盧鋒：十五五面臨提振消費(fèi)機(jī)遇——公共資源配置方式視角

題記： 2025年8月23日，由北京大學(xué)國家發(fā)展研究院主辦，北大國發(fā)院傳播中心、EMBA中心承辦的北大國發(fā)院【承澤商學(xué)】第40期暨EMBA論壇第105期在承澤園舉行。本文根據(jù)北大國發(fā)院校友學(xué)院發(fā)展基金講席教授盧鋒的主題演講整理。

重視發(fā)揮五年和更長期發(fā)展規(guī)劃的作用，是我國經(jīng)濟(jì)體制與發(fā)展方式的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)之一。由于生產(chǎn)力進(jìn)步是一國長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基所在，我國長期規(guī)劃持續(xù)聚焦科技攻關(guān)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、提升供給能力，推動(dòng)科技產(chǎn)業(yè)進(jìn)步和生產(chǎn)力發(fā)展并趕超國際先進(jìn)水平。然而一國產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)順暢穩(wěn)健地升級(jí)轉(zhuǎn)型，離不開經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大體平衡的必要條件，因而長期規(guī)劃也是推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)校準(zhǔn)的重要抓手。從歷史看，決策層謀劃五年規(guī)劃也會(huì)重視不同時(shí)期的結(jié)構(gòu)不平衡矛盾，針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況對(duì)農(nóng)輕重比例、積累率與投資結(jié)構(gòu)、順差規(guī)模過大等問題進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，有效化解矛盾并保持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)平衡。

近年我國經(jīng)濟(jì)增長供求關(guān)系呈現(xiàn)“供強(qiáng)需弱”特點(diǎn)，在產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)取得階段性突破和顯著成就同時(shí)，需求不足特別是最終消費(fèi)偏弱成為制約經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因素之一。消費(fèi)短板既有短期和周期性原因，也有個(gè)別部門管制政策與某些涉及面廣泛的體制性根源，并與我國公共部門資源側(cè)重投資供給側(cè)的趕超型配置方式存在聯(lián)系。隨著新時(shí)期內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，原先通過“增投資、去產(chǎn)能、擴(kuò)出口”等措施調(diào)節(jié)對(duì)沖消費(fèi)偏弱的政策空間有所收窄，從深層根源上治理消費(fèi)短板成為需考慮的政策選項(xiàng)。

基于上述背景，盧鋒認(rèn)為十五五我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨提振消費(fèi)新機(jī)遇。他建議堅(jiān)持問題導(dǎo)向方針，進(jìn)一步解放思想、創(chuàng)新思路、深化改革，在持續(xù)聚焦創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提升新質(zhì)生產(chǎn)力同時(shí)，通過優(yōu)化公共資源配置方式和系統(tǒng)配套改革“大力提振消費(fèi)”，通過1-2個(gè)五年規(guī)劃期把我國持續(xù)偏低的消費(fèi)率提升5-10個(gè)百分點(diǎn)，在鞏固加強(qiáng)制造大國地位同時(shí)加快向超大規(guī)模并與供給能力更好匹配的消費(fèi)大國轉(zhuǎn)型，為實(shí)現(xiàn)2035年初步現(xiàn)代化目標(biāo)創(chuàng)造必要條件。

一、需求側(cè)的五個(gè)主要矛盾

近年雖經(jīng)歷多重沖擊，我國經(jīng)濟(jì)在重要產(chǎn)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面取得突破性進(jìn)展，整體生產(chǎn)力水平與供給側(cè)能力實(shí)現(xiàn)階段性躍升：基礎(chǔ)設(shè)施和傳統(tǒng)工業(yè)鞏固發(fā)展原有優(yōu)勢(shì)同時(shí)，在一些先進(jìn)與新興領(lǐng)域趕超取得新的突破，國際競爭力與貿(mào)易結(jié)構(gòu)顯著提升，生產(chǎn)力發(fā)展與供給側(cè)提升超過經(jīng)濟(jì)總量和人均指標(biāo)所提示的相對(duì)水平。經(jīng)驗(yàn)證據(jù)顯示，新中國幾代人持續(xù)奮斗所追求的科技與生產(chǎn)力趕超目標(biāo)正逐步成為現(xiàn)實(shí)，未來完成系統(tǒng)趕超的路徑已逐漸清晰，趕超趨勢(shì)的展開難以阻擋。這一新變化是觀察未來經(jīng)濟(jì)走勢(shì)與政策選擇的重要背景。

