對華科技競爭，沙利文給出美國必須拿下的四個制高點

【文/觀察者網 心智觀察所】

一位前美國國家安全顧問，離任一年多以后，在《外交事務》上寫了一篇近萬字的文章，告訴全世界美國該怎么贏下對華科技競爭。人們看到這個標題，第一反應大概不是關心他開了什么藥方，而是想問：您當年在位的時候，這藥怎么就沒熬出來呢？

杰克·沙利文新發表的這篇《The Tech High Ground》，讀起來氣勢不小。他劃定了四個美國必須拿下的制高點——重振產業基礎、軍事創新、數字秩序、穩定中美關系底線。每一條都說得鏗鏘有力，每一條又都像從一份本該四年前就交出來、卻拖到現在才補上的戰略備忘錄里抄來的。

沙利文給出美國必須拿下的四個制高點

文章開頭，沙利文花了不小篇幅承認美國過去幾十年對華判斷失誤。他說華盛頓一直以為中國只是在同一條賽道上跑得慢一點的跟跑者，靠模仿吃飯、依賴西方技術。可現實是，人家根本就沒跟你跑同一場比賽。這段自我檢討寫得坦率，也漂亮。

但問題在于，做出這個錯誤判斷的不只是模糊的“華盛頓”，而是一代又一代具體的決策者，其中就包括他自己。

2021年到2025年，這四年他正好坐在白宮西翼那間國家安全顧問的辦公室里。而這四年，恰恰是美中科技競爭從紙面構想落到執行層面的關鍵窗口期。

沙利文提出美國得同時拿下四個制高點：產業基礎、軍事威懾、數字秩序、雙邊穩定。每個點下面都有翔實的論據，引用從阿西莫格魯到克里斯·米勒的學者，提及芯片法案、國防生產法，談到AUKUS、北約防務創新加速器。這是一份典型的、幾乎能直接當公共政策學院案例教材的戰略框架。但讀到最后，讀者會發現一個尷尬的事實：沙利文告訴美國應該站在哪兒，卻幾乎沒告訴美國怎么走上去。

他說美國要重振技術產業基礎，要讓制造業回流，要修復創新與生產之間的反饋回路。開的方子是：目標導向的采購合同、價格下限、許可流程改革、聯邦研發投入回到1960年代的水平。全都正確，也全都在過去四年里他本該推動、卻始終沒真正落地的清單上。

沙利文任內推的《芯片法案》撥了五百二十七億美元。最后真正落地的產能，遠低于當初的承諾。英特爾俄亥俄州的工廠一拖再拖，臺積電亞利桑那州的項目光勞動力和合規問題就讓管理層在財報電話會上叫苦不迭。這些他知道，讀者也知道。他在文章里避而不談自己任內的執行困境，只是把難題打包成一句“美國建立了一個重過程輕結果的體系”，然后筆鋒一轉，開始討論華爾街資本錯配。

這種寫法有種很特別的修辭效果：讓人覺得作者站得高、看得遠，同時也讓人懷疑，這位老兄是不是從來沒真正踩過執行層的爛泥地？

一個典型的例子是他對盟友規模的推崇。沙利文援引坎貝爾和多西等前同事的觀點，主張美國應與歐洲、日韓協調產業戰略，形成一個任何單一國家都無法獨立支撐的生產生態。這個主張邏輯上無懈可擊。但他緊接著寫道：不幸的是特朗普政府破壞了盟友協調，未來的執政者必須花數年重建信譽。

這句話看起來在批評現任政府，其實是悄悄繞過一個更尖銳的問題：盟友之間的裂痕是2025年1月才出現的嗎？拜登政府對歐盟《通脹削減法案》補貼條款的處理，把柏林和巴黎氣得夠嗆；日本對美方單方面擴大對華半導體出口管制而不事先通氣，抱怨從2022年就開始了；荷蘭光刻機巨頭阿斯麥被拖入美國出口管制清單的過程，伴隨著海牙高層的持續不滿。這些都是沙利文任內的事。他把盟友關系惡化的賬單完全甩給繼任者，在一篇嚴肅的戰略復盤里，這未免太方便了。

杰克·沙利文

文章最具標志性的概念，無疑還是“小院高墻”。 沙利文明確把這個框架認領為自己的思想產物，說這是拜登政府處理芯片管制的核心方法論：只管控最敏感的少數技術，但在這個小范圍內筑起極高的壁壘。這個概念在華盛頓智庫圈被反復引用，幾乎成了拜登時期對華科技政策的同義詞。但如果把視線轉向實際執行“小院高墻”的那個機構——美國商務部工業與安全局（BIS），我們就會看到一個幾乎讓人難以置信的現實。

