滯納金到底能不能超過(guò)稅款本金？

“滯納金數(shù)額到底能不能過(guò)超過(guò)稅款本金”一問(wèn)題，常見(jiàn)于兩類(lèi)案件中：一是稅務(wù)機(jī)關(guān)追征未繳稅款，附帶加處滯納金，滯納金數(shù)額是否合理便易成爭(zhēng)議焦點(diǎn)；二是稅務(wù)機(jī)關(guān)作為債權(quán)人參加破產(chǎn)債權(quán)確認(rèn)，將滯納金納入債權(quán)，若滯納金有超過(guò)本金的情況，難以被管理人否決。

“滯納金能否超過(guò)稅額本金”一問(wèn)題，我在上一篇文章《》提到過(guò)。我在文章中說(shuō)：存在爭(zhēng)議，因?yàn)椴煌胤降亩悇?wù)機(jī)關(guān)操作可能存在不同，不同稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于滯納金的屬性理解有不同。

那么，今天我們通過(guò)這篇文章，跟大家介紹一下“滯納金能否超過(guò)稅款本金”這個(gè)問(wèn)題的爭(zhēng)議來(lái)源、各方觀(guān)點(diǎn)以及實(shí)踐做法。

觀(guān)點(diǎn)一：不應(yīng)超過(guò)本金

在《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四十五條中，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在作出金錢(qián)給付義務(wù)的行政決定后，當(dāng)事人逾期不履行的，可以依法加處罰款或者滯納金，但是罰款和滯納金不得超過(guò)給付義務(wù)的數(shù)額本身。

需要注意的是，大多數(shù)主張滯納金不得超過(guò)稅額本金的觀(guān)點(diǎn)，都會(huì)引用《行政強(qiáng)制法》第四十五條作為依據(jù)。

觀(guān)點(diǎn)二：可以超過(guò)本金

然而，在稅務(wù)機(jī)關(guān)往往會(huì)援引另外兩個(gè)法條進(jìn)行論述。《中華人民共和國(guó)稅收征管法》第三十二條規(guī)定：納稅人未按照規(guī)定期限繳納稅款的，扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定期限解繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)除責(zé)令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬(wàn)分之五的滯納金。

《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第七十五條規(guī)定“稅收征管法第三十二條規(guī)定的加收滯納金的起止時(shí)間，為法律、行政法規(guī)規(guī)定或者稅務(wù)機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定確定的稅款繳納期限屆滿(mǎn)次日起至納稅人、扣繳義務(wù)人實(shí)際繳納或者解繳稅款之日止”。

上述二條款，均未對(duì)滯納金數(shù)額上限作出規(guī)定。

現(xiàn)實(shí)中，許多稅務(wù)機(jī)關(guān)都因《稅收征管法》第三十二條，認(rèn)為滯納金不應(yīng)受《行政強(qiáng)制法》四十五條規(guī)定限制。譬如，網(wǎng)傳國(guó)家稅務(wù)總局深圳市稅務(wù)局在2022年6月1日做出的答復(fù)《深圳企業(yè)增值稅和企業(yè)所得稅的滯納金可以超過(guò)本金嗎？》稱(chēng)“對(duì)于納稅人未按照規(guī)定期限繳納稅款產(chǎn)生的滯納金沒(méi)有上限規(guī)定，故存在超過(guò)本金的情形。”

無(wú)獨(dú)有偶，網(wǎng)傳國(guó)家稅務(wù)總局內(nèi)蒙古自治區(qū)稅務(wù)局在2021年1月25日的答復(fù)中也稱(chēng)“根據(jù)總局答復(fù)口徑：稅收滯納金本質(zhì)上是稅收征收行為，稅收征管法中的罰款是行政處罰行為，二者均不是行政強(qiáng)制法所規(guī)定的“加處罰款及滯納金”行為，不適用行政強(qiáng)制法，因此二者均可以超過(guò)欠繳稅款的金額。”

當(dāng)然，也有稅務(wù)機(jī)關(guān)并不做出答復(fù)，而是直接給出處理意見(jiàn)。網(wǎng)傳國(guó)家事務(wù)總局寧波市稅務(wù)局第三稽查局在2023年11月1日作出的一份催告文書(shū)中記載，針對(duì)寧海縣某機(jī)械有限公司公告催征企業(yè)所得稅1,424,242.57元、滯納金1,899,227.47元。該文書(shū)中的滯納金明顯高于應(yīng)繳企業(yè)所得稅。

可以超過(guò)本金的判例：李翠萍v海淀稅務(wù)局

實(shí)際上，“滯納金能不能超過(guò)稅款本金”這個(gè)問(wèn)題，何止是不同稅務(wù)機(jī)關(guān)的理解不同，甚至是不同法院的理解都不太相同。

