城投債風暴！43位高管被查，收取數千萬顧問費，“資金掮客”浮現

　　近期江蘇多地推進融資中介領域違規獲利追繳專項行動，受到了廣泛的關注。實際上，在城投領域，反腐一直在進行。

　　據記者不完全統計，今年以來至少有43位城投高管被調查（詳細名單附后），涉及江蘇、貴州、湖南、浙江、四川等省份的融資平臺。

　　據記者了解，2018年以來，各地紀委監委部門介入地方債監管中，對違規舉債進行問責。這些違規舉債的背后往往隱藏著違紀線索。

　　在2020年召開的十九屆中央紀委四次全會上，中紀委首次將“查處地方債務風險中隱藏的腐敗問題”列為當年重點工作。換言之，地方債不僅要化險，還要懲治腐敗，正所謂“一體推進懲治金融腐敗和防控金融風險”。

　　十九屆中央紀委六次全會（今年1月召開）工作報告指出，嚴肅查處工程建設、融資平臺等領域腐敗和不正之風，推動解決資產底數不清、產權責任不明、監管問效不力等問題。

　　市場人士認為，考慮到城投公司經營和治理相對穩定，城投高管被查對公司的影響不大，但也需關注次生問題。

　　43位城投高管被查

　　杭州市紀委監委5月14日披露，杭州市地鐵集團有限責任公司黨委書記、董事長邵劍明主動投案，接受紀律審查。根據公開信息，杭州市地鐵集團有限責任公司的實際控制人為杭州市政府，主體信用等級為AAA，目前存量債券3只，金額為34億元。

　　再如，常州市紀委監委5月7日披露，常州鐘樓新城投資建設有限公司原副總經理趙寧涉嫌嚴重違紀違法，目前正在接受紀律審查和監察調查。工商信息顯示，常州鐘樓新城投資建設有限公司實控人為常州市政府，目前存量債券9只，金額為44億元。

　　據記者不完全統計，今年以來至少有43位城投高管被查。考慮到融資平臺數量數以萬億，這一統計可能有遺漏。從目前的統計樣本看，呈現以下特點：

　　一是涉及多個省份，江蘇、貴州、湖南、浙江、四川等省份案例相對較多。

　　二是省、市、縣不同層級的城投高管都有涉及，開發區城投也有。

　　比如四川省紀委4月份披露，南充經濟開發區投資集團有限公司黨委書記、董事長、總經理弋學強涉嫌嚴重違紀違法，主動投案，目前正接受紀律審查和監察調查。

　　三是即便退休后仍有被調查的案例。

　　據“清廉江蘇”微信公眾號2月16日通報，南京市國有資產投資管理控股（集團）有限責任公司原董事長嚴肅涉嫌嚴重違紀違法，目前正在接受江蘇省紀委監委紀律審查和監察調查。簡歷顯示，嚴肅已于2014年11月退休。

　　值得注意的是，上述43人均為在城投公司擔任董事長、總經理、副總、總經理助理及黨委委員的高管。實際上，部分城投公司中層干部也成為審查的重點。

　　比如，黔西南州紀委監委5月披露，貴州東湖新城市建設投資有限公司投融資部經理田茂勝涉嫌嚴重違紀違法，目前正在接受紀律審查和監察調查。

　　公開信息顯示，田茂勝是個“80后”，他1987年9月出生，歷任公司工程部工作人員、技術咨詢服務部工作人員、投融資部負責人、投融資部經理等職務。

　　四種典型腐敗類型

　　前述高管的案例尚在調查中。不過，通過《中國紀檢監察報》、地方紀委監委等披露的過往案例細節可管窺融資平臺領域的典型腐敗類型：

　　一是違規幫助私營企業主承攬工程項目、違規處置國有資產獲利。

　　地方政府投融資平臺是指地方政府及其部門、機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。項目建設是其重要職責，但有的高管卻利用公司在政府項目、政策傾斜等方面的優勢，在工程發包中暗箱操作。

