“拖欠企業家工程款”風波背后，“基建狂魔”恐將漸成歷史

隨著近期網上鬧得沸沸揚揚的“貴州六盤水‘以刑化債’”事件持續發酵，引發了眾多關注。

實際上，這正是城市研究室之前一篇《12個債務省份暫停基建，釋放了什么樣的信號》提到的，債務省份如今化債困難，新人不認舊賬的直接體現。

2023年12月24日，《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》（國辦發〔2023〕47號文，簡稱47號文）開始流傳，由于文件內容敏感，城市君根據財新網等多家媒體報道，進行了介紹和分析。

文件要求，我國12個債務省份，包括：內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏以及天津和重慶，2024年要嚴控新建政府投資項目，除基本民生工程外，不得出現新開工項目。

被點名的省市都是債務負擔很重的“化債大省”，不僅被停止建設地方基建，同時還需盡一切努力將“債務風險降至中低水平”。

簡單來說，就是中央給上述“化債大省”劃下了基建紅線，債務不減輕，就不得重啟大型基建項目。

不過，這個叫停政策并非一刀切。

按照“有保有壓”的政策要求，12省市的地方高速公路、不涉及增建跑道的民用運輸機場改擴建、城市軌道交通、樓堂館所等均屬于“不得新建”范圍。

而城市燃氣、排水、供水、供熱以外的市政基礎設施和棚戶區改造項目等，列為“嚴控新增”。

但一些中央已批準的重大項目，比如“三大工程”（保障房建設、“平急兩用”公共基礎設施、城中村改造）依然是綠燈放行。

通知還要求，被點名的地方政府壓縮投資完成率超過50%項目的投資規模。

不過，調整舉措只是希望進一步緩解財政壓力，并不能立即消除越欠越多的地方債帶來的風險。

2023年各地特殊再融資債公告發行情況

資料來源：WIND，中國債券信息網，長城證券產業金融研究院

事實上，這項政策也只是去年一項新規的“升級版”而已。

2023年10月，《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（國辦發〔2023〕35號文，簡稱35號文）規定，上述12個債務高風險地區限制發行新債和上馬新項目，要求其只能進行中央批準項目，自行建火車站或發電廠等項目則不被允許。

從35號文和45號文如此密集的發布時間來看，中央是下決心要“標本兼治”，從暫停債務地區的“無效基建”和“過度基建”入手，徹底遏制地方債新增勢頭，化解財政風險。

2024年已經過了2個月，政策文件的影響力已開始顯現。

31個省市在近期公布的2024年GDP增長目標中，都相對“保守”起來，有的甚至比去年還低。

31個省市2024年GDP預期目標

其中最令人意外的是天津，目標增速是設定在4.5%，僅比今年（4.3%）多了0.2%。

還有寧夏、甘肅、重慶，也都將今年的預期目標降低為6%左右。

顯然上述感受到壓力的省市有著自知之明，擔心預期目標完不成，那就啪啪打臉了。

這點江西就很尷尬，2024年的實際GDP增速竟然只有4.1%，跟預期目標的7%相差甚遠，今年就老老實實將目標值設定到了5%。

即使沒有降低預期的省市，對比去年也只是微漲，努力一把還是有希望的。

放低預期的主要原因，就是之前提到的45號文“掐”住了當地GDP增長的咽喉。

就拿其中貴州、云南、重慶來說，這些省市在過去十年間的GDP名義增速都位居全國前列，主要因素就是固定投資的不斷加大。

上述12個地方債務杠桿率較高的省市由于固投領域遭到管束，使得原本有希望拉動地方經濟數據的基建等行業被強制按下“暫停”鍵，經濟增長數據自然不會那么好看。

以重慶為例，截至2月28日，其政府官網上已經有16條工程招標終止公告，正是受到政策限制導致。

值得注意的是，如今別說債務負擔重的城市，就連富裕省市也是“地主家都沒有余糧”了。

比如上海這樣看似不差錢的地區，今年都明確要求放緩基建。

上海公布的最新一項文件顯示：

全市不再審批新建商場、寫字樓等商業類項目（已列入計劃項目不影響），不再大拆大建；國有企業要加快兩舊一村、零星舊改力度，原則上只做城市更新，盡快形成典型案例；對于虹口四川北路、浦東陸家嘴、前灘、花木、松江G60走廊、奉賢美谷、閔行漕河涇等部分區域空置率超過40%的情況，需拿出切實可行方案，務必確保上半年空置率低于20%。

