袁海霞等：本輪新型政策性金融工具的必要性、猜想與建議

袁海霞 中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員，中誠信國際研究院院長

汪苑暉 中誠信國際研究院研究員
王臨遠(yuǎn) 中誠信國際研究院研究員

本文字?jǐn)?shù)：9437字

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2026年《政府工作報(bào)告》明確提出設(shè)立8000億元政策性金融工具，帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與投資。這一舉措延續(xù)了我國在關(guān)鍵時(shí)期運(yùn)用政策性金融手段穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的政策邏輯，既是對過往三次工具實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的繼承，更是應(yīng)對當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的精準(zhǔn)發(fā)力。根據(jù)中誠信國際研究院測算，本輪8000億元政策性金融工具理論上可拉動(dòng)增量基建投資約8-11萬億，是對廣義財(cái)政穩(wěn)投資的有力補(bǔ)充，但需關(guān)注實(shí)際過程中面臨的三個(gè)“不足”，或影響資金效率和政策效能。

一、政策性金融工具的歷史實(shí)踐：逆周期調(diào)節(jié)的重要舉措

政策性金融工具是由政府主導(dǎo)支持、政策性銀行運(yùn)作的特殊金融手段，核心用途為補(bǔ)充重點(diǎn)領(lǐng)域重大項(xiàng)目資本金，部分可為專項(xiàng)債項(xiàng)目資本金搭橋，能夠以“準(zhǔn)財(cái)政”的形式提供長期限、低成本資金，發(fā)揮對重大項(xiàng)目建設(shè)的支撐作用，彌補(bǔ)地方配套資金不足問題，并帶動(dòng)社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域投資，擴(kuò)大有效投資，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。自2015年首次推出以來，政策性金融工具先后在2015-2017年、2022年、2025年完成三輪實(shí)踐落地，均是在宏觀經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力、投資增速下滑的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，成為宏觀調(diào)控中逆周期調(diào)節(jié)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要抓手。

第一輪為2015年-2017年，共投放7批、資金超2萬億，當(dāng)時(shí)我國正處在“三期”疊加的特定階段,即增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，GDP增速下探至7%附近，且基建項(xiàng)目資本金缺口日益突出，在此背景下，2015年8月初國開行和農(nóng)發(fā)行開始向郵儲銀行定向發(fā)債，募集資金成立專項(xiàng)建設(shè)基金，全年共發(fā)行四批，共投放8000億元；2016年發(fā)行兩批，分別投放4000億和6000億；2017年2月發(fā)行最后一批，投放超過2000億，3年間投放超2萬億元，有效拉動(dòng)投資增長，2015年8000億元，帶動(dòng)投資超2萬億元。

第二輪為2022年、先后投放2批共7399億元[1]，受到疫情持續(xù)擾動(dòng)、俄烏沖突等影響，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行持續(xù)面臨“需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱”三重壓力，2022年4月固定資產(chǎn)投資增速降至7%以下，二季度GDP增速也大幅下行至0.4%，同時(shí)大規(guī)模留抵退稅政策實(shí)施、土地市場持續(xù)低迷等因素導(dǎo)致地方財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加劇，基建領(lǐng)域資金壓力顯著抬升，在此背景下，2022年6月央行支持國開行、農(nóng)發(fā)行分別設(shè)立政策性開發(fā)性金融工具共3000億元，用于補(bǔ)充包括新型基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的重大項(xiàng)目資本金，或?yàn)閷ｍ?xiàng)債項(xiàng)目資本金搭橋；8月，在第一批3000億元金融工具已落到項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，再增加3000億元以上額度；截至2022年10月末，兩批金融工具合計(jì)已投放7399億元，支持了超過2700個(gè)重大項(xiàng)目，涉及項(xiàng)目總投資超過9萬億元，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資同比增速回升至10%以上。