　　如杭州市實業投資集團有限公司原總經理駱旭升，在某大型綜合體項目工程中受賄金額數百萬元。項目工程承包商潘某為感謝駱旭升在施工建設、項目協調、費用結算上的關照，先后送給他現金30萬元，后又送其公司3%的股份，該部分股權在當時價值424萬余元。

　　二是違規向私營企業主提供借款和貸款擔保獲利。

　　比如湖南高新創業投資集團有限公司原黨委書記、董事長黃明，多次為商人劉桂平實際控制公司在銀行貸款擔保、資金拆借等方面提供幫助，收受其大量財物。

　　三是利用融資優勢獲利。

　　如四川省南充市龍門古鎮開發建設有限責任公司原董事長周永安，違規出借國有企業資金給私企和個人，以5%至20%不等的年利率收取利息，累計達8000余萬元，收受賄賂140余萬元。

　　四是違規收取“顧問費”、“手續費”、“咨詢費”、“服務費”等中介費。

　　比如經紀委監委部門調查，常德市經濟建設投資集團原黨委書記、董事長劉凡榮濫用職權，騙取融資“顧問費”數千萬元。市城市建設投資集團主要負責人利用融資規定漏洞，讓違規設置的貸款“融資中間人”未經招投標便先期進場施工，并從中收受好處費上千萬元。

　　江蘇省委常委、省紀委書記、省監委主任王常松去年12月發表的文章《深入整治群眾身邊腐敗和不正之風》稱，江蘇省紀委監委通過對部分債務問題嚴重地區開展重點監督檢查，摸清了地方政府債務存在的主要問題。

　　比如，有的黨員干部以“顧問費”、“手續費”、“咨詢費”、“服務費”等中介費名義謀取非法利益，或者以違規融資、賺取“利息”的方式收受賄賂，推高了政府融資成本和債務規模。

　　湖南省紀委監委的一份通報總結稱，投融資平臺公司作為主要承擔政府投資項目融資功能的經濟實體，是資金、土地、股權等公共資源相對集中的“富集區”，也是違規融資擔保、違規借款、違規舉債投資等問題的“高發區”。

　　投融資領域腐敗問題不僅會造成國有資產巨額損失、增加政府投融資風險，還會導致公共建設項目質量隱患、營商環境惡化、政治生態破壞等嚴重后果。

　　湖南省紀委監委有關負責人表示，融資平臺一方面深度參與或直接負責政府公益性基礎設施項目的立項審批等工作，占用大量公共資源，另一方面適用企業體制機制，卻沒有建立完善的現代企業制度和法人治理結構，缺乏嚴格的監督管理，導致“一把手”權力高度集中。對此，需切實加強對“一把手”監督，扎緊約束權力的制度籠子。

　　《中國紀檢監察報》的報道稱，個別投融資平臺長期存在政企不分、責權不清、經營不規范、運作不透明、監管不到位等問題，這為權力尋租提供了較大空間。

　　必須堅持問題導向，大力推動投融資平臺解決資產底數不清、產權責任不明、監管問效不力等問題。

　　城投融資中介服務如何定性？

　　一波未平，一波又起，城投融資服務費/中介費追繳行動在多地鋪開。

　　作為對接資金方和融資人的中間環節，融資中介是一個古老的行業，資金掮客的概念或許更為人所熟知。在金融活動中，這一角色無處不在，但在主流產業鏈上，很難找到固定的位置，看起來更像是游走江湖的行商。

　　此次多地政府發起城投融資服務費追繳行動，將聚光燈投射到了這一群體。

　　據21世紀經濟報道記者了解，對于這波追繳行動，目前已有融資中介人士積極配合，主動退回相關費用，而普通從業人員對此也十分關注。

　　記者查閱了多份涉及融資顧問費糾紛的判決發現，不同法院在相關業務的認定和判決方面大相徑庭。

　　根據2020年吉林省高院和中院出具的一份判決書，2018年，吉林市國有資本發展控股集團有限公司（下稱“吉發公司”）尋求融資，與吉林省偉邦投資咨詢有限公司（下稱“偉邦咨詢”）簽訂了《財務顧問服務協議》。偉邦咨詢聯合開源證券總計為吉發公司融資42.17億元。