尤其是原本備受關注，涉及上海多個區域整體改造的“金色中環”項目，如今也暫緩實施。

從眼下情況來說，各地已經遠不止“還債”這么簡單。

很重要的原因就是全國各地轟轟烈烈的基建項目，有不少是“只做事，不成事”，地方政府“只開局，無結局”。

從十八屆三中全會關于全面深化改革決定到十九大報告，都明確指出“使市場在資源配置中起決定性作用”。

可問題是中央的指導思想并未真正得到落實，政府和市場的關系中，政府指令始終占據首要位置，大量“面子工程”、“重復基建”等項目屢見不鮮。

地方項目要么規劃不合理，要么配套設施和服務跟不上，浪費了大量資金，債務負擔越來越重。

特別是許多資源和產業匱乏的城市，以發展文旅產業為旗號，投入巨資建設各種類型項目，可游客根本不買賬，導致已建設和后續項目“建也沒錢建、拆也不能拆”，紛紛爛尾。

拿六盤水市舉例，官網顯示，全市2013年到2017年每年的固定投資增速都在20%以上；六盤水GDP五年增長65%；人均GDP從3萬，大幅提高到5萬，全市貧困率也從23.3%快速下降到7.34%。

數據是好看了，但翻開六盤水財政賬卻是另一回事。

從2013年到2017年，全市財政收入僅從123億提高到138億，大手筆的固投根本沒有帶動當地經濟增速，反倒是財政開支迅速從219億提高到292億，接近40%的幅度。