第三輪為2025年、共投放5000億元[2]，受國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境急劇變化、物價(jià)低位運(yùn)行、房地產(chǎn)市場仍在調(diào)整等因素影響，財(cái)政形勢依然嚴(yán)峻，地方流動(dòng)性壓力仍然突出，地方配套資金及社會(huì)資本投資的意愿與能力均有所減弱；疊加較多的財(cái)政資源用于解決存量問題如化債、清償拖欠款和土儲等方面，短期無法形成明顯的實(shí)物工作量或經(jīng)濟(jì)回報(bào)，這也導(dǎo)致廣義財(cái)政的明顯擴(kuò)張并沒有推動(dòng)固定資產(chǎn)投資的改善，1-9月固定資產(chǎn)投資同比增速自2020年以來首次轉(zhuǎn)負(fù)，基建投資表現(xiàn)持續(xù)偏弱。在此背景下，9月確定重啟新型政策性金融工具，總規(guī)模5000億元，由國開行、農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行三家政策性銀行共同投放，合計(jì)撬動(dòng)投資超7萬億元。

三輪工具的核心運(yùn)作邏輯均圍繞政策性銀行發(fā)債、結(jié)構(gòu)性貨幣政策與財(cái)政支持協(xié)同推進(jìn)，在實(shí)踐演進(jìn)中也呈現(xiàn)出一系列轉(zhuǎn)變，工具不斷成熟，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求更加適配。第一，功能定位由單一的“應(yīng)急型穩(wěn)增長”向“穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)并重”轉(zhuǎn)變。2015-2017年專項(xiàng)建設(shè)基金主要投向棚戶區(qū)改造、傳統(tǒng)城建等傳統(tǒng)基建領(lǐng)域，2022年除了傳統(tǒng)基建，還加大了對第五代移動(dòng)通信（5G）、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，2025年則進(jìn)一步轉(zhuǎn)向培育新質(zhì)生產(chǎn)力、擴(kuò)大內(nèi)需的中長期發(fā)展導(dǎo)向，積極投向數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能和消費(fèi)領(lǐng)域，既破解了重大項(xiàng)目資本金短缺難題，也精準(zhǔn)對接國家發(fā)展戰(zhàn)略，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效的重要支撐。第二，資金來源多樣化，成本不斷降低。2015年資金來源主要依靠政策性金融債，后兩輪則基本采用“PSL+政金債+財(cái)政貼息”的模式，隨著央行調(diào)降PSL利率，以及降息背景下，政策性金融債發(fā)行利率不斷下行，資金成本不斷降低。第三，資金撬動(dòng)能力不斷增強(qiáng)。2015年第一輪的專項(xiàng)建設(shè)資金撬動(dòng)能力約為4-5倍，2025年提升至14倍，帶動(dòng)投資從單一的銀行信貸資金，逐步拓展至專項(xiàng)債、民間資本、產(chǎn)業(yè)基金等社會(huì)資本，杠桿效應(yīng)和帶動(dòng)作用顯著增強(qiáng)。三輪政策性金融工具圍繞適配經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求持續(xù)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)了投向更加精準(zhǔn)、撬動(dòng)能力不斷提升、資金成本穩(wěn)步降低的轉(zhuǎn)變，成為兼具逆周期調(diào)節(jié)與跨周期布局的重要宏觀調(diào)控手段。

圖1：2010-2025年GDP及固定資產(chǎn)投資增速（%）

數(shù)據(jù)來源：Wind,中誠信國際研究院整理

表1：2015年以來三輪政策性金融工具梳理

資料來源：公開信息，中誠信國際研究院整理

二、“十五五”開局之年增設(shè)政策性金融工具的必要性

2026年作為“十五五”開局之年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著固定資產(chǎn)投資下行、財(cái)政收支矛盾突出、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換關(guān)鍵等多重挑戰(zhàn)，此時(shí)推出8000億元新型政策性金融工具，相比2025年擴(kuò)容3000億元，對于穩(wěn)投資、穩(wěn)增長具有重要意義。

（一）直接回應(yīng)穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需的現(xiàn)實(shí)需求，是積極財(cái)政的有力補(bǔ)充