然而生產(chǎn)力發(fā)展與供給側(cè)提升活躍推進(jìn)與走強(qiáng)，也使得最終消費(fèi)短板與需求不足的不平衡因素更顯突出，并表現(xiàn)為供求關(guān)系與需求內(nèi)部五方面組合矛盾現(xiàn)象。

一是在總供求關(guān)系上，近年總需求不足成為持續(xù)制約現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)增長的主要矛盾。表現(xiàn)為一般物價(jià)水平總體低迷、經(jīng)濟(jì)景氣度不高，增長實(shí)現(xiàn)更多依賴需求擴(kuò)張。意味著現(xiàn)實(shí)需求低于供給能力擴(kuò)張決定的潛在增長能力，經(jīng)濟(jì)增長負(fù)缺口伴隨一般物價(jià)增速偏低與產(chǎn)能冗余度和就業(yè)壓力偏大，經(jīng)濟(jì)景氣度持續(xù)偏低與市場主體信心不足相互作用，宏觀增長數(shù)據(jù)與微觀主體“體感”明顯反差，經(jīng)濟(jì)觀察“好得很”與“難得很”兩類觀點(diǎn)同時(shí)存在。

二是在總需求內(nèi)部的外需和內(nèi)需關(guān)系上，近年經(jīng)濟(jì)增速顯著回落背景下順差增長與外需貢獻(xiàn)率顯著上升，提示內(nèi)需短板是制約總需求的主要矛盾。近年外需對(duì)經(jīng)濟(jì)增長拉動(dòng)作用和貢獻(xiàn)率都較大幅度上升：“十四五”前四年外需增長拉動(dòng)GDP增長百分?jǐn)?shù)為0.77，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“十三五”時(shí)期年均0.08個(gè)百分點(diǎn)，從新世紀(jì)以來情況看僅低于2005-2008年外部失衡期的1.07個(gè)百分點(diǎn)。“十四五”前四年該貢獻(xiàn)率年均值為13.17%，遠(yuǎn)超“十三五”時(shí)期的5.24%，甚至超過2005-2008年連續(xù)四年均值的貢獻(xiàn)率8.56%。從支出法GDP分項(xiàng)貢獻(xiàn)看，今年上半年貨物和服務(wù)凈流出對(duì)總需求貢獻(xiàn)31.2%；換言之，如果不考慮貿(mào)易順差貢獻(xiàn)，今年上半年我國經(jīng)濟(jì)增速只有3.58%。可見內(nèi)需短板是制約總需求增長的主要矛盾方面。

三是就內(nèi)需構(gòu)成而言，十四五時(shí)期受疫情等因素沖擊，投資與消費(fèi)都經(jīng)歷較大波動(dòng)和明顯減速，然而消費(fèi)偏弱問題更為突出構(gòu)成制約經(jīng)濟(jì)增長的主要矛盾。從三大部門看，當(dāng)前投資走弱主要受房地產(chǎn)政策調(diào)整影響，而消費(fèi)偏弱除受樓市影響外，還與收入分配和公共資源配置機(jī)制相關(guān)。從國際比較看，我國消費(fèi)率大幅低于國際平均水平，而投資率則顯著偏高。消費(fèi)率持續(xù)走低使矛盾進(jìn)一步凸顯。此外，政策調(diào)控在應(yīng)對(duì)投資不足與消費(fèi)偏弱方面，存在工具與經(jīng)驗(yàn)的不對(duì)稱性。

四是從總消費(fèi)內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，政府消費(fèi)占GDP比例與國際水平比較差距不大，居民消費(fèi)偏弱與國際一般水平差距較大是主要矛盾。利用世界銀行數(shù)據(jù)庫比較2023年G20相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國居民消費(fèi)率與G20其它國家均值比較相差約18個(gè)百分點(diǎn)，政府消費(fèi)率低0.8個(gè)百分點(diǎn)；2010年差距較大時(shí)我國居民消費(fèi)與G20其它經(jīng)濟(jì)體均值比較要低大約24個(gè)百分點(diǎn)，政府消費(fèi)率則較低約2.8個(gè)百分點(diǎn)。即便考慮我國居民自有住房的虛擬房租統(tǒng)計(jì)有所低估因素，我國居民消費(fèi)仍應(yīng)偏低大約20個(gè)百分點(diǎn)。這個(gè)相對(duì)特征長期存在，折射我國居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)性偏弱構(gòu)成總消費(fèi)不足的主要矛盾。

