張曉晶：推進存量改革，盤活存量資產

張曉晶 國家金融與發展實驗室主任

以上觀點整理自張曉晶在CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第116期）上的發言

本文字數：2240字

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一、存量改革的必要性與盤活資產的宏觀維度

回顧中國過去四十余年的改革發展歷程，在早期呈現出鮮明的“漸進式”特征。這種改革模式的本質是增量改革，即在傳統體制之外培育新體制與新動能。增量改革之所以能在初期順利推進，關鍵在于其不觸動既有的傳統利益格局。然而，隨著宏觀經濟步入新發展階段，單純依賴增量擴張已難以為繼。存量改革的必要性不僅在于實現存量資源的優化配置，更根本的在于其必然涉及對固有利益格局的深刻調整。

二、盤活存量資產的多維宏觀意義

盤活存量資產具有深遠的宏觀經濟意義，可從以下四個維度進行審視：

第一，發展階段。中國經濟正由依賴增量擴張的“增量經濟”向以存量優化驅動為主的“存量經濟”轉變。隨著GDP增速的平緩回落，中國存量資產規模日益龐大，深挖這部分龐大存量資源的潛力已成為時代要求。

第二，現實財政的挑戰。當前在統籌發展與安全、保障民生福利以及推進共同富裕等領域均面臨巨大的支出需求，而在土地財政等傳統非稅收入增長乏力的背景下，必須在存量資產上做文章，以應對新的現實挑戰。

第三，國際視野的啟示。發達經濟體同樣擁有規模龐大但收益率低下的公共資產。正如《新國富論》所指出的，公共資產收益率的微小提升便能滿足全球基礎設施的投資需求，中國亦可借鑒西方經驗提升國家公共財富的效能。

第四，宏觀信用與化債的現實約束。在我國宏觀杠桿率及政府隱性債務高企的當下，國際評級機構對中國政府賬面凈財富的質量、流動性及抵押可用度存有疑慮。若不能將低效、沉睡的公共資產轉化為可用資產，將直接制約宏觀化債政策的效用及中央政府信用擴張的空間。

此外，盤活存量不能僅停留在“喚醒資產”的層面，被盤活的存量還需要進行存量改革。如政府盤活的存量財富應當適度向居民部門轉移，在做大蛋糕的同時服務于分好蛋糕，這正是存量改革調整利益分配的核心要義。

三、摸清存量家底：規模測算與低效資產的成因剖析

科學推進存量盤活，首要前提是全面摸清國家資產負債表的真實家底。根據國家資產負債表相關研究的初步測算，當前我國公共部門的凈財富規模約為280萬億元。依托2024年《國有資產管理情況綜合報告》的數據推算，全國國有凈資產（權益）總額達198.7萬億元（涵蓋非金融企業109萬億元、金融企業34萬億元及行政事業55.4萬億元）。在這些國有資產權益中，中央資產權益為51.6萬億，占比26%；地方資產權益為147.1萬億，占比74%，接近四分之三。即便做保守估算，將地方在全部公共凈資產中的占比調整至三分之二，那么在280萬億的政府凈財富中，地方凈財富規模也高達190萬億元左右；扣除約50萬億元的地方隱性債務后，地方實際可盤活的凈資產規模約在140萬億元量級，這與我國當前的年度GDP總規模基本相當。

然而，在這百萬億級的龐大資產中，沉淀了大量低效、閑置與沉睡資源。具體表現為批而未供或用而未盡的閑置土地、空置的樓堂館所、停滯的產業園區與爛尾項目、超前建設的基礎設施、僵尸企業占用的沉沒資產，以及運營粗放、回報率極低的傳統公用事業（如供水、供暖、污水處理等）。深究大量無效與低效資產的成因，核心癥結在于政績觀的扭曲與體制性約束。長期的投資驅動模式與GDP錦標賽競爭，催生了大量盲目上馬的“面子工程”；疊加預算軟約束、中央政府的隱性擔保預期，以及“重建輕管”的全生命周期管理缺失，最終導致了大量公共資產在建成后即陷入低效閑置的困境。

四、盤活存量資產的實踐路徑與政策建議

第一，鼓勵并包容地方政府的創新探索。解決盤活存量的新問題，答案往往蘊藏在基層的實踐中。在嚴控新增隱性債務紅線的前提下，應給予地方一定的試錯空間。針對盤活過程中地方干部普遍面臨的“國有資產流失”顧慮與追責擔憂，亟需將“三個區分開來”落實落細。本著服務國家利益與公共福利的原則，對改革探索中出現的失誤予以合理包容，從而激發基層的行動內驅力。

第二，充分借鑒國際先進經驗。在管理與運營大規模公共資產方面，加拿大、澳大利亞、挪威等國積累了豐富的實踐經驗。我國應積極借鑒其在治理結構、績效管理等方面的優勢，并加快完善金融法、金融穩定法、企業破產法等相關法律體系，為存量資產的出清、重組與高效運營提供堅實的法治保障。

第三，立足長遠運營，避免簡單金融化。在實操層面，應摒棄將市場化、金融化簡單等同于“一賣了之”的認知誤區。發行REITs等金融工具在初期確實有助于化解資產僵化與流動性難題，但盤活資產的根本目的絕非單純的融資變現，而是要實現從“融資主導”向“運營提升”的模式跨越，切實提高國有資產的長期運營效率與真實收益率。

綜上所述，推進存量改革必須直面固有的存量利益調整。大量被盤活的公有資產和政府財富，最終必須服務于公共福利的基本原則，實現向居民部門的適度轉移。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。