回顧2025年，一個(gè)突出特征是廣義財(cái)政的擴(kuò)張并沒有帶來固定投資的顯著改善，全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）485186億元，同比下降3.8%，這是近年來固定資產(chǎn)投資首次出現(xiàn)負(fù)增長，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資同比下降2.2%，增速較2024年下降6.6個(gè)百分點(diǎn)，并且民間投資增速降幅進(jìn)一步擴(kuò)大，反映出當(dāng)前投資端面臨著較大的壓力。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，政策性金融工具的推出，往往具有顯著的逆周期特征，通常伴隨著經(jīng)濟(jì)增速下滑以及固定資產(chǎn)投資增速的大幅回落，作為政府債券等財(cái)政工具的有力補(bǔ)充。以2025年為例，5000億元新型政策性金融工具投放后，土木工程建筑業(yè)景氣度明顯回升，當(dāng)年10月建筑業(yè)新訂單、業(yè)務(wù)活動(dòng)預(yù)期指數(shù)環(huán)比分別上行3.7、3.6個(gè)百分點(diǎn)，印證了政策性金融工具對投資的拉動(dòng)作用。從2026年看，全年GDP增速目標(biāo)下調(diào)至4.5%-5%，內(nèi)外部嚴(yán)峻形勢下經(jīng)濟(jì)增長的不確定性進(jìn)一步加大，且去年四季度投資增速下滑明顯，政策性金融工具擴(kuò)容至8000億元，直接回應(yīng)了當(dāng)前增長承壓、投資回落的現(xiàn)實(shí)需求；同時(shí)，考慮到去年四季度2個(gè)“5000億”[3]的政策效應(yīng)或在今年進(jìn)一步釋放，廣義赤字安排相對溫和[4]，政策性金融工具的擴(kuò)容既是對去年政策的延續(xù)，為“十五五”開局之年提供持續(xù)、穩(wěn)定的政策環(huán)境，也能作為廣義財(cái)政穩(wěn)增長的重要補(bǔ)充，推動(dòng)投資止跌回穩(wěn)，是落實(shí)“全口徑政府投資計(jì)劃”的重要基礎(chǔ)。

圖2：建筑業(yè)新訂單、業(yè)務(wù)活動(dòng)預(yù)期指數(shù)

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局,中誠信國際研究院整理

（二）財(cái)政收支持續(xù)承壓，彌補(bǔ)基建投融資的資金缺口

當(dāng)前我國財(cái)政收支仍面臨較大壓力，從收入端來看，結(jié)構(gòu)性失衡仍然存在，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增速放緩，土地出讓收入持續(xù)低迷，收入增長缺乏持續(xù)動(dòng)力，或在未來較長時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)低速增長態(tài)勢，部分地方的財(cái)政增收難度更大。從支出端來看，在人口老齡化加速、居民和企業(yè)加杠桿動(dòng)力不足、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，民生等重點(diǎn)領(lǐng)域加碼成為確定性趨勢，剛性壓力也將隨之凸顯，難以滿足大量基建項(xiàng)目的資本金和建設(shè)資金需求[5]，對于債務(wù)的依賴或進(jìn)一步加大，專項(xiàng)債新增限額持續(xù)保持高位。但專項(xiàng)債作為重要的積極財(cái)政工具，近年來也被賦予了更多使命，例如支持化債、拖欠款清償、政府投資基金、存量房收購等，對于暢通地方資金循環(huán)、提升社會(huì)穩(wěn)定性和信心而言有重要作用，而這也導(dǎo)致用于基建項(xiàng)目的規(guī)模有明顯下降，根據(jù)中誠信國際研究院統(tǒng)計(jì)，考慮去年四季度盤活的5000億元地方政府債券結(jié)存限額后，2025年全年專項(xiàng)債用于基建項(xiàng)目的規(guī)模約為2.66萬億元，仍然低于2024年約4712億元，2026年兩會(huì)提及將單列并提升專項(xiàng)債用于項(xiàng)目建設(shè)額度，但也依舊強(qiáng)調(diào)了專項(xiàng)債對于置換隱性債務(wù)和消化政府拖欠賬款的重要作用，基建領(lǐng)域或仍將面臨較大的資金缺口，通過更大規(guī)模的政策性金融工具進(jìn)行資金補(bǔ)充，有利于及時(shí)緩解基建項(xiàng)目的資金壓力，盡快推動(dòng)更多項(xiàng)目落地、形成實(shí)物工作量。

圖3：專項(xiàng)債用途持續(xù)拓寬，2025年用于基建規(guī)模明顯下降

數(shù)據(jù)來源：Wind,中誠信國際研究院整理

（三）契合宏觀政策協(xié)同發(fā)力的要求，引導(dǎo)資源配置放大撬動(dòng)效應(yīng)