五是在居民消費(fèi)包含的商品與服務(wù)消費(fèi)中，服務(wù)消費(fèi)不足問題更為突出構(gòu)成居民消費(fèi)不足的主要矛盾。根據(jù)莊巨忠（2024）對(duì)中國與十個(gè)經(jīng)濟(jì)體（美國、歐盟與六個(gè)周邊經(jīng)濟(jì)體）研究，2018-2019年我國居民最終消費(fèi)中的商品支出占比與美歐日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體大體可比沒有很大差別，服務(wù)消費(fèi)占比與發(fā)達(dá)國家比較存在12-20個(gè)百分點(diǎn)差異 。劉世錦（2025）整理國際比較數(shù)據(jù)顯示，我國服務(wù)消費(fèi)占比低于樣本國程度，顯著大于商品服務(wù)國際比較中較低程度 。我們考察若干國家數(shù)據(jù)也發(fā)現(xiàn)，我國服務(wù)消費(fèi)GDP占比偏低程度，顯著高于商品消費(fèi)的偏低程度。

上述產(chǎn)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)型升級(jí)與供給端競爭力走強(qiáng)，與需求端五方面結(jié)構(gòu)特征同時(shí)發(fā)生的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，勾勒出近年我國經(jīng)濟(jì)供求結(jié)構(gòu)關(guān)系的總體圖景，成為十五五規(guī)劃需重視與應(yīng)對(duì)的重要前提背景。產(chǎn)生上述系統(tǒng)性矛盾的根源有四個(gè)方面：一是短期和周期性因素，如疫情的持續(xù)影響與房地產(chǎn)市場的深度調(diào)整；二是少數(shù)行業(yè)管制政策對(duì)市場選擇空間與有效供給的制約；三是收入差距擴(kuò)大、公共財(cái)政與戶籍制度改革有待深化等因素作用；四是我國公共資源“趕超型”配置方式的深層影響。

二、公共資源配置方式角度探討

為更透徹理解我國消費(fèi)偏弱短板成因，深入探討有效化解矛盾方法，有必要考察我國公共部門資源側(cè)重投資支持生產(chǎn)力供給側(cè)的傳統(tǒng)配置方式影響。我國公共部門大體由政府、國企與事業(yè)單位等三部分構(gòu)成，是體現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)和治理體制特征的一個(gè)重要方面。據(jù)匡算近年我國公共掌控資源規(guī)模占到相當(dāng)于約45%的GDP，顯著超過廣義財(cái)政總規(guī)模，定量觀察估測大部分資源通過不同領(lǐng)域和種類的各種投資用于支持生產(chǎn)力發(fā)展與供給側(cè)提升，用于民生消費(fèi)部分也在趨勢(shì)性增長然而數(shù)量關(guān)系上仍不及供給側(cè)投入，這個(gè)公共資源配置方式顯然會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長與結(jié)構(gòu)關(guān)系產(chǎn)生重要影響。

首先應(yīng)明確，優(yōu)先投資供給側(cè)的公共資源配置方式對(duì)我國科技和生產(chǎn)力長期發(fā)展發(fā)揮了重要支撐作用，構(gòu)成我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路與體制安排的國情特點(diǎn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)“一定要趕上和超過國際先進(jìn)水平”的長期目標(biāo)提供了關(guān)鍵保障；然而隨著市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下投資和經(jīng)濟(jì)追趕驅(qū)動(dòng)機(jī)制變化，與傳統(tǒng)配置方式相聯(lián)系的國內(nèi)最終消費(fèi)偏弱矛盾也隨之表現(xiàn)出來，并在我國取得供給側(cè)能力和效率提升新成就背景下變得更加明顯和突出。

在邏輯和經(jīng)驗(yàn)上，公共資源向生產(chǎn)力供給側(cè)傾斜并非注定導(dǎo)致消費(fèi)和需求不足；例如在計(jì)劃體制時(shí)期公共資源投向生產(chǎn)力供給側(cè)比例應(yīng)該更高，由于投資轉(zhuǎn)換成為實(shí)際供給的效能較低，加上其它原因經(jīng)濟(jì)運(yùn)行持續(xù)維持供不應(yīng)求的短缺特點(diǎn)；然而隨著市場經(jīng)濟(jì)體制確立和市場調(diào)節(jié)機(jī)制持續(xù)作用，最終消費(fèi)不足制約內(nèi)需大體從上世紀(jì)末開始成為我國經(jīng)濟(jì)增長比較常態(tài)化的現(xiàn)象。

