盧鋒：我國近年經(jīng)濟外交形勢回顧與展望——國內經(jīng)濟供強需弱與內外互動視角

在即將過去的不平凡十四五時期，我國經(jīng)濟外交取得多方面進展成就，同時也出現(xiàn)一些新矛盾；國內經(jīng)濟展現(xiàn)韌性增長良好態(tài)勢，也面臨日前中央經(jīng)濟工作會議指出的“供強需弱矛盾突出”等問題。本文選擇把國內經(jīng)濟特點與經(jīng)濟外交環(huán)境變化結合起來的內外互動視角，對我國經(jīng)濟外交形勢近期發(fā)展與后續(xù)演變提出幾點觀察討論。一是簡略觀察國內經(jīng)濟供強需弱表現(xiàn)和成因，二是梳理近年經(jīng)濟外交多方面新成就，三是觀察近年經(jīng)濟外交環(huán)境出現(xiàn)的兩點新情況，四是展望十五五促消費擴內需再平衡將給我國經(jīng)濟外交帶來新機遇。

一、國內經(jīng)濟供強需弱表現(xiàn)與成因

首先看技術產業(yè)等生產供給側能力活躍提升顯著走強。近年多重沖擊下產業(yè)技術升級實現(xiàn)突破性進展，生產供給側能力呈階梯式遞進。一是在基礎設施領域持續(xù)保持獨步全球的優(yōu)勢地位，我國高鐵里程、鐵路里程、發(fā)電量等位居世界前列。二是傳統(tǒng)產業(yè)部門進一步鞏固優(yōu)勢地位并提升水平，表現(xiàn)在鋼鐵、造船、汽車、稀土等一系列領域。聯(lián)合國工發(fā)組織（UNIDO）去年發(fā)布報告預測，2030年我國制造業(yè)占全球比例將達到45%。三是在包括AI在內的一些領域，我國已經(jīng)進入前沿水平，少數(shù)新興領域如“新三樣”（鋰電池、太陽能電池板、電動汽車）我國成為引領者。

國際諸多著名研究機構近年不斷發(fā)布研究報告，從不同側面評估我國我國技術產業(yè)的追趕態(tài)勢。雖然它們結論存在差別，但是都肯定我國技術產業(yè)全面追趕，主要科技產業(yè)接近前沿，少數(shù)領域已經(jīng)處于并跑和領跑地位。當然需要看到，我國在某些高科技和細分制造領域與發(fā)達國家仍有差距，少數(shù)場合領域仍面臨“卡脖子”瓶頸制約，大國競爭中面臨外部打壓遏制的嚴峻挑戰(zhàn)。但是近十年中美博弈經(jīng)歷顯示，我國在科技產業(yè)等供給側的持續(xù)追趕趨勢難以阻擋。經(jīng)濟“供強”是客觀事實并且會走向更高更強。

另一方面我國需求偏弱尤其是消費存在短板。中央經(jīng)濟工作會議提到的經(jīng)濟運行面臨的三方面“老問題、新挑戰(zhàn)”，就包括“國內供強需弱矛盾突出”。這里需求不足是比較概念，是相對于供給側能力活躍強勢增長而言的。近年我國需求不足具有結構性特點，呈現(xiàn)出五組主要矛盾關系：一是在總供給與總需求中總需求不足是主要矛盾。二是在總需求內部的外部與內需關系中，外需對GDP增長的拉動率與貢獻率都比較高，內需不足是主要矛盾。三是在內需包含的投資與消費中，我國消費率比G20成員低15-20個百分點，投資率大幅高于國際水平，總體看消費不足是主要矛盾。在總消費包含的政府消費和居民消費中居民消費偏弱是主要矛盾。最后在居民消費包含的商品消費和服務消費中，服務消費偏弱是主要矛盾。

需求不足環(huán)境下，現(xiàn)實經(jīng)濟增長低于潛在可能增速，表現(xiàn)為一般物價總體低迷，結構性失業(yè)壓力，產能過剩與內卷加劇，消費者信心偏低等問題。于是出現(xiàn)少見的經(jīng)濟格局：一方面作為新興大國科技產業(yè)追趕不斷突破捷報頻傳，另一方面經(jīng)濟增長動力不足景氣度偏低。“好得很”與“難得很”并行，光明論與挑戰(zhàn)論共存，宏觀統(tǒng)計溫度與市場主體微觀體感反差明顯。