財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)同發(fā)力是近年來我國宏觀調(diào)控的核心基調(diào)，2026年政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)財(cái)政、金融、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等政策協(xié)同,深入挖掘政策結(jié)合點(diǎn),創(chuàng)新實(shí)施工具”，而政策性金融工具正是財(cái)政與貨幣協(xié)同的重要載體，能夠?qū)深愓叩膬?yōu)勢充分結(jié)合。在資金運(yùn)作上，央行通過下調(diào)結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具利率、提供PSL流動(dòng)性支持，為政策性金融工具提供低成本的資金來源；財(cái)政部通過給予貼息支持，降低項(xiàng)目綜合融資成本，體現(xiàn)了財(cái)政政策的引導(dǎo)作用。這種協(xié)同模式，能夠精準(zhǔn)將資金引導(dǎo)到國家戰(zhàn)略支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)滴灌”的調(diào)控目標(biāo)，契合當(dāng)前推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、體質(zhì)增效的需要。

同時(shí)，相較于傳統(tǒng)商業(yè)貸款和常規(guī)財(cái)政工具，政策性金融工具的優(yōu)勢突出，兼具政策屬性與市場運(yùn)作特征，有利于精準(zhǔn)引導(dǎo)資源配置并放大撬動(dòng)效應(yīng)。在支持基建投資方面，商業(yè)銀行貸款受到安全性、流動(dòng)性、盈利性的制約，對于數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能等新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域項(xiàng)目，以及養(yǎng)老托育、城市更新等民生基建項(xiàng)目這類投資規(guī)模大、回報(bào)周期長、短期現(xiàn)金流不確定性高的項(xiàng)目，難以給予充足的資金支持；而政策性金融工具長期限、低成本、保本微利的特點(diǎn)，能夠較好地適配這類項(xiàng)目的資金需求，既拉動(dòng)當(dāng)下投資，也能在一定程度上推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向新質(zhì)生產(chǎn)力方向優(yōu)化升級，助力穩(wěn)投資與調(diào)結(jié)構(gòu)。而與財(cái)政工具相比，財(cái)政資金直接投入受到收支兩端壓力制約，而政策性金融工具由政策性銀行自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不額外增加財(cái)政負(fù)擔(dān)和地方債務(wù)壓力，且相較于專項(xiàng)債更多用作項(xiàng)目配套融資，政策性金融工具全部用于項(xiàng)目資本金，帶動(dòng)投資能力相對更強(qiáng)，根據(jù)中誠信國際研究院統(tǒng)計(jì)，2025年各省專項(xiàng)債作資本金規(guī)模占新增專項(xiàng)債發(fā)行比例的均值為9.4%，對于投資拉動(dòng)倍數(shù)大約2-3倍，低于過往實(shí)踐中政策性金融工具10-14倍的撬動(dòng)杠桿。

三、本輪新型政策性金融工具五大猜想

2026年推出的8000億元新型政策性金融工具，規(guī)模較上一輪擴(kuò)容，在2025年投資偏弱的背景下，這一安排有助于穩(wěn)定市場信心、改善投資預(yù)期，為穩(wěn)增長提供有力支撐。本輪工具預(yù)計(jì)將延續(xù)此前低成本、長期限、撬動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)的特點(diǎn)，同時(shí)結(jié)合“十五五”發(fā)展方向與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際，在投向結(jié)構(gòu)、運(yùn)作模式等方面進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整，更好兼顧穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)。