　　偉邦咨詢稱，按合同約定，吉發公司本應為偉邦公司支付財務服務費7590萬元（42億元×6‰×3年），但多次催要后，吉發公司沒有給付，于是偉邦咨詢提起訴訟，要求支付7590萬財務顧問費，以及違約金1400萬元。

　　從判決結果來看，吉林中院駁回了融資中介公司偉邦咨詢的全部訴求，并承擔案件受理費491，300元、保全費5000元。二審吉林高院維持原判，同樣判定偉邦咨詢負擔二審案件受理費491，300元。

　　從審判的邏輯和依據上來看，法院認定雙方訂立的《財務顧問服務協議》合法有效，同時認為，其具有居間合同的特征，案由應確定為居間合同糾紛，而不是服務合同，因為服務合同需以明確的服務產品為標的，如物業服務合同、電信服務合同、快遞服務合同、法律服務合同等，而偉邦咨詢顯然不能提供明確的服務產品。

　　作為起訴人，偉邦咨詢負有舉證義務，需要證明自身履行了合同約定的資金募集義務，綜合其提供的證詞證據，以及被告吉林吉發、第三人開源證券提供的證據證詞，法院認為偉邦公司不能證明其履行了資金募集義務，應當承擔舉證不能的法律后果，于是駁回了其訴求。

　　但在另一則涉及城投財務顧問費的類似案件中，判決結果卻迥然不同。

　　根據山東省青島市李滄區人民法院去年底出具的一份判決書，2019年11月，和瀚金融信息服務（上海）有限公司（下稱“和瀚公司”，原告）與山東世達金融信息服務有限公司（下稱“世達公司”，被告），達成合作意向，世達公司聘請和瀚公司為“連云港祥云公司2019年應收賬款債權計劃總額度合計2億元”項目提供財務顧問服務。

　　和瀚公司稱，2020年4月向被告提交了連云港祥云公司2019年應收賬款債權計劃客戶認購情況明細單，根據雙方確定的結算方式，被告應向原告支付財務顧問服務費290800元，多次要求被告支付但被拒絕，于是提起訴訟，同時要求連云港祥云公司作為第三人承擔連帶責任。因為被告不支付的理由是連云港祥云公司未支付。

　　結果來看，雖然涉及的合同關系較為復雜，且雙方沒有正式簽字，法院根據實際情況仍認可了原告和被告作為合同主體；同時認為，合同名稱為財務顧問服務協議，條款寫明是提供財務顧問服務，約定的費用也為服務費。所以認定合同關系為服務合同關系，而不是原告主張的“委托合同關系”。

　　但是，法院認為原告不能證明被告與第三人連云港祥云公司的委托合同關系，也不能證明被告與原告成立合同是在連云港祥云公司授權范圍內，所以不支持第三人連云港祥云公司承擔責任。結果判定，被告10日內支付服務費290800元及逾期利息損失。

　　“只要界定成中介費，內部審計肯定過不了”

　　針對這兩則判例，一位金融律師對21世紀經濟報道記者分析，最大的區別是，被告的身份不同：吉林案件中，是財務顧問（融資中介）直接起訴融資人，即城投公司；青島案件中，原被告都是財務顧問（融資中介），城投公司是第三人。

　　該律師認為，兩份判決結果都有其道理，吉林案件中，視作居間合同，按照正常邏輯，中介服務應該是直接撮合融資人和資金方，“但城投融資服務的現實中，可能并不是如此直接的撮合關系，而是可能提供了某種其他的助力。”

　　上海中因律師事務所管委會委員、高級合伙人鐘建對記者表示，從已有的涉及為城投融資財務顧問費用相關的裁判案例來看，民事法律行為類型及其爭議的案由主要有兩類：服務合同與居間合同。從財務顧問提供的常見服務內容來看，大多實質屬于各類居間服務，因為無論是券商、律所還是會所的服務，內容大多屬于行政許可類業務，財務顧問公司是提供不了的，因此一旦發生爭議，往往被認定為居間合同。

