煒衡視點｜論審計結果在工程結算中的法律效力與應用邊界

作者｜李君 權洪森

工程結算是確定工程項目最終造價的關鍵環節，而政府或內部審計部門對工程項目進行的審計結果常被運用于結算爭議的處理中。本文旨在探討審計結果在工程結算中的法律效力、應用場景及其邊界限制。通過分析“合同約定優先”原則、審計結果的性質（行政監督行為vs.民事法律行為）以及相關司法解釋與典型案例，審計結果并非當然地成為工程結算的直接依據，其效力取決于發承包雙方在合同中的明確約定。在無合同約定或約定不明時，審計結論僅對建設單位具有約束力，不能當然對抗善意承包人。

關鍵詞：工程結算；審計結果；法律效力；合同約定；行政監督

一、引言

隨著我國基礎設施和公共事業建設的飛速發展，政府投資項目的數量和規模日益擴大。為確保財政資金使用的合法性、合規性和效益性，國家審計機關對政府投資項目進行審計監督已成為常態。與此同時，工程結算作為控制工程造價、確定發包人與承包人最終債權債務關系的核心環節，其公正性與準確性至關重要。在實踐中，審計機關的審計結果（尤其是審減金額的結論）常常與承包人提交的結算報告存在差異，由此引發了大量工程價款結算糾紛。核心爭議點在于：審計結果是否應作為工程結算的最終依據？其法律效力如何？厘清這一問題，對于平衡國家財政監督與市場主體契約自由、維護建設工程交易穩定具有重要的理論價值和現實意義。

二、工程結算與審計結果的基本概念辨析

（一）工程結算的內涵

工程結算是指發承包雙方依據合同約定，對合同價款在合同實施過程中發生的增減變動進行調整，最終確定項目總價款的經濟活動。其本質是發承包雙方之間的民事法律行為，遵循平等、自愿和誠實信用的原則。結算的依據主要是雙方簽訂的建設工程施工合同、補充協議、施工圖紙、技術規范、竣工圖紙、現場簽證、工程變更單等文件。

（二）審計結果的性質與目的

本文所指的“審計結果”，特指國家審計機關或發包人內部審計部門，依據《審計法》等相關法律法規，對政府投資項目預算執行情況和竣工決算進行的審計監督后所形成的結論性意見。審計行為在性質上屬于行政監督行為或內部監督行為，其目的是監督財政資金的使用，維護國家財政紀律，其法律關系是審計機關與被審計單位（即建設單位）之間的行政法律關系。

由此可見，工程結算與審計源于兩種不同性質的法律關系：前者是基于平等民事主體之間的合同關系，后者是基于不平等的行政監督關系。二者在主體、法律依據和行為性質上均存在本質區別，這是理解審計結果在結算中效力的邏輯起點。

三、審計結果在工程結算中的法律效力分析

（一）核心原則：合同約定優先

《民法典》第一百一十九條規定：“依法成立的合同，對當事人具有法律約束力。” 這一契約自由精神在建設工程領域同樣適用。最高人民法院在《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》（法釋〔2020〕25號）第十九條中明確規定：“當事人對建設工程的計價標準或者計價方法有約定的，按照約定結算工程價款。”

因此，審計結果能否作為結算依據，首先要判斷的是發承包雙方在施工合同中是否有明確約定。常見的有效約定形式包括：

“本項目結算金額以政府審計機關出具的審計結論為準。”

“發包人有權委托第三方審計機構進行復審，并以復審結果作為最終結算依據。”（此處需明確約定審計主體和程序）

若有此類清晰、明確的約定，則該約定是雙方意思自治的體現，審計結果便轉化為合同約定的結算條件，對雙方當事人均具有合同約束力。

（二）無合同約定時的效力認定

若施工合同中未明確約定以審計結果作為結算依據，則審計結論不能自動成為結算的當然依據。

對承包人不具有約束力：審計關系獨立于承包合同關系。承包人并非審計行政法律關系中的一方當事人，審計機關也并未與承包人形成直接的合同關系或法律關系。因此，要求承包人接受未經其同意的、對其不利的審計結論，缺乏合同和法律基礎，違背了合同相對性原則。

僅對建設單位（被審計單位）具有約束力：審計結論是審計機關向建設單位作出的，目的在于督促建設單位規范財務管理。建設單位有義務按照審計結論整改、追回資金。但建設單位不能將其自身應承擔的行政法上的義務，通過事后主張的方式，單方面強加于承包人。

最高人民法院的相關司法判例也多次重申了這一觀點：在合同沒有特別約定的情況下，發包人僅以審計機關出具的審計報告主張核減工程價款的，人民法院不予支持。

（三）合同約定不明或有瑕疵時的處理

實踐中，常出現“以審計為準”“以政府審核為準”等模糊表述。此類約定可能因主體不明（是發包人內審還是政府審計）、程序不清、時限不明而被認定為約定不明。法院在審理時，通常會探究當事人在簽訂合同時的真實意思表示，并結合行業慣例進行解釋。若無法達成一致，這種模糊約定可能被認定為無效，轉而委托司法鑒定來確定工程價款。