根據美國政府問責局（GAO）2025年6月發布的審計報告和近期披露的預算文件，這個被賦予對華科技管控核心執行權的聯邦機構，截至2024年9月只有527名雇員，占聯邦文職總勞動力的萬分之二點三；2024財年凈支出僅為3.328億美元。它的一線執法特工人均要手頭處理26個案件外加19條情報線索，遠超同類聯邦執法機構的正常水平。

更讓人咋舌的是戰略與國際研究中心披露的細節：BIS分析人員日常用來梳理復雜跨境交易數據的主要工具，是一個過時版本的微軟Excel。執法人員把80%的工作時間花在找數據和整理數據上，只有20%用于真正的分析判斷。其他聯邦機構包括情報界反映，BIS落后的數字基礎設施讓跨部門信息共享異常困難。

這就是“小院高墻”的真實后臺。沙利文在《外交事務》上用優雅的語言描述這個框架如何在先進計算、量子、生物技術投資限制等領域得到務實應用的時候，執行這些政策的分析員正在用Excel篩選涉嫌轉運的集裝箱編號；當他談到美國必須防止芯片流向中國、防止中國軍民融合戰略攫取美國技術的時候，具體去查那些殼公司、馬甲采購商、東南亞轉口節點的特工們，每個人桌上摞著26個案子。這可不是比喻，是審計報告里的數字。

值得玩味的是沙利文任內BIS的資源狀況。GAO的報告指出，BIS撥款從2013財年到2024財年增長了約104%，資助職位從403個增加到585個。但這十二年增量中，60%集中在2022和2023兩個財年，主要是應對俄烏戰爭后的對俄出口管制和對華先進計算芯片管制。換句話說，即便在沙利文最密集地推出對華科技管控新規的那兩年，BIS也只是剛剛獲得應急性的補充撥款，系統性的能力建設、勞動力長遠規劃、IT現代化投資，并沒有同步進行。一位哈佛講席教授現在告訴世界美國需要“小院高墻”作為核心戰略，而他離任時留下的那堵墻，砌墻的工人連一把像樣的泥刀都沒有。

進入2025年之后，情況更加魔幻。特朗普政府先是在2025年3月把BIS的2025財年資金削減了10.5%，降到1.71億美元；僅僅兩個月后，同一個政府又提出2026財年3.03億美元的歷史性增資請求，國會最終簽署為法律的金額降到2.35億美元。再然后，就是最新披露的FY2027預算草案：4.5億美元，同比激增近85%，新增313個職位，其中290個是一線特別執法官，派駐全球關鍵貿易樞紐的海外出口管制官員人數翻倍，另有1200萬美元專門用于招聘38名在AI、量子、生物技術領域有深厚背景的高級工程師，這些人甚至將作為法庭技術證人直接出庭支持執法訴訟。

這份預算文件傳遞的信號，恰恰是對沙利文文章里那套優雅戰略語言的一次直白又殘酷的翻譯：美國對華科技管控正在從行政審批轉向攻勢執法。

這個轉向不是沙利文開始的，但沙利文留下的那個戰略框架必然要走到這一步，因為“小院高墻”這個概念在邏輯上就蘊含著一個執行層的必然推論：你管控的清單越精準，你就越需要更強的實地查證、更深的情報穿透、更多的跨境追蹤能力，否則你的高墻就只是紙糊的。沙利文在任時把墻的圖紙畫得很漂亮，但砌墻的磚和砌墻的人一直沒有到位。真正開始往墻里填磚的，反而是他在文章里委婉批評的那個政府。

這就引出了沙利文這篇文章的第二個深層問題：他的應對之策在整篇文章里構成了一個完美閉環的目標體系，但幾乎完全不構成一個可執行的路徑體系。他告訴你美國必須占據四個制高點，每個制高點下面又列出若干子目標，子目標下面再列出若干原則。把這些羅列拉成一張思維導圖，那是一幅結構嚴整、層次分明的戰略地圖。但一旦你問：美國該如何從現在這個起點走到那個制高點？文章就開始語焉不詳。

最典型的就是軍事創新那一節。沙利文說美國軍隊必須快速采納新技術，特別是廉價大量的無人機、無人水面艇和分布式傳感器，同時整合AI用于物流、情報分析、目標識別。他說這需要文化和組織變革，包括采購和招投標的新辦法。然后就沒有然后了。熟悉美國國防采辦制度的人都知道，這句話底下壓著一座大山。