（一）資金來源或繼續(xù)以市場化籌資為主，財(cái)政金融協(xié)同將進(jìn)一步深化

從過往實(shí)踐來看，政策性金融工具的資金來源從早期的“定向發(fā)債+財(cái)政高額貼息”逐步向“央行PSL+政策性銀行債+財(cái)政適度貼息”的多元模式演進(jìn)，市場化籌資比例逐步提升。2015年專項(xiàng)建設(shè)基金首年投放8000億元，資金主要依靠國開行、農(nóng)發(fā)行向郵儲銀行等定向發(fā)行債券，財(cái)政給予90%的高額貼息，對財(cái)政資金依賴度較高；2022年政策性開發(fā)性金融工具投放7399億元，引入央行PSL提供流動(dòng)性支持，搭配政策性銀行市場化發(fā)債和財(cái)政適度貼息，市場化籌資比例有所提升；2025年5000億元新型政策性金融工具則延續(xù)“央行PSL+政策性銀行市場化發(fā)債+財(cái)政適度貼息”的成熟模式，三家政策性銀行按5:3:2的比例分工投放，資金籌集的市場化和靈活性顯著增強(qiáng)。預(yù)計(jì)本輪將延續(xù)過往成熟模式，資金來源主要為央行PSL、政策性金融債和財(cái)政貼息，考慮到市場化籌資模式日趨完善、2026年財(cái)政形勢仍然嚴(yán)峻，財(cái)政貼息力度或基本持平。

（二）投向領(lǐng)域或進(jìn)一步聚焦“新”領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)大省或仍是投放重點(diǎn)

過往三輪政策性金融工具的投向領(lǐng)域，經(jīng)歷了從傳統(tǒng)基建為主到傳統(tǒng)和新基建并重再到聚焦新質(zhì)生產(chǎn)力的逐步轉(zhuǎn)型，區(qū)域布局則始終向項(xiàng)目成熟、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的地區(qū)傾斜。在投向布局上，2015年主要投向棚改、“三農(nóng)”建設(shè)、傳統(tǒng)城市基建等五大傳統(tǒng)領(lǐng)域，以完成基建補(bǔ)短板為核心目標(biāo)；2022年除了對傳統(tǒng)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施投資，還增加了5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持；2025年則重點(diǎn)投向數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施，以及交通、能源、地下管網(wǎng)建設(shè)改造、城市更新等領(lǐng)域，其中，國開行向數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、消費(fèi)領(lǐng)域等投放980.2億元，占比39.2%，農(nóng)發(fā)行支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、消費(fèi)等關(guān)鍵領(lǐng)域，投放金額1500億元；進(jìn)出口銀行向數(shù)字經(jīng)濟(jì)和人工智能領(lǐng)域項(xiàng)目投放金額占比約40%，三家政策行整體向數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、消費(fèi)等重點(diǎn)領(lǐng)域投放金額超過50%。在“增強(qiáng)市場主導(dǎo)的有效投資增長動(dòng)力”要求下，本輪或進(jìn)一步聚焦于新質(zhì)生產(chǎn)力、新型城鎮(zhèn)化、人的全面發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域，結(jié)合“十五五”規(guī)劃和《政府工作報(bào)告》，今年或進(jìn)一步增加向人工智能、算力基礎(chǔ)設(shè)施、低空經(jīng)濟(jì)、商業(yè)航天、綠色低碳、消費(fèi)升級、城市升級改造等領(lǐng)域相關(guān)項(xiàng)目傾斜，并增加對于民間投資和民間資本參與項(xiàng)目的支持力度。

在區(qū)域布局上，根據(jù)中誠信國際研究院統(tǒng)計(jì)，2022年政策性金融工具主要投向經(jīng)濟(jì)大省，兩批金融工具向廣東、浙江、山東、四川投放的規(guī)模相對較高，分別為1150億元、654億元、577億元、563億元；2025年，國開行向廣東、浙江、四川、上海等12個(gè)經(jīng)濟(jì)大省投放1949.5億元，農(nóng)發(fā)行投放1087.23億元，進(jìn)出口銀行投放近800億元，整體占比約為78%。預(yù)計(jì)本輪將繼續(xù)向投資項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、資金用得好的地方傾斜，尤其以社會(huì)資本更為活躍的經(jīng)濟(jì)大省為主，以提升資金的使用效率，更好地支持項(xiàng)目投資。

表2：十五五綱要（草案）重點(diǎn)投向領(lǐng)域

數(shù)據(jù)來源：2026年《政府工作報(bào)告》,中誠信國際研究院整理

（三）長期限、低成本仍是確定性趨勢，以匹配重大項(xiàng)目周期長、回報(bào)慢的特點(diǎn)

