主旨報告 | 尹稚: 面對現代化發展需求，探索差異化空間治理模式

導讀

2025年9月21日，以“應變·煥新”為主題的第十屆清華同衡學術周在京開幕，本屆學術周由中國城市規劃協會、清華同衡規劃設計研究院、清華大學建筑學院聯合主辦，為期四天。本屆開幕論壇匯聚跨領域專家與學者，開展多元實踐交流與多視角思想碰撞，共同解讀城市高質量發展的核心密碼，為規劃行業與學科的轉型發展提供探索性的思考，共話城市議題，共繪煥新未來！本期為大家分享的是來自清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚教授的主旨報告《中國整體區域戰略與空間格局》。

尹 稚

清華大學建筑學院教授、博士生導師

清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長

清華同衡規劃設計研究院創始人

資深顧問專家

剛剛開完的中央城市工作會議，再次引發了全社會對中國城市未來發展的高度關注，當然這很正常，因為我們百分之六十多的人已經居住和生活在城市了，而且十年后再開城市工作會議，從當年對城市超高速發展時期形成的一些所謂的問題，采取的一些糾錯措施，到把城市工作納入到推進中國式現代化相當核心的工作中，其實這是一個非常大的轉變。

可能很多人關注更多的是以城市更新為抓手、存量空間的再使用等這些問題。同時，不要忘了中央城市工作會議提出的城市工作七個重點任務中，“著力優化現代化城市體系”居于首位，這涉及到國土級別的城市體系怎么安排的問題，也涉及到如何處理一個大國尺度上的人與自然關系的可持續發展問題，還涉及到目前大家普遍關注、普遍擔心的中國的區域差、城鄉差會不會被進一步放大的問題，其實也就是人與人的關系能不能走向更加和諧、更加均等、更加共同富裕的問題。

所以從這個視角來講，想簡單地聊聊中國近一、二十年來，我們在區域戰略方面持之以恒的進展，以及如何在未來建立更加差異化的現代化道路，差異化的城鎮化道路，以及差異化的“指揮棒”，即干部考核體系應當往哪個方向走。

應當說，從十八大以來，在宏觀戰略目標不變的情況下，可以去查歷版的中央有關面向未來的規劃、政策實施文件當中，逐漸加入一個詞匯，就是分區、分類、分時段，這背后是什么？這背后是在探討，不拿一把尺子來量中國的發展，不用簡單的一把尺子來量我們的建設成就，真正面對中國的國情、省情、市情，從而差異化施策的可能性。廣域人口大國的相對整體性和區域差異性是實實在在并存的，不管從地理的、人文的各個角度分析，都會看到國土上呈現的高差異化特征。

關于區域戰略，從早期關注到逐漸形成一個體系化的系統，從十八大以后分期、分批提出來，到二十大已經非常完整了，就是區域協調發展戰略，區域重大戰略，以及跟國家安全與發展實現有效平衡的主體功能區戰略，逐漸完善的以人為本的新型城鎮化戰略等。特別是圍繞著“十四五”收官之年、“十五五”開局之年，清華同衡也承擔了如何在主體功能區戰略的引導下，實現重大生產力布局優化，如何構建優勢互補的高質量發展的區域經濟布局，以及建立更加匹配的空間規劃體系等方面的任務。

一、區域協同發展戰略是改革開放以來區域非均衡發展戰略的集成和提升

從區域協同發展戰略看，應當說是改革開放以來大規模實施的，區域非均衡發展戰略的集成和提升。市場經濟其實有它的特點，有人說，是不是將來奮斗的目標是做到區域發展的絕對均衡？絕對均衡意味著是沒有貿易的、沒有市場的，而且建立一個所謂絕對均衡的社會跟各地區的資源稟賦是不匹配的。所以，只要客觀發展的基礎條件還在，它就是一個從非均衡性策略轉向逐漸推動發展質量和生活水平相對均衡的過程，但是這種推進絕不意味著發展路徑的絕對均衡和絕對一致化。

從這個進程來看，十九大報告首次提出“區域協調發展戰略”，而且逐漸強調，這種協調發展戰略要跟其他帶有更能反映在地資源特色、區域區位特色等一系列差異戰略相結合，是一個綜合性體系逐步建立的過程。

從早期關注的四大區域的劃分，比如最早東部地區率先崛起，從1984年沿海14個城市的開放并啟動沿海發展戰略，到后來的梯子型國土結構，到后來全面開放。從東部率先發展，到對西部大開發的關注，到關注中部塌陷地區的加快崛起，到這些年關注南北差異提出的一系列東北振興戰略。從簡單在東北恢復老舊工業基地，轉向允許東北超越既有的歷史舊地緣政治的遺產，可以更綜合地看東北地區的振興。