中央經(jīng)濟工作會議指出供強需弱矛盾“是發(fā)展中、轉型中的問題”。筆者認為，經(jīng)濟供強需弱矛盾突出，除了受到疫情延滯效應影響外，主要與三組因素有關。一是近年房地產深度調整對消費和投資帶來的沖擊，這是最容易觀察到的直接原因。二是與體制改革轉型尚未完成相關聯(lián)的一系列體制因素有關，包括收入分配差距偏大，社保資源分配差距較大，戶口體制分割城鄉(xiāng)和區(qū)域等因素導致公共服務均等化與可及性難以更好實現(xiàn)，進而制約消費潛力的釋放。三是更為深層的傳統(tǒng)公共部門資源配置方式影響：據(jù)我們初步估測，目前我國公共部門掌握資源達到約相當于GDP的45%巨大規(guī)模，其配置方式較多通過各種投資向技術產業(yè)等生產端供給側傾斜，對民生消費端的支持規(guī)模雖持續(xù)增加，然而實際力度仍相對不足。要化解供強需弱矛盾，需要針對上述發(fā)展轉型中近期出現(xiàn)或長期存在的問題加以調整與改革。

二、近年我國經(jīng)濟外交取得新成就

一國的經(jīng)濟外交，大體指以對外經(jīng)濟政策為主導、以各類市場主體的涉外經(jīng)濟活動為基礎，通過拓展和深化國際經(jīng)濟交往來提升國家外部影響力的一系列行動。對于新興大國而言，卓有成效的經(jīng)濟外交不僅是其整體經(jīng)濟開放發(fā)展的重要支撐，其國內經(jīng)濟成長目標與績效也為其經(jīng)濟外交提供方向指引和能力基礎。經(jīng)濟外交的主體首先包括國家領導人、國家外交與涉外經(jīng)濟部門，也涵蓋涉外企業(yè)、社會組織及其它微觀市場主體；經(jīng)濟外交具體活動形式橫跨多邊與雙邊合作、政府主導與市場推動的項目，并可以分為援助型、合作型、制裁型等多種類型。

自我國2004年正式提出經(jīng)濟外交戰(zhàn)略以來，二十余年間已在理念體系、實踐模式與國際影響力方面取得顯著進展，對推動我國作為負責任大國的發(fā)展崛起發(fā)揮了重要而深遠的作用。粗略回顧，十四五時期我國經(jīng)濟外交在理念引領、拓展合作、應對危機、反制霸凌等方面取得顯著成就。

首先看理念引領。國家領導人先后以發(fā)展（2021）、安全（2022）、文明（2023）、治理（2025）為題提出四大全球倡議，標志我國經(jīng)濟外交的理念框架系統(tǒng)化與頂層設計體系化，不僅對我國經(jīng)濟外交工作提供指導，也會對國際規(guī)則演進與全球治理體系變革產生長期引領作用。

其次是拓展合作。作為致力于和平發(fā)展的新興大國，我國經(jīng)濟外交以合作和援助為主軸，十四五期間經(jīng)濟外交成就體現(xiàn)為我國在全球范圍的合作發(fā)展經(jīng)濟外交廣度深度顯著拓展，從不同方面直接和間接折射我國的國際影響力提升。一是制造業(yè)作為可貿易部門的相對規(guī)模、我國出口占全球比例、標志性制成品出口規(guī)模大幅提升。二是對外投資穩(wěn)居全球前三，十四五四年總計對外直接投資約5600億美元，占全球比例12%-15%。三是人民幣國際化持續(xù)推進，成功躋身SDR構成貨幣，在貿易融資、國際支付、全球儲備資產等領域的使用比例逐步趨勢性提升。四是“一帶一路”倡議合作成果豐碩，十余年開展3000多個務實項目，拉動近1萬億美元投資，形成承包工程建造、設備材料出口、多樣化股權融資、大規(guī)模債務融資的“四輪驅動”推進機制。

再次是應對危機。在應對疫情大流行和主權債務危機中表現(xiàn)大國擔當。一是疫情期間向153個國家和15個國際組織提供數(shù)千億件抗疫物資，向120多個國家和國際組織供應超過22億劑新冠疫苗，占全球疫苗供應總量近1/5，派出37支醫(yī)療專家組，舉辦300余場技術交流活動，被世衛(wèi)組織稱為“公平獲取疫苗的關鍵貢獻者”。二是積極參與主權債務風險治理。作為G20緩債倡議DSSI實施緩債規(guī)模最大的債權國，中國積極參與G20債務治理公共框架與圓桌會議機制，在促成重債國債務重組中發(fā)揮了關鍵作用。

最后是反制霸凌。隨著大國關系與地緣政治環(huán)境演變，美西方尤其是美國對我國不斷采取關稅打壓和科技遏制措施，我國堅持原則勇于斗爭，通過實施新型舉國體制推進關鍵領域技術進步，借助綜合產業(yè)競爭力與全球供應鏈強有力地位的優(yōu)勢條件，有效反制了外部霸凌和遏制。尤其是今年針對美國政府以所謂對等關稅為主軸的新一輪遏制措施，我國反制措施取得了明顯成效，捍衛(wèi)了自身發(fā)展利益并降低了美國政策異動對全球正常經(jīng)貿秩序的負面影響。