開支多了，收入也沒增加。

2023年六盤水市財政局數據顯示，總預算收入110億，比2013年還低；預算開支為341億，超過2017年近50億。

收入越來越低，開支越來越高，窟窿也越來越難填，地方債務怎么可能不高？

這說明，越是經濟基礎薄弱，投資正向拉動的作用周期就越短，債務反噬的困境就越深。

可能有人奇怪，像六盤水這樣的地方，每年財政收入只有百億元，為何能掏出幾十億甚至上百億資金從事大型基建呢？

奧妙正是這些地方債嚴重的省市，有一批資產規模和質量以及信用評級都過得去的融資平臺。

地方性的融資平臺公司某種意義上充當了地方政府的“第二財政”，在當地重大基礎設施項目投資建設、資本招商、土地開發等投資領域扮演著極為重要角色。

根據統計，六盤水市共有融資平臺18家，其中地市級平臺7家、區縣級平臺11家。從主體級別來看，AA級、AA-級、A+級分別為12家、4家、2家，資質一般。

這些平臺公司通過銀行貸款和發行各種債券及融資工具等負責籌措資金，一方面用于新增項目的投資開發，另一方面也負責償還歷史債務的利息以及各類資本招商的資金。

2023年化債以來，貴州省城投債規模明顯減少

資料來源：Wind，廣發證券發展研究中心

這幾年，我們經常發現某個剛剛脫貧的國家級貧困縣，沒錢發人員工資，卻不惜成本通過當地各類國有政府平臺公司借款投資新能源汽車、生物醫藥、航天火箭、機器人等熱門項目。

可現實情況是，當地可能既沒有配套的產業鏈，也沒有合適的技術團隊，花費巨資好不容易招進來的企業都要開工了，卻發現相關指標都還沒有拿到，只能干等。

這正是被中央批評多次的“不顧風險亂舉債、盲目跟風上項目、好大喜功鋪攤子”的情況，直接體現的是地方政府“過度有為”和“盲目有為”。

六盤水此次事件背后，已經曝出與時任六盤水市委書記的李再勇有著直接關系。

央視的反腐紀錄片中，披露了原貴州常務副省長李再勇主政六盤水市期間，盲目舉債搞項目，使得當地債臺高筑，新增債務達1500多億。

那位被捕女企業家承包的六盤水公路自行車賽道、鞭陀小鎮以及世界最大的鞭陀文化博物館等項目，均與李再勇當年希望“搞一些大手筆、大動作”有關。

他自己也坦承：

如果當時我借的這筆錢要由我來還，我肯定不會去借，但是由政府來還我就去借了，反正過幾年一換（崗位），一拍屁股走人，后邊繼任者誰來接誰承擔責任。

為什么要借錢搞開發？

李再勇目的是要當副省級的干部，后來也果然如愿。

正因看到李再勇的“成績”，貴州某些干部有樣學樣，才有了那么多爛攤子的“政績工程”，欠下一屁股債。

2023年11月，中國債券信息網披露，貴州特殊債發行規模達1447.6億元，是中國發行特殊債占比最高的省份之一。

顯然，貴州省如今的巨額債務，很大程度上與當地大肆舉債建設項目有關。

如今，隨著多地基建項目被叫停，等于原本有希望拉動地方經濟數據的基建等行業被強制按下“暫停”鍵，導致地方經濟增速直接放緩，新一年的預期目標也只好放低了。

有人可能覺得，基建一直被視為拉動地方經濟的“馬車”，被叫停是不是有些遺憾？

確實，基建曾經對于地方經濟的拉動，功不可沒。

根據北京大學國家發展研究院的研究，2011年之前，全國新增基建的GDP拉動作用顯著，平均增加0.5個單位的GDP，經濟效益明顯。

但2012年以后，新增基建的GDP拉動作用，顯著下降。

2013年至2014年間，基建的邊際拉動效益降至0.13個單位GDP，2015年和2016年幾乎為0。

原因就是大部分的基建項目是自說自話的“過度基建”、“重復基建”，并沒有真正促進當地的生產和消費。

問題來了，基建既然沒有拉動地方經濟，那花掉的錢去哪里了？

答案是，掉進太多利益相關勢力的腰包了。

國家審計署發布的《2022年審計報告》顯示，全國有49個地區通過承諾兜底回購、國有企業墊資建設等方式，違規新增隱性債務415億元。

同時根據通報，有20個地區通過虛報項目收入、低估成本，將項目“包裝”成收益與融資規模平衡，借此發行專項債券198億元。

近十年來，被譽為“基建狂魔”的中國走入了一個極端，從“基建匱乏”走到了“過度基建”。

重要原因就是部分地區將大型基建項目當成了“搖錢樹”，形成了一個龐大的“基建利益集團”。

從項目拍板人到總包，再到整個鏈條上的建筑與建材等商人，人人都從中撈到了好處。

為了讓某些收益過低的項目過審，還有專門人負責財務與數據造假，并且以國企墊資的方式推動項目上馬。

這種情況在決策不夠透明的三、四線城市以及縣城尤為嚴重。

對于鄉鎮和縣直部門單位來說，為了迎合某些好大喜功的領導提出的項目，整天疲于應付。很多地方“千分制”綜合考核升級為“雙千分制”甚至“三千分制”，脫離實際的考核頻率過高，更加重了基層負擔。

眼下，這么多省市的大型基建被叫停，當地眾多不切實際的項目是不是也應翻出來抖一抖，查一查？

畢竟，大量“無效基建”和“過度基建”，透支的是當地未來的經濟發展，損害的是當地群眾的切身利益。

對于老百姓來說，再豪華氣派的政府大樓，再現代的高鐵站，都不如讓當地的就業機會增加一點，看得見摸得著的社會民生項目覆蓋得更廣泛些。

政府的任何財政投入，核心就是“以民為本”，如果建設的項目于民無益，甚至與民爭利，那建之何用？

把那些“過度基建”、“重復基建”的錢，用在解決住房、教育、醫療等關系民眾切身利益的領域，或許更實在些。