破防！砸碎鐵飯碗，力度加大了！

作者：余飛

01

機構人員精簡

2020年開啟的機構編制改革，仍在穩步推進中。

最新傳來的消息是，山西大同經開區、湖南省郴州市開發區、浙江省麗水市云和縣，已經完成了大刀闊斧的精簡。

南方日報披露，8月份山西大同經開區進行了新一輪優化：

機關崗位總數設置從335個縮減到298個，下降11%；正科級崗位數從46個縮減到37個，下降20%；副科級崗位數從74個縮減到69個，下降6%。對于未上崗人員，經開區配套提前離崗、離職創業、交流企業等分流措施。

澎湃新聞先后報道云和縣與郴州開發區的情況。

郴州市為解決開發區人浮于事、“官多兵少”問題，對開發區的機構、人事進行了調整：

全市開發區管理機構由15個精簡到11個，精簡了27%，全市開發區管委會內設機構由80個精簡到41個，精簡了49%。編制數由815名精簡到680名，減少處級領導職數3名、科級領導職數45名。

云和縣方面：

事業單位精簡13家，精簡率達25%，股級職數、編制分別精減10%、5%。

從三個地方的精簡力度來看，都遠超中央定下的5%精簡力度。

這一輪機構改革編制優化大幕，是從山西拉開的。

這場編制改革，事實上是由人口不斷流出、財政狀況捉襟見肘的山西開始。

2020年4月，在山西省選取了忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣6個人口不足20萬的小縣開啟整編改革試點。

山西拉開序幕之后，疊加三年黑天鵝大背景，期間財政收入有所下滑，經濟復蘇壓力舉步維艱，于是在2023年年初，中央定調了全面機構編制改革的方案。

2023年年初，官方發布的《黨和國家機構改革方案》中明確提出：

中央國家機關人員編制精簡5%的目標，還要求地方也要著手精簡。地方黨政機關人員編制精減工作，由各省（自治區、直轄市）黨委結合實際研究確定。縣、鄉兩級不作精減要求。

這里面提到了縣鄉兩級不做精簡要求。

不過，2024年發布的重磅文件，人口小縣成了重點優化對象。

2024年7月21日，新華社正式公布的二十屆三中全會上審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革?推進中國式現代化的決定》文件中，明確提出：

穩妥推進人口小縣機構優化。

大基調定下之后，各地紛紛出臺措施。

根據公開資料顯示，自2023年12月以來，至少已有江西、北京、天津、湖南、貴州、上海、河北、甘肅、云南、江蘇、青海、陜西、廣西、福建、四川、湖北、重慶、廣東等18個省份相繼召開會議，部署、動員機構改革工作。

隨便列舉幾個案例。

2023年，湖南省古丈縣、安徽省4個常住人口較少的縣（區）、青海省果洛藏族自治州瑪多縣、江蘇、湖南、湖北、內蒙古、江西等都已經開展了整編改革試點。

2024年上半年， 四川內江市發布的《內江市機構改革方案》提出，結合部門職責任務和履職情況，按照3%比例對市級行政編制進行核算精減。

河南省漯河市發布的《市直機關行政編制精減和核定專項方案》提出，對市直機關行政編制采取“一刀切”的辦法，統一按3%的比例精減，共精減54名。

甘肅省發布的《甘肅省行政編制精減方案》，按照5%的精減比例，扎實推進行政編制精減工作。

以上都是精簡編制內人員，還有一些地方在清退編外人員。

2023年年初黑龍江哈爾濱率先出招，發布文件清退編外人員，力度按照空編率來執行，空編率越大，清退力度越大。

空編率5%-15%，編外用人精簡5%；空編率15%-25%，編外用人精簡10%；空編率大于25%，編外用人精簡15%。

哈爾濱之后，陜西延安、陜西安康、江蘇徐州、合肥肥西縣、長沙雨花區等地都發布了類似文件。

制圖：城市財經；資料來源：公開報道梳理

02

教師轉崗、分流、退出也開始了

隨著生源減少、教師過剩，過去幾年，越來越多的教師面對著轉崗、分流、清退，以及招聘減少局面。

2022年11月，寧波市教育局推出《寧波市中小學（幼兒園）教師退出機制實施辦法（征求意見稿）》，引發輿論關注。根據該辦法，教師的退出渠道包括待崗、轉崗、離崗退養、解聘。此外，意見稿還為上述渠道列舉了多種情形。

2024年1月7日，北京豐臺教育發展理事會通過《關于推進豐臺區中小學教師“區管校聘”管理改革工作的若干措施》，提出加強對教師的年度考核和考核結果運用，探索建立教師退出機制。