三、近年經(jīng)濟外交環(huán)境兩點新情況

近年我國經(jīng)濟外交環(huán)境變化面臨新情況新矛盾。這里簡略討論兩點。第一是貿易順差顯著增長帶來的外部壓力。數(shù)據(jù)顯示，我國貨物貿易順差和總體順差不同程度大幅攀升，今年貨物貿易順差超過1萬億美元，占全球順差總額比例超過40%；我國制成品貿易順差將達到2萬億美元身上下，占全球順差總額比例達到70%左右。從結構看，我國制成品順差突出表現(xiàn)為高科技產品增長最快，同時傳統(tǒng)制成品順差也在快速增長，甚至中低端制成品領域仍存在相當規(guī)模出口與順差。

這一現(xiàn)象疊加地緣政治緊張與大國關系的結構性變化，使外部經(jīng)濟外交環(huán)境的不確定性顯著增加。一方面，我國與部分發(fā)展中國家的經(jīng)貿摩擦有所上升，2025年WTO成員國對我國發(fā)起的貿易救濟調查數(shù)量達到歷史高位，其中六成以上來自發(fā)展中國家。與此同時，IMF–ESR近年報告將我國2024年外部平衡總評估判斷，從早先六年“基本平衡”改變?yōu)椤皽睾晚槻钍Ш狻?，反映了外部對中國順差擴大的敏感度上升。2026年美國將再次擔任G20輪值主席國，可能會將“全球失衡”作為明年G20主要議題之一，同時在貿易政策對話中將聚焦我國貿易順差問題，增加外部經(jīng)貿環(huán)境的復雜因素。

應當指出，我國近年外部順差增長較快存在重要外部原因：疫情期間美西方進口需求飆升，俄烏沖突對原有供應鏈沖擊，加上美西方大通脹高利率導致其本幣實際匯率虛高等因素，都在客觀上對我出口順差增長產生重要助推作用。不過討論大國的重要經(jīng)濟現(xiàn)象，也應直面和重視國內因素影響。例如在國內經(jīng)濟增長供強需弱格局下，我國的可貿易部門國際競爭力不僅由于“供強”因素本來會合理增長，同時會由于“需弱”伴隨實際匯率偏弱出現(xiàn)增長偏快過強的徒長問題。我國各地和各級政府普遍實施產業(yè)政策干預，使得我國產業(yè)競爭力分布呈現(xiàn)“多層寶塔”結構特點，在產業(yè)高度化提升伴隨與主要發(fā)達經(jīng)濟體競爭面擴大同時，與新興經(jīng)濟體甚至收入較低國家仍保留存在過多競爭因素。宏觀經(jīng)濟學的內外部不平衡一致性規(guī)律及其表現(xiàn)，對外部經(jīng)貿關系與經(jīng)濟外交環(huán)境變化顯然也不無影響。

第二，近年發(fā)生新一輪發(fā)展中國家的主權債務危機，派生多邊債務風險治理的協(xié)調合作與利益博弈交織復雜過程，對我國一帶一路合作提出新問題和新挑戰(zhàn)；這些因素疊加大國競爭與地緣政治關系演變，對我國與部分發(fā)展中國家、包括原本關系比較密切合作比較深入國家的經(jīng)貿關系以至于戰(zhàn)略關系產生某種微妙影響。

受疫情大流行沖擊、部分發(fā)展中國家近年經(jīng)濟增速放緩但是外債累積過快規(guī)模過大、美西方高通脹高利率環(huán)境下國際融資成本上升等多重因素影響，近年部分發(fā)展中國家出現(xiàn)新一輪主權債務（主要是外債）償付困難甚至違約危機。數(shù)據(jù)顯示到2023年8月主權債務違約國家數(shù)比2014年低位增長一倍多，接近上世紀90年代債務危機峰值時的大約一半水平。G20作為當代國際經(jīng)濟對話主要平臺，設計推動了對主權債務危機的多邊救助治理。我國作為最重要的雙方官方債權人，參與了早先的緩債倡議（DSSI）與后續(xù)債務重組的共同框架以及全球主權債圓桌會議（GSDR），發(fā)揮了重要而積極的作用。然而，由于國際利益多方面訴求與債務治理技術性因素交織性，加之國內融資體制不匹配、我方經(jīng)驗相對不足以及民間輿情對相關議題多元化表達掣肘，推進相關領域合作面臨新情況新困難。