除了大尺度的戰略之外，還有特殊地區的戰略，這個戰略也是一直延續下來的。有人問，這次中央城市工作會議有哪些特別新的東西？如果看政策提法，幾乎所有戰略都有它的歷史根源和歷史延續進程，很難講哪個詞是全新的創造，或者哪個戰略是突然蹦出來的，這種歷史延續性的東西還是值得關注的。

那么，包括一如既往對革命老區的關注。這些地區當年之所以成為革命老區基本是三不管地帶，從交通、資源、環境來講都是當時的邊緣地區，所以才可能成為革命的搖籃。但是在現代化進程中，它是需要增補大量的投資、大量物理環境的支撐，才能形成新的承載力，才能從根本上改變它的生活狀態。

當然，還有特定邊境地區的治理以及相對貧困地區，不要覺得脫貧攻堅戰打贏了，問題就解決了，實際上中國是相對比較貧困的國家，仍然有很漫長的地區振興和現代化問題要處理；還有就是生態退化地區，資源枯竭地區，以及老工業基地的問題處理。

二、區域重大戰略是對十八來以來若干重大區域發展戰略的總結提升

我們是不是可以絕對均衡地考慮所有區域的發展，為什么要有區域重大戰略問題？其實視角很明確：

第一，有些地區就是要優先發展，并且隨著中國作為世界大國的崛起，要在全球治理話語權當中占有更優勢的地位，或者占有與大國更匹配的地位，還是要有幾個地區真能撐得起腰桿子，要有一些地區真正能達到世界級的發展水平。

這些年，無論是京津冀的協同發展，還是粵港澳大灣區的進一步提升和強化，把它從以廣東省為核心的珠三角地區，擴展為“一國兩制”、多關稅區并存的，更有利于磨煉國際交往能力的大灣區聚集區；以及長三角一體化發展。無論從本身的城市形態、中心城市的發育程度、都市圈與城市群一體化程度來講，這些地區都是在我們國家所有群圈地區中排前列的。這些地區進一步的世界化和國際化，會作為中國立足自身發展、同時融入世界的火車頭地區，發揮它的作用。

這些年，大家也開始關注成渝地區雙城經濟圈的發展，這個區域不再立足簡單的行政區劃，或者不再拿行政區劃的微調或調整作為超越中心城市行政治理的主要手段，而是在探索一個“經濟圈”跟我們的“行政管轄”之間能不能創造出一種超越簡單的行政區劃管轄的合作可能性，這種探索的成熟與成功，可能會為更多群圈的發展帶來新的聯動機制。

當然最近新一版的對群圈的關注，也會探討長江中游城市群，以鄭州為核心的中原城市群發展，但是不管具體講法上有什么樣的微調，未來支撐中國最重要的群圈地區集中在京津冀、長三角、粵港澳、成渝，這是一個平行四邊形的四個支撐點，加上沿長江和京廣線形成的十字地帶，而十字地帶的核心由長江中游城市群和中原城市群作為共同支撐。在這四條邊上還有關中城市群，山東城市群，以福州、廈門以及回歸后的臺灣為主導的海峽城市群，以及更偏西南方向的，目前面向東南亞合作中作用越來越大的以昆明為主的城市群，和以南寧為主的北部灣城市群，這樣一個“巨鉆”結構以及跟這個結構的各條邊線的連接，必然構成我們未來的一個梯級化發展的城市發展區域格局。

如果要將這兩個帶狀區域作為重大戰略的話，兩個區域的目的是不一樣的。長江經濟帶是傳統政策高質量、高水平的延續，這條帶本來在90年代就作為發展重點，是成熟程度比較高的，這兩年就是要把生態環境的保護、流域環境的保護跟發展做進一步的結合；而黃河從來就不是一條航運性河流，也不是一個真實存在的經濟聚集地，對它的關注更多是如何實現流域保護以及更加聚焦沿線城市的高品質、高質量發展，不是簡單的經濟帶規模放大的問題。

三、主體功能區戰略體現了因地制宜、分類發展的科學發展觀

在這樣一個錯綜復雜、交織的背景下，全國的底盤怎么去分類、怎么做判斷？毫無疑問，主體功能區起了非常關鍵的作用。到目前為止，這個戰略的提出和實施，尊重和順應了我們國家國土空間差別巨大和生態環境相對脆弱的基本格局，也體現了因地制宜、分類發展的以國土為背景的科學發展觀的基準點。這些年，在這些方向上，其實它的研究進展是始終向前推進的。