五角大樓的采辦周期平均超過十年，從需求定義到裝備交付的全流程被數百條法規和數十個審計委員會切割成碎片。“復制者計劃”啟動于沙利文任內，目標是在兩年內部署數千套低成本自主系統對抗中國在臺海的數量優勢。這個項目至今進展公開信息稀少，相關評估顯示實際交付節奏與最初承諾存在明顯落差。沙利文在文章里完全沒有提及這個他親手推動的項目，卻在泛論層面重復了“軍隊必須采納新技術”這個所有人都知道的命題。

數字秩序那一節的問題更加外顯。他提出美國必須讓美國技術棧成為全球標準，包括云架構、芯片設計、安全協議；美國政府應當與企業合作降低美國技術在全球的準入門檻，為美國技術出海提供融資、技術援助、企業合作機制。這段話里的每一個“應當”都需要一個龐大的政策工具箱：出口融資機構的擴容、美國國際開發金融公司授權上限的提升、數字服務出口的標準互認、與發展中國家的長期技術援助協議。每一項都是數年周期的硬骨頭。沙利文一句話帶過，然后轉向下一個制高點。

他在文末的一句總結堪稱神來之筆：美國必須把資本與戰略對齊，讓其機構有果斷行動的授權，以戰后初期的緊迫感和數字時代的敏捷性進行建設。這句話作為一篇雄文的結尾讀起來振聾發聵，但如果把它翻譯成可執行的操作，它等于什么都沒說。

資本與戰略如何對齊？通過什么機制讓華爾街愿意投資低毛利的硬制造？機構授權如何擴大？繞過哪些國會委員會？哪些監察長辦公室？哪些聯邦采購規則？在一個兩黨連政府預算都要靠臨時撥款維系的年代，戰后初期那種緊迫感的政治基礎在哪里？

這些問題沙利文全都沒有回答。而他沒有回答的原因，或許不是他不知道答案，而是這些答案指向一個他作為前任決策者不愿意承認的事實：美國這套體制在當前的政治分裂下，根本無法按照他描述的戰后初期緊迫感那樣動員起來。

他在任時沒做到，他在文章里也沒提出任何突破這個困局的機制設計。讀者讀完全文，合上雜志，知道了美國應該贏，卻不知道美國如何贏。

把沙利文的這篇文章和BIS的真實運作狀態并排放在一起看，會產生一種特別清晰的對照。一邊是雜志和哈佛講堂上的宏大敘事，另一邊是每個特工桌上摞著的26個案卷；一邊是“小院高墻”這個被寫進無數智庫報告的精致概念，另一邊是用過時Excel篩查涉嫌規避管制轉運航線的分析員。這不是說沙利文的戰略方向錯了——方向大體是對的，四個制高點的識別也大體準確。問題在于，寫戰略的人和執行戰略的人之間，隔著一條他不愿意踏進去的鴻溝。

沙利文這篇文章最具諷刺意味的地方也許不在于它的空洞，而在于選擇本身。他選擇在《外交事務》上發表一篇長達萬字的戰略論文，說明作為一位剛剛卸任的國家安全顧問，他已經切換到了觀察者的位置，而且他很享受這個位置提供的敘事自由。

在這個位置上，他不必為任何執行失敗負責，不必為任何預算削減辯護，不必解釋為什么他離任時BIS的特工們還在用Excel，為什么“復制者計劃”的進度落后，為什么盟友對美國的信任存款在2024年底就已經被透支大半。他只需要畫出那座漂亮的制高點地圖，然后用優雅的哈佛式英語寫下一句“這項工作需要數十年而非數年”。

這句話當然是對的。與中國的科技競爭確實是一場數十年的馬拉松。但馬拉松的第一公里是最難的，因為那是你必須把肌肉記憶、補給策略、節奏控制全部調對的時刻。沙利文用整整四年主管了這第一公里，而他現在告訴我們剩下的四十一公里該怎么跑。讀者有理由追問一句：你跑得怎么樣？你把接力棒交到下一棒手里的時候，那根棒子上已經纏著多少繃帶？

當美國真正需要回答這些問題的時候，答案不會在《外交事務》的封面文章里，而會在“小院高墻”從概念變成現實的真正戰場。沙利文在他的文章里沒有走進這個戰場。他選擇了一條更舒適的路，繼續當那個告訴美國應該做什么的人，而把“怎么做”這個真正的難題，留給了所有必須真的走進泥地的人。

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