天津西青區更是發布文件，提出：

全面實行中小學教師聘用制度和崗位管理制度，打破“一聘定終身”，對中小學教師職稱聘任實施動態管理，構建人員能上能下、能進能出的靈活用人機制；

該政策適用范圍為（西青區）公辦中小學校、幼兒園、特殊教育學校中在編從事教育教學的教師（含雙肩挑人員和兼任管理工作的教師）。

中國新聞周刊對此發布的評論文章標題為“打破在編教師‘鐵飯碗’”。

據中國教育在線披露：

據不完全統計，全國已有超10個省市探索建立“教師退出機制”，轉崗、待崗、解聘等舉措不再停留于紙面，成為高懸在教師頭頂的 “達摩克利斯之劍”。

今年3月份，江西省人力資源和社會保障廳官網披露：

2025年江西省中小學教師招聘人數計劃2146名。

來源：江西省人力資源和社會保障廳官網

這一數據，相比于去年下降了45.8%。相比于2020年的14158人，下降了84.8%。

制圖：城市財經；數據：江西省人力資源和社會保障廳官網

教師招聘人數下滑背后，是學生荒造成的教師隊伍嚴重過剩。

我在江西省的官網查詢了一下，江西省教師招聘人數2020年見頂，之后一路下滑，過去三年下滑速度在加快。

5月份湖北鄂州發布公告，一方面鎖死編制數量，另一方面開始縮編。

公告指出：

面對即將到來的生源下跌潮，在充分保障教學需求、確保編制配置達標基礎上，鄂州科學設置教育編制限額，明確中小學教師編制總量不超過8850名，提前鎖死總量，防止因生源階段性變化引發編制無序增長。

2022年，全市有編外教師2367人，與編內教師人數比為1:3，存在群體數量大、進口不規范、薪酬待遇低、人員不穩定、支出保障難等問題。為逐步控制編外人員規模，在招聘編內教師時要求各區執行“進一退一”原則，即招聘1名編內教師必須減聘1名編外教師。截至目前，共減聘編外教師1074人，編外教師規模減少45.4%。

8月份，財新網發布了一篇《 中小學生源銳減，中部省份區縣教師轉崗分流｜教育觀察 》的報道，文章指出這一浪潮正在中部盛行：

今年8月，江西省共有5個市縣明確發布了教師選調公告，總共選調教師658人。湖南4個縣區發布類似公告，涉及教師崗位調整總計689人。湖北、安徽等省區縣8月也發布了教師分流及選調計劃。

導致這一現象的直接原因，主要有兩個，一個是人口從農村流入城市；另一個，則是少子化帶來的生源減少。

這兩個現象疊加之下，鄉村教師的飯碗首當其沖。

湖南省衡陽市衡陽縣發布公告：面向全縣在編在崗中小學校教師公開選調230人進入縣直和鄉鎮所屬事業單位工作。

江西省瑞昌市發布公告，為解決城區學校師資力量嚴重不足問題，江西縣級市瑞昌市從農村學校選調在編在崗教師到城區中小學任教，語文、數學、英語選調名額較多。選調進城區小學名額50人，其中語文14人、數學14人、英語9人。同時，此次還將選調體育、美術、音樂、心理健康等教師共計13人，教齡5年以上可在參評時獲得加分。

安徽省六安市葉集區、江西省豐城市等地也發布了類似公告。

全國層面上，根據國家教育部披露的數據顯示，2024年全國計劃招聘特崗教師3.7萬名。

對比來看，2020年，特崗教師招聘人數達到了10.5萬的頂峰，之后招聘人數逐年下降。

2021年，這一數字減少至8.433萬人；2022年，全國招聘特崗教師6.7萬人；2023年，全國僅招聘特崗教師5.23萬人。2024年更是減少至3.7萬名。

2025年繼續減少至2.1萬人。

03

背后的原因

無論是機構優化、編制改革，還是教師隊伍的精簡，背后都是共同的兩個因素：

第一，財政吃緊。

體制內人員越來越多，國家財政就越來越大，不堪重負。

看一組數據。

有機構算過一筆賬：

中國財政中，向政府雇員支付的勞動報酬占政府可支配收入的比重在近十年來不斷上升：從2012年的33%左右，提高到了2019年的超過50%，再到2020年以后的超過60%。

比如某西部省份人口小縣，總人口僅4萬余人，但財政供養人數近2500人，全縣總人口數與財政供養人員比例為16.9:1。

這種狀況放在過去經濟蒸蒸日上、財政狂奔的年代，或許還可以運轉自如。然而，在內外環境變化的今天，必須要進行機構編制改革才行。

財政部公布的今年上半年數據顯示：

上半年，全國一般公共預算收入115566億元，同比下降0.3%。其中，全國稅收收入92915億元，同比下降1.2%；非稅收入22651億元，同比增長3.7%。分中央和地方看，中央一般公共預算收入48589億元，同比下降2.8%；地方一般公共預算本級收入66977億元，同比增長1.6%。

