。

所以當中規定，規劃經評估需要調整的，經一定程序后可以進行調整。國家級專項規劃、區域規劃、國土空間規劃應當依據國家發展規劃編制，并按規定適時調整。這些規定可以說兼顧了規劃的嚴肅性與靈活性。

總之，國家發展規劃法在當下出臺，是我國發展規劃史上里程碑式的大事，是我國完善“規劃之治”的重要舉措，進一步促進了“規劃之治”的定型化、規范化，成為充分發揮我國政治優勢的成熟制度安排和中國之治的突出優勢，標志著我國將發展規劃上升到國家治理的重要層面，也是我國全面依法治國，以及國家治理的現代化的重要戰略步驟。