四、規范審計結果在工程結算中應用的建議

為避免爭議，促進審計監督與市場規則的和諧統一，各方主體應采取以下措施：

（一）對立法與司法部門的建議

進一步出臺細化的司法解釋或指導意見，明確“以審計結論作為結算依據”的合同條款的成立要件與解釋規則，統一司法裁判尺度。

強調審計程序的效率和時效性，建議規定審計期限，防止因審計久拖不決而導致承包人合法權益受損。

（二）對發包人（建設單位）的建議

合同先行，明確約定：若確需以審計結果作為最終結算依據，必須在招標文件和施工合同中用清晰、無歧義的條款明確約定審計的主體、范圍、程序、期限以及審計結果對雙方的約束力。

規范管理，過程留痕：加強項目實施過程中的簽證、變更、計量支付管理，確保送審資料的完整性和準確性，為后續審計打下良好基礎。

及時溝通，高效對接：積極配合審計工作，并在審計過程中搭建與承包人的溝通平臺，對爭議點及時組織核對與澄清，提高審計效率。

（三）對承包人的建議

風險識別，審慎投標：在投標和簽約階段，仔細審閱合同條款，對“以審計為準”等條款充分評估風險，必要時可就審計時限、審減率的合理性等進行談判或提出價格調整。

強化內控，規范資料：高度重視施工過程中的履約管理，確保所有工程變更、現場簽證、會議紀要等結算資料手續齊全、內容清晰、及時確認，這是應對任何形式審計的最堅實防線。

依法維權，理性應對：若發生爭議，應明確自身權利邊界。在合同無約定情況下，堅決拒絕發包人單方面以審計報告核減價款的要求；若合同有約定但審計程序嚴重違法或結論明顯不公，可依法申請行政復議或提起訴訟。

五、結論

審計結果與工程結算的關系，本質上是行政權力與民事契約關系的交叉與平衡。審計監督對于保障政府投資效益至關重要，但其效力不能無限擴張至民事領域。合同約定是連接審計與結算的唯一橋梁。在法律層面，必須始終堅持“合同約定優先”的原則，尊重發承包雙方的合意。無約定則無約束，審計結論僅在其行政法律關系內部發生效力。

參考文獻（向上滑動查看更多）

1. 最高人民法院. 關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）[Z]. 2020.
2. 《中華人民共和國民法典》[Z]. 2020.
3. 《中華人民共和國審計法》[Z]. 2021.
4. 某典型案例：最高人民法院（2012）民提字第205號民事判決書.
5. 朱樹英. 工程合同實務問答[M]. 北京：法律出版社，2018.
6. 李明. 政府投資項目審計法律問題研究[J]. 審計研究，2020(4): 25-32.

律師簡介

李君

煒衡北京總所 高級合伙人

lijun@weihenglaw.com

李君，北京市煒衡律師事務所高級合伙人、紀委書記，畢業于中國政法大學，獲首屆法律碩士學位。系第十二屆北京市律師協會土地與房地產法律專業委員會委員、第四屆海淀區律師協會建設工程與房地產研究會主任、煒衡全國房地產與建設工程法律專業委員會副主任兼秘書長、湖南省財政廳政府專項債券評審專家庫專家，任某擬科創板上市制藥公司獨立董事、某市交通投資集團有限公司與城市發展投資集團有限公司外部董事。曾先后榮獲“奧運期間法律服務工作先進個人”、“海淀區優秀律師”、“海淀區優秀專業律師” 、“2015-2016年度北京市律師行業優秀共產黨員”、“2021年度海淀區律師行業‘兩優一先’優秀共產黨員”等榮譽稱號。

擅長房地產與建設工程領域法律事務，包括房地產開發及建設工程領域重大訴訟仲裁業務、房地產公司并購及破產重整、PPP項目咨詢及政府專項債券項目等。所辦房地產合作開發案件入選《最高人民法院第二巡回法庭法官會議紀要（第一輯）》，主要著作：參與主編《房地產與建設工程案件勝訴策略》、《地方政府專項債券法律實務指引》（中國法制出版社出版）。

權洪森

煒衡北京總所 律師助理

權洪森，北京市煒衡律師事務所李君團隊律師助理，第四屆海淀區律協建設工程與房地產法律研究會委員，畢業于北京工商大學，獲法學碩士學位。參與協助辦理建設工程房地產、公司法方向等訴訟糾紛案件；參與國有獨資企業、上市公司重整并購項目，撰寫法律盡職調查報告，出具重整方案及法律意見書；審核多批地方政府專項債券法律意見書；參與多批地方政府專項債券項目評審及答辯；開展專項檢索與比較研究等。