來源：財政部

這種背景下，上至中央下至地方都在強調過“緊日子”。

我們一直以來的現狀是，中央有錢，但地方有缺口。但中央的財政盈余，也只能填補地方一半的缺口而已。

從上圖可以看到，中央需要填補地方的缺口在逐年擴大，壓力也越來越大。

這一點可以從中央財政轉移支付角度看到。

財政部數據顯示：

中央對地方的轉移支付，已經連續兩年在10萬億之上。

制圖：城市財經；數據：財政部

制圖：城市財經；數據：財政部

轉移支付壓力加大的同時，地方政府另一個錢袋子賣地收入，在快速縮水。

我們知道，中國八十年代初，開啟了中央與地方財政分灶吃飯的模式，賦予了地方更大的行政權力與各種它能控制的資源，并且把這些資源經濟化。其中土地資源便是其中之一。

各地賣地收入都是歸于地方政府使用。

此外，全國賣地收入，自2021年見頂之后，一路下行。2024年全年賣地收入48699億元，較高點下跌了44%。

今年前7個月的賣地收入，繼續降至16950億元。

制圖：城市財經；數據：財政部

這對于地方政府而言，相當難受。 賣地收入是地方的主要錢袋子，對于很多經濟、產業薄弱的地區來說，更是維持運轉的主要力量。

這部分收入跳水，財政吃緊程度可想而知。

有錢什么都好說，沒錢的日子寸步難行。

第二，人口收縮。

人口已經三連降了。

2021年，中國人口增量創新低，2022年正式見頂開始負增長，當年減少了85萬人，2023年加速減少，減少了208萬人。

2024年，繼續減少139萬人。

2024年，內地31個省市自治區，有20個地區人口減少。

制圖：城市財經；數據：各省市自治區統計局

其中，河南、黑龍江、湖南、遼寧四省過去四年合計減少人數，均超百萬。

制圖：城市財經；數據：各省市自治區統計局

人口持續減少的影響之一，便是越來越多的小縣城人口在收縮。

當人口收縮后，需要提供服務的人員，自然富余，需要進行優化。

所以，去年的官方文件明確提出，要穩妥推進人口小縣機構優化。

除了機構優化外，迷你小縣的合并，也是大勢所趨。

隨著全國人口不斷收縮，一些人口減少特別嚴重的農村、鄉鎮乃至城市，會被合并消失，這是全世界范圍內的大趨勢，也是過去在做，將來我們仍要做的事情。

今年3月19日，民政部部長在學習時報發表署名文章，明確提到：

探索人口收縮地區行政區劃優化路徑。

這里的優化，究竟是如何優化，民政部沒有展開敘述。

不過，客觀來說，可選擇的路徑并不多，基本都是分兩步走：

第一步，大幅精簡人口收縮嚴重地區的行政單位和人員。

第二步，合并。

人口持續減少的影響之二，便是生源減少，進而導致教師過剩。

04

精簡了多少

關鍵問題來了，機構編制改革，到底精簡了多少？教師過剩之下，老師又減少了多少。

先看教師規模，在少子化影響之下，幼兒園、小學的教師規模的的確確在減少。

國家教育部公布的數據來看，幼兒園專任教師2022年見頂，連續減少了兩年，2023年減少了17.05萬人，2024年減少了24.18萬人。

小學專任教師也從去年開始下跌，去年小學專任教師減少了6.62萬人。

制圖：城市財經；數據：教育部

初中、高中、大學專任教師仍在增長。

不過，按照少子化帶來的影響時間推算，他們也快了。

至于機構單位體制內人員，過去幾年則是越減越多。

表面上看，很多地方都披露了精簡數據。

比如文章開篇說到的三個地方。

再比如拉開此輪編制改革序幕的山西那幾個人口小縣。

太原市婁煩縣，改革前35個機構，改革后精簡了13個，只保留了22個機構，相當于精簡了37%。事業單位從之前的62個精簡至40個，精簡了35.5%。

而婁煩縣2022年的GDP為45億元，常住人口88850人，財政收入8.8億元。

制圖：城市財經；根據公開報道梳理

在精簡之下，婁煩縣精簡人員編制341名，下沉鄉鎮人員編制56名，節約人員經費3410余萬元，運行經費約990萬元。

石樓縣精簡力度同樣大，黨政機構精簡了37.1%，事業單位精簡了31.1%。節省了5000多萬元的開支，人員經費減少了2200多萬元。

河曲縣、浮山縣亦是如此。