譬如，在北京市海淀區(qū)人民法院一審，北京第一中級(jí)人民法院二審的李翠平訴國(guó)家稅務(wù)總局北京市海淀區(qū)稅務(wù)局、國(guó)家稅務(wù)總局北京市海淀區(qū)稅務(wù)局第六稅務(wù)所征繳稅款及行政復(fù)議案，案號(hào)（2021）京0108行初781號(hào)、（2022）京01行終207號(hào)中。

該案中，作為被告的國(guó)家稅務(wù)總局北京市海淀區(qū)稅務(wù)局第六稅務(wù)所答辯稱(chēng)：稅收滯納金可以超過(guò)稅款本金，根據(jù)稅收征收管理法第三十二條和《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)稅收征管法實(shí)施細(xì)則）第七十五條的規(guī)定，滯納金加收程序是從納稅人沒(méi)有納稅開(kāi)始計(jì)算，直到稅款實(shí)際入庫(kù)，沒(méi)有上限。性質(zhì)上是對(duì)納稅人占用國(guó)家稅款的一種補(bǔ)償，本案滯納金加收沒(méi)有超過(guò)法律規(guī)定。

另一被告國(guó)家稅務(wù)總局北京市海淀區(qū)稅務(wù)局辯稱(chēng)：滯納金是因?yàn)楫?dāng)事人占據(jù)了國(guó)家稅款而征收，這是對(duì)國(guó)家的補(bǔ)償，所以沒(méi)有上限和時(shí)限。稅收征管法是特殊法，和行政強(qiáng)制法是不同的，加收程序不同，應(yīng)按照特殊法來(lái)繳納滯納金。

在該案中，審理法院認(rèn)為：稅收滯納金附隨于納稅義務(wù)產(chǎn)生，而納稅義務(wù)并不是一種處罰措施。附隨于納稅義務(wù)而產(chǎn)生的稅收滯納金，目的既在于督促納稅人履行納稅義務(wù)，同樣也在于補(bǔ)償因原本的財(cái)政收入被納稅義務(wù)人占用而造成的損失。從這個(gè)角度來(lái)看，稅收滯納金是稅款的一部分，是稅款的孳息損失的補(bǔ)償。但是鑒于稅收滯納金實(shí)質(zhì)上征收比例較高，故其兼而有懲罰的性質(zhì)。但綜合衡量“補(bǔ)償性”與“懲罰性”，前者更為突出，而后者存在一定附帶性。

意思就是：《行政強(qiáng)制法》只是規(guī)定了對(duì)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的調(diào)整，前者是一種臨時(shí)性的控制行為，后者是對(duì)不履行行政決定所要采取的強(qiáng)制履行義務(wù)的措施（或行為），而滯納金是行政強(qiáng)制執(zhí)行中，基于金錢(qián)給付義務(wù)的一種附屬義務(wù)。而納稅義務(wù)并不是處罰措施，且隨納稅義務(wù)而附屬的滯納金繳納義務(wù)具有一定的補(bǔ)償性，即：我不是因?yàn)槟憔懿宦男屑{稅義務(wù)而拿滯納金懲罰你， 而是因?yàn)槟悖ú还苡袥](méi)有故意不履行）未履行納稅義務(wù)，需要你拿滯納金來(lái)彌補(bǔ)國(guó)家的損失，因而這個(gè)稅收滯納金不應(yīng)當(dāng)有上限計(jì)算。

不能超過(guò)本金的判例：槐蔭稅務(wù)局v山東省建材物資總公司

在山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院審理的（2019）魯01民終4926號(hào)國(guó)家稅務(wù)總局濟(jì)南市槐蔭區(qū)稅務(wù)局與山東省建材物資總公司破產(chǎn)債權(quán)確認(rèn)糾紛一案（一審）中，針對(duì)滯納金是否受稅款本金數(shù)額限制一問(wèn)題，也產(chǎn)生了非常大的爭(zhēng)議。

國(guó)家稅務(wù)總局槐蔭區(qū)稅務(wù)局在山東省建材物資總公司破產(chǎn)清算過(guò)程中，向管理人進(jìn)行債權(quán)申報(bào)，其中申報(bào)增值稅1298224.79元，對(duì)應(yīng)滯納金6335336.98元，申報(bào)城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加合計(jì)116466.14元，對(duì)應(yīng)滯納金451818.75元。山東省建材物資總公司的破產(chǎn)管理人認(rèn)為基于《行政強(qiáng)制法》第四十五條規(guī)定，滯納金不能超過(guò)稅款本金，即最高不能超過(guò)1298224.79元和116466.14元，因而產(chǎn)生了該案的訴訟。