出現(xiàn)這個(gè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)主要受到三方面因素作用：一是市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下民營經(jīng)濟(jì)快速成長，以其特有活力逐步在競爭性部門承擔(dān)主要供給職能，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)供求關(guān)系中的供給側(cè)力量；二是公共部門機(jī)構(gòu)改革完善內(nèi)部治理加上學(xué)習(xí)和積累經(jīng)驗(yàn)，投資轉(zhuǎn)換為新供給增量的效能逐步提升；三是公共資源支持居民收入與提供公共服務(wù)支出也在趨勢(shì)性增長，然而投入規(guī)模相對(duì)有限，與供給能力增長相比仍屬偏少。

在最終消費(fèi)偏弱背景下，宏調(diào)部門需不斷借助“增投資、去產(chǎn)能、擴(kuò)出口”等手段調(diào)節(jié)和現(xiàn)實(shí)配合，才能求得經(jīng)濟(jì)增長所需的總量平衡條件。在三類調(diào)節(jié)機(jī)制中，投資同時(shí)具備推動(dòng)生產(chǎn)力供給側(cè)追趕與彌補(bǔ)內(nèi)需不足的雙重功能，在對(duì)沖最終消費(fèi)偏弱制約方面作用尤其明顯。不過投資獨(dú)特的“過渡性需求”屬性，意味著投資完成后形成新增供給能力，在最終消費(fèi)持續(xù)偏弱的背景下又會(huì)反轉(zhuǎn)加大供求矛盾；并且具有悖論含義的是，投資轉(zhuǎn)換成有效供給增量的能力越強(qiáng)，后續(xù)增加供求矛盾作用可能反而更明顯。

隨著近年我國生產(chǎn)力發(fā)展與產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的階段性突破，“供強(qiáng)需弱”背景下宏觀低景氣度持續(xù)存在，加上外部環(huán)境變化與不確定性增加，上述調(diào)節(jié)方式利用空間趨于收窄與摩擦成本上升，提示需針對(duì)問題深層根源調(diào)整改革以求治本之策。從公共資源配置方式角度探討，有助于將消費(fèi)偏弱發(fā)生機(jī)制的探究，從平面因素分析轉(zhuǎn)向立體視角觀察，從靜態(tài)利弊比較轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)效益評(píng)估，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性成就引發(fā)新矛盾角度理解當(dāng)前問題實(shí)質(zhì)與選擇空間變化，從而針對(duì)性探討治理與化解方法。

三、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長從“供強(qiáng)需弱”轉(zhuǎn)向“供需同強(qiáng)”

“供強(qiáng)需弱”與消費(fèi)短板派生現(xiàn)實(shí)矛盾同時(shí)，也為借助體制創(chuàng)新結(jié)構(gòu)調(diào)整推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁上新臺(tái)階提供新契機(jī)。新時(shí)期科技產(chǎn)業(yè)進(jìn)步與生產(chǎn)力供給側(cè)提升的階段性突破，意味著科技生產(chǎn)力趕超國際先進(jìn)水平目標(biāo)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，第一次面臨將部分公共資源逐步有序從擴(kuò)大供給轉(zhuǎn)向支持民生消費(fèi)，不僅不會(huì)拖累供給側(cè)后續(xù)趕超，反而會(huì)在促進(jìn)共同富裕、擴(kuò)大國內(nèi)大循環(huán)、兼顧內(nèi)外平衡等方面目標(biāo)前提下，推動(dòng)生產(chǎn)力和供給側(cè)持續(xù)趕超更穩(wěn)健有序地展開。新形勢(shì)下改革調(diào)整選擇邊界發(fā)生顯著變化：過去某些關(guān)鍵領(lǐng)域“想要改、難平衡、不能改”的議程，客觀上變成“可以改、可能改、需快改”的問題。

鑒于需求不足與消費(fèi)偏弱問題不僅是短期或周期宏觀層面問題，而且具有體制性根源的結(jié)構(gòu)性矛盾，提振消費(fèi)除了需要持續(xù)實(shí)施積極宏調(diào)政策，特別是推動(dòng)房地產(chǎn)部門企穩(wěn)回歸常態(tài)化發(fā)展，還需從以下四個(gè)方面入手推進(jìn)必要的體制性和機(jī)制性改革。