從過往實(shí)踐來看，政策性金融工具的期限始終保持長期化特征，成本則通過財(cái)政貼息、央行低息支持持續(xù)維持低位，有效匹配基建項(xiàng)目和重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資周期長、收益慢的特點(diǎn)。2015年專項(xiàng)建設(shè)基金期限為5-10年，中央財(cái)政90%貼息后項(xiàng)目單位名義年利率僅1.2%；2022年工具期限至20年，央行貼息2%后實(shí)際融資成本降至1%左右；2025年工具期限保持15-20年，延續(xù)低成本優(yōu)勢，且根據(jù)項(xiàng)目類型靈活調(diào)整期限，更好適配不同領(lǐng)域項(xiàng)目需求。本輪政策性金融工具或延續(xù)長期限、低成本的核心優(yōu)勢：期限上，在維持長期限的基礎(chǔ)上更加靈活以適配不同項(xiàng)目需求，例如在過往15-20年期限的基礎(chǔ)上，對投資周期更長的新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域項(xiàng)目，如量子計(jì)算、可控核聚變、半導(dǎo)體等核心技術(shù)攻關(guān)項(xiàng)目，期限將進(jìn)一步拉長至20年以上，而民生基建、交通物流等領(lǐng)域項(xiàng)目則保持15-20年期限；資金成本上，低利率趨勢下成本仍有下降空間，2026年初央行下調(diào)結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具利率0.25個(gè)百分點(diǎn)，PSL利率降至1.75%，適度寬松基調(diào)下年內(nèi)降準(zhǔn)降息仍有空間，結(jié)合過往經(jīng)驗(yàn)，政策性金融債利率與市場利率相關(guān)度較高，或跟隨進(jìn)一步下降，因此，本輪政策性金融工具資金成本或降低0.25-0.5個(gè)百分點(diǎn)，有望進(jìn)一步推動(dòng)項(xiàng)目成本下降。

圖4:10Y政策性金融債(國開行)發(fā)行利率與國債到期收益率

數(shù)據(jù)來源：wind,中誠信國際研究院整理

（四）撬動(dòng)社會(huì)資本或進(jìn)一步多元化，有望帶動(dòng)投資8-11萬億元

在前三輪基礎(chǔ)上，本輪8000億元工具將繼續(xù)帶動(dòng)銀行貸款等社會(huì)資本，并引導(dǎo)更多資金流入重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。例如針對新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域的項(xiàng)目，政策性銀行在提供資本金支持的同時(shí)，可以通過聯(lián)動(dòng)旗下產(chǎn)業(yè)基金對項(xiàng)目進(jìn)行股權(quán)投資，同時(shí)引導(dǎo)商業(yè)銀行提供配套貸款，通過投貸聯(lián)動(dòng)進(jìn)一步提升撬動(dòng)效率；部分地區(qū)如湛江還通過政策性金融工具+專項(xiàng)債+政策性貸款+商業(yè)貸款+擔(dān)保的多元融資模式，以17.03億元新型政策性金融工具撬動(dòng)853.10億元銀行授信，資金撬動(dòng)效應(yīng)高達(dá)50倍，帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與投資。從理論測算看，在2019年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》等文件要求下，基建項(xiàng)目最低資本金比例大多為20%-30%，實(shí)際操作中部分項(xiàng)目如專項(xiàng)債項(xiàng)目資本金比例大約在40%左右[5]，結(jié)合文件要求資本金中新型政策性金融工具占比上限50%估算，至少能帶動(dòng)4-8萬億基建投資。若參考前兩輪10-14倍左右杠桿，本輪政策性金融工具有望帶動(dòng)8-11.2萬億元的總投資，成為穩(wěn)投資的重要引擎。

