視角 | 從棚改到有機更新：一份文件里的城市敘事切換

正確理解《意見》對城市更新的作用和角色的定位，需要對當前中國經濟趨勢和城鎮化趨勢有清晰的認識。

原文 ：《新一輪城市更新的雙重角色》

作者 |安邦智庫（ANBOUND）研究中心研究員 魏宏旭

圖片 |網絡

近日，中辦、國辦印發《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），為城市更新的戰略和方向奠定了政策框架。一方面，這意味著中國城鎮化發展從快速擴張進入一個新的存量更新的階段，城市更新在城鎮化發展中的重要性越來越強，甚至會逐步超越城市擴張，成為城鎮化發展的主題。另一方面，《意見》的出臺正值國內經濟發展轉型，在這個背景下推動城市更新，在一定程度上扮演了擴大基建投資、帶動經濟需求的逆周期調節的角色。正確理解《意見》對城市更新的作用和角色的定位，需要對當前中國經濟趨勢和城鎮化趨勢有清晰的認識。

其實，中國經濟轉型發展和房地產市場的波動，都表明推動中國經濟持續增長的動能已經發生了顯著的變化：一是人口增量趨緩，甚至出現負增長；二是城鎮化進程從大規模擴張進入“后土地經濟”時代。需擺脫傳統的大規模投資驅動模式，推動產業升級、消費升級和城市更新，以適應“過剩經濟”時代的結構性挑戰。成功轉型的關鍵在于建立合理穩定的制度框架，優化資源配置，并通過社會文化重塑來適應經濟增長模式的深層次變革。

這種轉型的具體體現之一，就是新一輪城市更新與過去“棚改”模式的顯著差異。在城鎮化進入存量發展的階段，城市更新的作用會日益顯著。住建部指出，實施城市更新行動，就是要推進城市結構優化、功能完善、文脈賡續、品質提升，推動城市高質量發展，同時，能夠有效拉動投資和消費，擴大內需，不斷滿足人民群眾美好生活需要，對于促進經濟增長、進一步保障和改善民生都具有十分重要的意義。由此來看，目前的城市更新和2015年的大規模“棚改”已經完全不同了。新的城市更新結構調整的作用更強，而逆周期調節的功能將是次要的?；诖耍敬纬鞘懈虏辉偈菙U張性的，更多地將目光投注于存量的優化和調整。

新的城市更新優化城市功能的主要目的是提升城市公共服務的能力和水平。城市更新方面政府應以規劃引領和政策支持為核心，推動企業、居民和社會組織的深度參與，同時確保公平分配與保障公共利益。企業在平衡經濟目標與社會責任的基礎上，與居民和社會組織開展協商合作，推動項目可持續發展。最后，通過協商平臺、利益共享機制和橫向協同架構，使各方利益得以平衡，實現城市更新的經濟效益、社會效益和環境效益的統一。

除了主體協作外，城市更新的實施還需要在土地利用和投融資機制上實現創新。業態的多元化和存量的盤活可以說是新一輪城市更新實施中越來越重要的內容。在土地利用方面，《意見》提出了推動土地混合開發利用和用途依法合理轉換的要求，以及盤活利用存量低效用地等設想。另外，《意見》提到了推進建設用地使用權在土地的地表、地上或者地下分別設立。這些實際上都體現了多元化和多層次利用土地的意圖，以提升土地的使用效率。

與此同時，在投融資方面，《意見》也強調了健全多元化投融資方式。從目前來看，一方面，中央預算資金和超長期國債資金可以以更大力度推動城市更新，地方專項債以及政策性專項貸款也可以用于城市更新項目，另外還提到鼓勵和吸引社會資本參與；另一方面，政策上不僅在土地的利用上注重存量的盤活，投融資方面同樣如此?！兑庖姟愤€提到，推動符合條件的項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品、公司信用類債券等。

這些變化其實表明，城市更新從項目角度來看也會有很多變化。以結構性調整和城市功能的優化為主的城市更新項目，更多是公益性的，可能有部分是經營性的。這與房地產開發高峰時期的高投入、高周轉、高回報的“短平快”投資模式不同，需要考慮長周期的投資和財政資源的承受能力，也需要更多的社會參與。從投資回報和長周期的考慮，新的城市更新，不僅強調城市功能改善和優化帶來的價值提升，更需要考慮人文、歷史等無形價值的實現，作為資產增值的一部分，以彌補成本提高和收益下滑的損失。這與此前的“大拆大建”的模式有所不同。

從整體收益來看，城鎮化高速發展時期的高收益的“土地經濟”已經不會重現。新一輪城市更新，不僅需要考慮有形資產的運營和優化，同樣需要考慮歷史、文化等無形資產的增值效應，才能實現項目投入產出的平衡。這從投資項目運營的角度，再次體現了新一輪城市更新的系統性特點。這要求從事城市更新的主體，特別是城投類企業，從發展策略到運營模式上進行調整和改變。

新的城市更新不再是以往的“大拆大建”或空間擴張，而是強調“以人為本”的系統性更新。在這一過程中，城市更新不僅是物理空間的優化，更需兼顧社會效益、文化傳承和環境可持續。這種系統性更新對參與主體提出了更高要求。同時，政府需強化規劃引領和政策支持，企業要平衡經濟目標與社會責任，居民和社會組織則應通過協商機制深度參與，最終實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一。只有通過制度創新、資源配置優化和社會共治，才能真正推動城市高質量發展，滿足人民群眾對美好生活的需求。

文章為社會科學報“思想工坊”融媒體原創出品，原載于社會科學報第1962期第2版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

本期責編：潘 顏

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