一、逐步適度調(diào)整公共資源側(cè)重于供給端的配置方式，提振最終消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)供求平衡。更有效激勵(lì)市場主體創(chuàng)新，持續(xù)推動(dòng)科技與產(chǎn)業(yè)供給側(cè)追趕；優(yōu)化地方政府考核機(jī)制，從偏重招商引資轉(zhuǎn)向供給與消費(fèi)、生產(chǎn)與民生并重；調(diào)整公共資源支出結(jié)構(gòu)，提高民生支出比例，實(shí)質(zhì)性提升居民消費(fèi)、改善供求平衡。

二、推動(dòng)公共服務(wù)均等化與可及性實(shí)現(xiàn)新突破，帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域系統(tǒng)性改革：擴(kuò)大中央財(cái)政事權(quán)范圍，提升農(nóng)民工等新市民在保障性住房、教育、醫(yī)療、社保和養(yǎng)老等方面的公共服務(wù)水平；較大幅度提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，“十五五”期間爭取達(dá)到企業(yè)職工平均退休金的1/5；適當(dāng)提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，“十五五”達(dá)到職工平均退休收入的1/4。

三、推動(dòng)現(xiàn)代財(cái)政稅收體制改革取得新突破，完善經(jīng)濟(jì)治理基本制度架構(gòu)：在2018年中央與地方共同事權(quán)改革基礎(chǔ)上繼續(xù)拓展，提高中央對(duì)具有普遍外溢性公共服務(wù)支出的分擔(dān)比例；進(jìn)一步推進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化激勵(lì)、擴(kuò)大地方稅源；在戶籍與農(nóng)地改革基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅試點(diǎn)與立法進(jìn)程。

四、在戶籍、農(nóng)地、小產(chǎn)權(quán)房等領(lǐng)域推動(dòng)改革突破，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度條件：加快推進(jìn)醞釀已久的戶籍制度改革，消除城鄉(xiāng)二元壁壘對(duì)消費(fèi)的抑制；探索宅基地“同地同權(quán)”改革新路徑，研究小產(chǎn)權(quán)房通過補(bǔ)繳稅費(fèi)有序合法化的可行方式，增強(qiáng)農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入，并擴(kuò)大地方推進(jìn)公共服務(wù)均等化的財(cái)政調(diào)節(jié)能力。

盧鋒認(rèn)為，在上述改革中，公共資源配置方式優(yōu)化調(diào)整最為關(guān)鍵，由此釋放的公共資源將為其它領(lǐng)域改革提供重要支持，否則顯著提升公共服務(wù)提供水平與推進(jìn)戶口和公共財(cái)政改革，都會(huì)由于缺乏必要資源而面臨巧婦難為無米之炊的困境。另外，公共資源配置方式優(yōu)化調(diào)整，也有助于推進(jìn)地方政府從傳統(tǒng)聚焦投資生產(chǎn)的發(fā)展型政府，加快向兼顧民生消費(fèi)的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。

上述改革調(diào)整意味著長期發(fā)展模式和思維定勢(shì)某種反思調(diào)整，會(huì)涉及多方面復(fù)雜的既得利益結(jié)構(gòu)，因而其推進(jìn)過程必然面臨很大挑戰(zhàn)，不可能在短期內(nèi)一蹴而就；然而系統(tǒng)改革可能釋放的巨大潛在利益，相關(guān)提振居民收入與消費(fèi)舉措本質(zhì)上具有助力供給側(cè)持續(xù)趕超的性質(zhì)。

首先是調(diào)整結(jié)構(gòu)不平衡實(shí)現(xiàn)供求兩端良性互動(dòng)，有助于釜底抽薪地化解經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力不足、宏觀低景氣度、結(jié)構(gòu)性失業(yè)壓力與內(nèi)卷式競爭問題，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。其次是公共資源向農(nóng)村居民與低收入群體適度傾斜的制度性改革，將顯著改善收入分配差距偏大問題，從而加快實(shí)現(xiàn)決策層確定的促進(jìn)共同富裕、擴(kuò)大中等收入群體、做強(qiáng)國內(nèi)大循環(huán)等戰(zhàn)略性長期目標(biāo)。最后國內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整與再平衡，將有助于順差偏大不平衡與緩和外部經(jīng)貿(mào)關(guān)系，提高我國反制美方單邊主義政策沖擊的主動(dòng)性能力。因而，十五五時(shí)期大力提振消費(fèi)與顯著提升消費(fèi)率，總體是一舉多得的帕累托改進(jìn)，是實(shí)現(xiàn)2035年初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的必由之路。

整理：程桔華；編輯：王賢青 白堯