（五）國開行或仍是投放主體，預(yù)計(jì)較快完成投放、盡早形成實(shí)物工作量

在實(shí)際發(fā)放時(shí)，三家政策性銀行分工明確，2022年第一批3000億金融工具中，國開行投放了2100億，農(nóng)發(fā)行投放了900億元，國開行投放額度占70%；2025年，國家開發(fā)銀行投放了2500億元、農(nóng)發(fā)行投放了1500億元、進(jìn)出口銀行投放了1000億元，國開行占比50%。整體看，國開行投放金額占比較大，本輪政策性金融工具或?qū)⒀永m(xù)這一特征，從投向重點(diǎn)看，國開行重點(diǎn)支持制造業(yè)、新型基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目，農(nóng)發(fā)行聚焦農(nóng)村領(lǐng)域、糧食能源安全相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)出口銀行側(cè)重外貿(mào)項(xiàng)目及跨境基建，確保資金精準(zhǔn)對接不同領(lǐng)域的政策需求。參考?xì)v史投放速度，政策性金融工具/專項(xiàng)建設(shè)基金基本可在1個(gè)月內(nèi)完成設(shè)立基金到投放的全流程，資金從申報(bào)到落地開工通常不超過3個(gè)月，本輪或?qū)⒀永m(xù)這一速度，保障資金能夠迅速注入基建項(xiàng)目，盡早形成實(shí)物工作量，推動(dòng)投資增長。

四、影響政策效果的三個(gè)“不足”及后續(xù)建議

政策性金融工具的實(shí)際效果往往取決于多方面因素，在實(shí)踐過程中通常會(huì)面臨優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲備不足、社會(huì)資本參與意愿不足、資金管理及跨部門協(xié)同不足等難點(diǎn)。2026年8000億元新型政策性金融工具規(guī)模更大、投向更精，要充分發(fā)揮其政策效應(yīng)，必須針對性破解上述三個(gè)“不足”，從項(xiàng)目篩選、資金管理、激勵(lì)機(jī)制等方面精準(zhǔn)施策，推動(dòng)工具落地見效、資金用足用好。

（一）當(dāng)前政策性金融工具使用中面臨的三個(gè)“不足”

優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲備不足，這也是當(dāng)前大部分政府投資落地中面臨的核心癥結(jié)和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，部分地方為爭取政策性資金，存在項(xiàng)目申報(bào)重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的問題，部分項(xiàng)目缺乏完善的可行性研究，環(huán)評、用地審批等前期工作滯后。同時(shí)，新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域的項(xiàng)目評估體系尚未完善，對低空經(jīng)濟(jì)、人工智能等領(lǐng)域的項(xiàng)目收益自平衡能力難以精準(zhǔn)評估，部分項(xiàng)目因收益不確定性高，難以納入政策性金融工具的支持范圍。

社會(huì)資本參與意愿不足，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域項(xiàng)目普遍具有公益性強(qiáng)、商業(yè)盈利能力弱、投資回報(bào)周期長的特點(diǎn)，民間資本因擔(dān)心收益風(fēng)險(xiǎn)，參與意愿不足。同時(shí)，商業(yè)銀行受風(fēng)險(xiǎn)偏好和信貸考核的影響，對部分收益偏低的項(xiàng)目配套融資積極性不高，導(dǎo)致政策性資金投放后，配套資金難以及時(shí)跟進(jìn)，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度受影響。此外，部分項(xiàng)目的激勵(lì)機(jī)制和利益分配機(jī)制不健全，若難以有效兼顧社會(huì)資本的收益需求，也會(huì)進(jìn)一步降低社會(huì)資本的參與積極性。

資金管理機(jī)制和跨部門協(xié)同不足，部分地方政府對政策性金融工具的運(yùn)作模式不熟悉，缺乏專業(yè)的項(xiàng)目管理和投融資人才，缺乏完善的資金監(jiān)管體系，資金落地進(jìn)度較慢，資金使用效率偏低，甚至存在資金閑置的問題。雖然政策性金融工具的使用有嚴(yán)格的規(guī)定，但部分地方仍存在變相挪用資金的風(fēng)險(xiǎn)，違背了工具的政策初衷。此外，不同部門之間的信息共享機(jī)制不完善，發(fā)改、財(cái)政、金融監(jiān)管等部門缺乏協(xié)同，導(dǎo)致資金投放、使用、監(jiān)管的全流程管理存在漏洞。