我國倡導的“一帶一路”提出后成為推進與廣大發(fā)展中國家經(jīng)濟外交的關鍵抓手，而“一帶一路”合作很大程度依靠包括債務融資在內的“四輪驅動”（建造+制造+直接融資+債務融資）機制的強大推進作用，債務風險上升意味著我國維護完整債權面臨新困難，對“一帶一路”原有機制設計提出需完善的新問題，國內輿情對我方參與外國主權債務重組也出現(xiàn)多元化觀點。在上述背景下，近年“一帶一路”合作實際進入某種調整鞏固階段，表現(xiàn)為債務融資、工程建造、直接投資等走勢不同程度回調。全新國際合作的實踐經(jīng)驗提示，推進“一帶一路”項目合作需跨越多重門檻：不僅有技術能力與成本效率門檻，而且存在涉及更為復雜因素的融資風險門檻。這方面新情況對我國與部分國家經(jīng)貿關系以及其它領域關系也可能產生了微妙影響。

四、十五五再平衡前景與經(jīng)濟外交展望

針對轉型過程出現(xiàn)的供強需弱消費短板矛盾，近年我國決策層顯著提升了提振消費促進內需政策優(yōu)先度，不僅在政策方針上持續(xù)強調大力提振消費、全方位擴大內需，而且接二連三出臺動用資源規(guī)模較大的專項提振消費政策，如連續(xù)兩年實施數(shù)以千億元的“以舊換新”措施、向0-3歲嬰幼兒每年提供3600元補貼政策。十五五規(guī)劃《建議》在重視提高科技自立自強水平與建設現(xiàn)代化產業(yè)體系供給側持續(xù)追趕目標同時，強調堅持擴大內需戰(zhàn)略基點，堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合。有理由相信，如能切實貫徹實施《建議》確定的方針，并針對不利于釋放消費潛力的體制機制因素進行必要改革，供強需弱突出矛盾將得到逐步緩和化解。隨著消費提振內需增長，我國經(jīng)濟終將需從供強需弱走向供需雙強，這不僅有助于顯著提升我國經(jīng)濟實力、科技實力、國防實力、綜合國力和國際影響力，也將從不同方面為大國經(jīng)濟外交大發(fā)展開新局創(chuàng)造有利條件。

一是提升對大國關系管控能力和主動性：科技自立自強水平提升和產業(yè)進步將增強反遏制能力，消費大國地位逐步形成有助于反制外國利用消費市場規(guī)模優(yōu)勢動輒對我實施單邊關稅措施。二是調節(jié)緩和與非美發(fā)達國家經(jīng)貿關系：在科技生產率快速追趕重構國際經(jīng)濟格局背景下，提振消費、擴大內需、調節(jié)順差，有助于改善與非美發(fā)達國家的經(jīng)貿關系。三是有助于穩(wěn)健深化高質量 “一帶一路”合作：有效化解國內經(jīng)濟供強需弱突出與公共資源配置不均衡等現(xiàn)實矛盾，有助于提升民眾與國內輿情對擴大深化國際經(jīng)濟合作的認同度與共識度，為 “一帶一路” 高質量發(fā)展創(chuàng)造良好條件。四是提升參與和引領多邊經(jīng)濟治理的能力：隨著我國經(jīng)濟結構調整改進伴隨與國外經(jīng)貿關系普遍改善，在新形勢下我國具有主導地位或者具有較大影響力的金磚機制、上合機制、亞投行、新發(fā)展銀行等諸邊多邊合作機制將進一步釋放積極功能，我國在G20、IMF、世界銀行等多邊合作機制中的參與度和引領作用也將進一步彰顯提升。

總之，大國外交是內政的延續(xù)：一國經(jīng)濟增長趨勢和結構演變，對該國經(jīng)濟外交產生重要影響，內外互動是觀察大國經(jīng)濟外交的必要視角之一。我國作為開放型新興大國，近年在經(jīng)濟外交領域取得諸多成就，同時也面臨一些新的矛盾和問題，二者與我國經(jīng)濟增長近年呈現(xiàn)的供強需弱轉型特點不無關聯(lián)。十五五時期我國政策調整有望推動經(jīng)濟增長從供強需弱逐步轉向供需共強，這不僅將代表國內經(jīng)濟轉型的重要進展，同時也會為我國的大國經(jīng)濟外交開新局跨臺階創(chuàng)造有利條件與支撐。

注釋：

[1]本文基于第一作者2025年12月6日和12月19日在兩個機構內部國際經(jīng)濟形勢座談會上發(fā)言內容整理而成。本文第一作者是北京大學國家發(fā)展研究院教授，第二作者是該研究院的本科學生。

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