青海瑪多縣將改革前的25個黨政機構整合設置為20個，其中黨委機構6個、政府工作部門14個，較改革前精簡了5個機構，精簡比例為20%。

湖北十堰，官方披露數據顯示，通過清理規范，當地編外人員比上年同期減少326人，減少率達9%，節省財政成本約1500萬元。

這些被精簡的體制內人員去哪了？是被裁了？還是平調去別的機關單位了？

官方對此沒有任何報道，主流媒體也沒有報道過他們的去向。

但是，透過官方公布的一些數據可以得出的一個結論是：過去幾年機構編制改革，體制內人員越改越多。

來看兩張圖，第一張是《全國住房公積金2023年年度報告》中披露的各單位住房公積金繳存情況，第二張則是2020年的數據。

來源：《全國住房公積金2023年年度報告》

來源：《全國住房公積金2020年年度報告》

2024年年度報告也公布了，但這一次卻沒有再公布詳細的“分類型單位住房公積金繳存情況”，僅公布了一個籠統的表格。

來源：《全國住房公積金2024年年度報告》

從2024年的數據中，我們僅能獲得一個信息，2024年公積金實繳人數17628.75萬人，比2023年多了174.07萬人。

從2020年與2023年兩張數據圖對比可以獲得的信息是：

第一，截至2023年末，全國72萬個國家機關、事業單位，一共為4835.9萬人繳存了住房公積金。這些人，就是嚴格意義的體制內人員，是吃財政飯的人員。此外，還有國有企業27.12萬個，一共為3054.97萬人繳納公積金，這些人雖然不是吃財政飯，而是市場飯+壟斷飯，但同樣都是體制內人員。

所以，以2023年年末數據來看，當下狹義的體制內人員，有編制、吃財政飯的（政府機關+事業單位）一共是4835.9萬人。廣義的體制內人員（加上國企），是7900萬人。

這一數據只少不多。因為不少政府機關、事業單位，有臨聘、勞務派遣人員（比如部分輔警）。他們長期在政府機關、事業單位上班，但勞動合同不是直接跟“體制內”簽的，所以在公積金繳存上無法體現。

這部分人到底有多少？尚未看到準確數據，有專家估計在數百萬人，甚至可能達到千萬級。

第二，國家機關與事業單位數量的確減少了，但人員在增加。

2023年國家機關與事業單位72.05萬個，2020年為72.61萬個，三年減少了5600個。

但吃財政飯的體制內人員2023年4835.9萬人，2020年為4513.36萬人，三年增加了322.54萬人。

此外，雖然不是吃財政飯而是吃“市場飯+壟斷飯”的國有企業數量，從2020年的21.57萬個增加至2023年的27.12萬個，三年增加了5.55萬個。人員從2020年的2907.38萬人增加至2023年的3054.97萬人，三年增加了147.59萬人。

以此計算，廣義體制內人員（國家機關與事業單位、國有企業）過去三年不僅沒有減少，還合計增加了470.13萬人。

換句話說，過去三年機構編制改革，體制內人員越改越多。

如此看來，改革的力度還需要加大，還需要誠意。

相比于越南，我們的力度需要加強。

越南今年發布了驚人的行動：

越南將把省級行政單位數量減少50%左右，地方機構數量減少70%以上！

有人計算了一下，越南總人口約1億人，63個省市平均下來，一個省級行政區大約159萬人；每個省級區域的面積為5238平方公里。也就是說，越南一個省級區域的管轄面積和人口，只相當于中國2個正常的縣。設立這么多行政區域，的確沒有必要。

而將省級行政單位數量減少50%，地方機構數量減少70%，越南將在未來5年削減五分之一的公共部門職位。政府機構將精簡為14個部和3個局，同時撤銷13個綜合司、738個司局和3303個分局，撤銷201個事業單位，預計有10萬名國家公務員遭遇裁員或提前退休。

回顧歷史，每一個朝代發展過程中都遭受過冗員的困擾，承平日久，官員隊伍指數級增長，國家財政壓力支出極速膨脹。

宋朝仁宗年間由范仲淹主導的慶歷新政，神宗年間王安石主導的熙寧變法，目的之一就是裁撤冗員，為國家減少財政支出。 清朝雍正年間的整頓吏治，同樣如此。

當然：

一方面，時下的就業環境掣肘著機關單位精簡。

另一方面，改革的阻力肯定很大，畢竟是要牽動既得利益者的蛋糕。

但縱觀中國歷史，每一個王朝承平日久，改革都是必選項。