（二）用好8000億元新型政策性金融工具的建議

第一，強(qiáng)化項(xiàng)目儲備與前期工作，提升項(xiàng)目質(zhì)量，避免資金沉淀。嚴(yán)格項(xiàng)目審批，保證項(xiàng)目領(lǐng)域?qū)儆趪抑攸c(diǎn)領(lǐng)域以及“十五五”規(guī)劃綱要中的重大項(xiàng)目，對于新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域，完善項(xiàng)目的評估體系，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)制定差異化的收益評估標(biāo)準(zhǔn)，并加快項(xiàng)目前期工作，地方政府牽頭推進(jìn)環(huán)評、用地、規(guī)劃等審批流程，縮短審批周期，確保項(xiàng)目在資金投放后能夠及時(shí)開工建設(shè)。此外，可探索建立區(qū)域間項(xiàng)目合作與幫扶機(jī)制，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)大省與中西部省份開展項(xiàng)目合作，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、項(xiàng)目共建等方式，帶動(dòng)中西部省份的項(xiàng)目儲備和建設(shè)，同時(shí)推動(dòng)政策性資金向中西部省份的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目傾斜，縮小區(qū)域間政策效應(yīng)差距。

第二，完善激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)資本敢投、愿投信心，帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與投資。一方面，強(qiáng)化商業(yè)銀行的配套融資支持，央行通過降準(zhǔn)、再貸款等貨幣政策工具，引導(dǎo)商業(yè)銀行加大對政策性金融工具支持項(xiàng)目的配套貸款投放，適度放寬對項(xiàng)目的信貸考核標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化貸款期限，實(shí)現(xiàn)政策性資金與商業(yè)信貸的有效聯(lián)動(dòng)。另一方面，發(fā)揮政府引導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)化償還保障，對新基建領(lǐng)域短期收益偏低但長期發(fā)展?jié)摿Υ蟮捻?xiàng)目，以及城市更新、民生保障等公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目，可以采用政府補(bǔ)貼結(jié)合市場化運(yùn)營的收益平衡模式；各地還可探索通過設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、探索REITs盤活資產(chǎn)方式，為社會(huì)資本參與的項(xiàng)目提供一定程度上的償還保障，緩解社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)顧慮，提升參與積極性。此外，還可適當(dāng)鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)基金、保險(xiǎn)資金等各類長期資本參與項(xiàng)目投資，完善相應(yīng)的激勵(lì)考核機(jī)制，如新基建領(lǐng)域可鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)基金適度參與，放大投資帶動(dòng)鏈條，但要避免重復(fù)建設(shè)削減政策效能。

第三，優(yōu)化資金管理，健全全流程監(jiān)管體系，提升資金使用效率。一是建立專款專用、閉環(huán)管理的資金監(jiān)管機(jī)制，政策性銀行與地方財(cái)政、金融監(jiān)管部門協(xié)同，對資金的投放、使用、回款進(jìn)行全流程監(jiān)控，確保資金全部用于項(xiàng)目資本金補(bǔ)充，杜絕挪用、閑置等問題。二是推行資金投放與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度掛鉤的機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目的開工進(jìn)度、建設(shè)進(jìn)度分批次投放資金，避免資金一次性投放后閑置，提升資金使用效率。三是建立跨部門信息共享平臺，整合發(fā)改、財(cái)政、金融監(jiān)管、政策性銀行、項(xiàng)目單位的信息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目申報(bào)、審批、資金投放、建設(shè)進(jìn)度、收益情況的實(shí)時(shí)共享，提升資金管理的精細(xì)化水平。此外，針對部分省份和基層政府，可開展政策性金融工具運(yùn)作模式的專項(xiàng)培訓(xùn)，提升地方政府的項(xiàng)目申報(bào)、對接、管理能力，讓地方政府熟悉工具的運(yùn)作流程和項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)。

[1]詳見中誠信國際研究院報(bào)告《2023年政策性金融工具如何助力基建？》，2023年3月17日。

[2]詳見中誠信國際研究院報(bào)告《5000億政策性金融工具落地，有望拉動(dòng)2-5萬億基建投資》，2025年9月30日。

[3]2個(gè)“5000億”分別為5000億元新型政策性金融工具，5000億元地方政府債務(wù)結(jié)存限額盤活。

[4]參考此前中誠信國際研究院報(bào)告《全國兩會(huì)精神學(xué)習(xí)系列之二：關(guān)注積極財(cái)政五大亮點(diǎn)》，2026年3月5日。

[5]參考此前中誠信國際研究院報(bào)告《前瞻2026年全國兩會(huì)：積極財(cái)政如何發(fā)力？》，2026年3月3日。

[6]根據(jù)中誠信國際地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫估算所得。

文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場。