那么同樣，2014年開始討論、2016年正式發布的中國新型城鎮化戰略，這個戰略的提出，既是國家區域經濟布局和城鎮化布局的基本道路問題，也是建設社會主義現代化強國、實現中國式現代化的重要戰略問題，因為它是以人為核心來推廣的，最終的追求是中國人的現代化，是中國人生活質量和生活水平的全面現代化。

在這樣一個進程當中，如何把這么多的戰略統合到一起，來共同推動一個綜合性的執政方針，正是這幾年對主體功能區的進一步深化研究，和基于國家安全視角的重大生產力布局的耦合性原因，以及一直在推進安全與發展這個新時代要求，和以人的“幸福感、滿足感、獲得感”為核心的建設評價體系，這個能動性如何深化。

在這個進程中逐漸開始明確，我們提出來的生態環境要求、經濟發展動能的進一步強化，以及以人為核心，在發展現代化進程中的一系列社會重構。剛才有的專家也講到，這種社會重構已經不限于以真實空間為支撐的線下社會的重構。數字化為基礎的線上社會架構其實也顛覆性地改變了很多生產和生活方式，包括在當代背景下如何去看文化復興，除了傳統上以現實中人為傳統復興之外，數字化永生會不會成為一種文化傳承的新方式和新方法？其實都是可以研究的。

重點生態功能區、城市化地區、農產品主產區跟若干個約束條件和若干項，以及前瞻性的未來，如何建立起更密切的聯系，同時以這三個最核心的板塊為中心，與各種五花八門的國家戰略之間建立起聯系。在這樣一個背景下，我們在干一件什么事情呢？就是把主體功能區的空間戰略從平衡生態安全、糧食安全和城市發展前景為出發點的約束性戰略，變成一個實實在在的可用、好用、管用和夠用的治理性戰略。

四、一種差異化空間治理模式的構想

這張圖就反映了在這樣一個分區基礎上，不同主體功能區的定義下，環境優先的序列是不一樣的，不同的地區應該有不同的邊界條件，不同類型的底線思路。在社會優先的前提下，自然條件稟賦不同，亞文化圈層不同，跨民族的民族命運共同體的建設要求不同，也會帶來不完全一樣的社會建構路徑，以人為核心的社會建構引領，還是要區分更精細化的人群訴求。同樣，在文化優先的前提下，它的傳承特征、傳統與現代化的再平衡，其實還會有更多樣的選擇，這也是為什么中央經濟工作會議在談發展的時候專門談了城市的特色化建設。

我們一直在幻想當“唯GDP論”成為歷史的時候，我們要制定一個新的治理體系，但是這個新的治理體系到現在為止，其實并沒有有效建構起來。一是它如何跟空間結合的問題，任何的發展目標和發展原則一致化的前提下，加入了空間的要素，加入了人的地域性要素，加入了人群要素以后，是一個什么樣的狀態，這其實是我們重點去探討的問題。如何根據自然環境的差異、社會結構的差異、文化特征的差異，來選擇不同的治理路徑，約定不同的治理結果，處理好經濟與發展，與其它利益之間的再平衡關系，是一套新的要加強研究、深度探索的東西。如果這套體系能夠得到突破的話，我們才有可能逐漸擺脫用一把尺子，也就是更多的對GDP的強調，從而改變我們各行各業的考核系統，其實最關鍵的是改變我們黨政干部的考核系統，使得中國未來的現代化路徑能夠更符合中國這樣一個廣域人口大國的現代化需求，能夠貼近不同發展階段，貼近人民群眾的客觀訴求，能夠更加貼近不同自然稟賦條件下的區域尺度，到以縣為單位，更精準化尺度的自然條件的精準化匹配。

在這樣一個基礎上，才有可能厘清不同空間政策的關系，進一步制定差異化的發展規劃、差異化的發展戰略。實現空間規劃、發展規劃、廣義的環境規劃，這三大規劃體系最終目標的合一，實現真正意義上的共同策劃、共同建設，以及成果的共同響應。

正如石楠秘書長講的，空間規劃在技術層面上，實現了多規合一，提供了一個技術底盤，但是在國家宏觀治理上到底發揮什么作用，取決于和發展規劃能不能建立更深入的協同關系，跟廣義的環境資源控制規劃能不能建立更深度的相互適應的觀念，這就是為什么這兩年我經常講規劃的時候，不管是什么樣的規劃，最終要走向一個適應性匹配型的規劃，才能在國家宏觀治理當中發揮越來越大的作用，實現共策、共建、共治以及現代化的共同締造進程，可能要站在更高的角度，解決發展規劃、廣義空間規劃和廣義環境約束型規劃，三者高度一體化的問題。（完）

（內容已經嘉賓本人確認）

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稿件整理 |杜娟

編輯/排版｜李剛

封面圖/圖片｜盧風、謝飛