　　在合同約定不明或履行證據難以固定的情況下，按照居間合同法定居間服務費認定規則，提供了服務的財務顧問公司提起支付服務費的訴求，往往無法獲得法院的支持。

　　從目前多地發出的追繳通知看，沒有明確何種中介融資服務業務屬于違規行為，需要被追繳。

　　而據記者了解，單純從服務費/中介費提成比例上看，目前法律上和行業內都沒有相應的標準。

　　有相關從業人士對記者表示疑惑，是否所有的融資中介服務都有違規之嫌？簽訂的相關合同也都是無效的、可以被撤銷呢？

　　從法律的角度來看，不管是哪種合同關系，均有相應明確而具體的規定，法院都認定合同本身的有效性。問題在于業務實踐中，城投平臺乃至國有企業對于此類費用，尤其對中介費往往有著明確禁止的規定。正因為如此，大量類似的業務協議均是以“投資顧問”、“財務顧問”、“咨詢服務”等名義簽訂相關協議，但即使如此仍面臨著很多限制。

　　比如江蘇省發布的《關于規范融資平臺公司投融資行為的指導意見》，明確提出，融資平臺公司要加強融資成本管控，禁止以咨詢費、顧問服務費等名目，違規向第三方支付各類居間費用。

　　“只要界定成中介費，內部審計肯定過不了。但是審計的操作空間也是很大的，最典型的就是包裝成利息，計入融資成本。”一位地方金控平臺人士對記者表示。

　　那么結合法律和業務實踐的相關規定，城投融資中介服務協議有效性如何？

　　融資服務協議可能被判無效嗎？

　　鐘建從民事法律行為的效力、案由類型及裁判規則等維度，對記者分析了此類案例可能的法律后果。

　　首先，從法律行為效力層面。如果相關費用涉及貪腐，那無論是何種名目的協議和費用，都極有可能被認定無效，且相關主體還可能被追究刑事責任。如果不涉及貪腐，僅是合同糾紛，合同效力認定也涉及到多種不同情形。

　　第一種情形，如合同違反公序良俗，法院可以認定合同無效。他指出，公序良俗包含公共利益或國家利益。從已有裁判案例上來看，國有資產從性質上，在個案裁判中存在被認定為公共利益或國家利益的一種可能。

　　第二種情形，無論是《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》還是《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》，都有明確的防止因違法亂紀、違反勤勉盡責義務導致的國有資產跑冒滴漏、貪污腐敗、利益輸送等國資損失的責任追究機制，且這些機制一旦啟動，相關看似合法的民事合同，即便不面臨刑事責任風險，也可能面臨民事層面是否存在惡意串通損害他人合法權益的效力風險。

　　值得注意的是，在九民紀要出臺之后，對是否認定合同無效的標準有所放寬，法院在更多情形當中有理由裁定合同無效。

　　“以前我們覺得中介賺的是信息不對稱的錢，但是金融機構的業務高度同質化，金融機構自身對業務和市場的積極觸達，足以使得市場上城投融資人的融資需求及時得到響應，看不到融資中介存在的必要性。”一位信托公司業務人士對記者表示。在他看來，城投融資中介就是灰色需求的產物，回扣、返點在行業內是普遍存在的現象。

　　也有業內人士對記者表示，存在即合理，融資中介的存在有市場合理性。尤其是在一些地方城投中盛行的非標融資，這一過程中產生第三方服務費用幾乎在所難免。

　　鐘建也對記者指出，無論任何主體，融資需求產生之后、專業機構進場之前，仍有融資咨詢服務存在的空間和必要性，根據專業機構的要求整理信息、開展一些資產/債務梳理工作，甚至協助規劃合理的融資方案，能在很大程度上幫助融資人提高效率、節省成本。這本身也是價值，但這些扎扎實實的服務內容，更多需要是具有豐富財稅法商金融綜合服務能力的團隊才能提供，一般意義上的資金掮客往往很難提供這類服務。

　　總之，信息不對稱必然越來越難以成為可依賴的資源，不可替代、稀缺性才是核心競爭力，有核心競爭力才能有真正的安全感與成就感。

21世紀經濟報道記者：楊志錦、方海平 上海報道