槐蔭區(qū)稅務(wù)局的論述邏輯如下：

第一，“稅款滯納金”和“行政強(qiáng)制執(zhí)行滯納金”系兩個(gè)不同的概念，不能混為一談。兩者征收法律依據(jù)不同，前者依據(jù)為《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》三十二條，后者為《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》四十五條；且兩者加收條件不同，稅款滯納金的加收條件是納稅人發(fā)生納稅義務(wù)后未照規(guī)定期限繳納稅款；行政強(qiáng)制執(zhí)行滯納金的加收條件是行政機(jī)關(guān)作出金錢(qián)給付義務(wù)決定后，義務(wù)人未按期履行。兩者的起算期限也不同，前者為“稅款繳納期限屆滿(mǎn)次日起至納稅人、扣繳義務(wù)人實(shí)際繳納或者解繳稅款之日止”，后者為“行政機(jī)關(guān)作出金錢(qián)給付義務(wù)的行政決定要求履行的期限屆滿(mǎn)開(kāi)始計(jì)算到義務(wù)人實(shí)際履行完畢金錢(qián)給付義務(wù)為止”，因而，稅收滯納金和行政強(qiáng)制滯納金未完全不同的性格概念。

第二，沒(méi)有行政強(qiáng)制措施，就不存在適用《行政強(qiáng)制法》中的滯納金數(shù)額限制。本案涉及稅收管理過(guò)程中，槐蔭稅務(wù)局對(duì)于建材公司未采取行政強(qiáng)制執(zhí)行措施，因此產(chǎn)生的滯納金，不受《行政強(qiáng)制法》限制。如果槐蔭稅務(wù)局對(duì)于建材公司采取了行政強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)履行催告、陳述申辯、下達(dá)行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書(shū)等程序。而事實(shí)是槐蔭稅務(wù)局并沒(méi)有對(duì)建材公司采取上述行政強(qiáng)制執(zhí)行程序，也沒(méi)有下達(dá)行政強(qiáng)制執(zhí)行決定。因此，一審判決將稅款滯納金認(rèn)定為行政強(qiáng)制執(zhí)行滯納金沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。

山東省建材物資總公司的答辯意見(jiàn)如下：

第一，《稅收征管法》沒(méi)有規(guī)定滯納金的截止日期。從《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第三十二條的規(guī)定來(lái)看，稅款滯納金的數(shù)額的計(jì)算取決于三個(gè)要素：稅款本金、比率（即日萬(wàn)分之五）、滯納天數(shù)，用數(shù)學(xué)公式可表示為：稅款滯納金=稅款本金×日萬(wàn)分之五×滯納天數(shù)。《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第三十二條只規(guī)定了前兩個(gè)要素，對(duì)滯納天數(shù)只規(guī)定了起算時(shí)間，但并未規(guī)定截止日期。因此，僅依據(jù)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第三十二條是無(wú)法計(jì)算出稅款滯納金具體數(shù)額的。

第二、按照新法優(yōu)于舊法的原則，應(yīng)當(dāng)適用《行政強(qiáng)制法》，對(duì)稅金滯納金數(shù)額進(jìn)行限制。

第三，效力層級(jí)而言，《行政強(qiáng)制法》高于《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》和稅務(wù)機(jī)關(guān)文件。《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于貫徹及其實(shí)施細(xì)則若干具體問(wèn)題的通知》（國(guó)稅發(fā)〔2003〕47號(hào)）效力等級(jí)低于《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》，當(dāng)前兩者的規(guī)定與后者的規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用法律，應(yīng)當(dāng)對(duì)稅金滯納金數(shù)額進(jìn)行限制。

第四，從稅款滯納金的性質(zhì)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)對(duì)稅款滯納金的數(shù)額進(jìn)行限制。根據(jù)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第三十二條和第四十條的規(guī)定可知，稅收滯納金兼具損害賠償性和行政強(qiáng)制執(zhí)行中的執(zhí)行罰的性質(zhì)。國(guó)家對(duì)滯納稅款的納稅人、扣繳義務(wù)人征收滯納金，目的是為了保證納稅人、扣繳義務(wù)人及時(shí)履行繳納或者解繳稅款的義務(wù)。

第五，從民法角度講，滯納金是納稅人、扣繳義務(wù)人因遲延繳納國(guó)家稅款所作的賠償;從行政法角度講，滯納金是國(guó)家對(duì)不及時(shí)履行繳納或者解繳稅款義務(wù)的納稅人、扣繳義務(wù)人施加的一種加重給付義務(wù)，具有執(zhí)行罰的性質(zhì)。既然稅款滯納金具有雙重性質(zhì)，那就不僅需要考慮其執(zhí)行罰的性質(zhì)，還需考慮賠償?shù)倪m度，從滯納金的比率從日千分之五到日千分之二再到現(xiàn)行的日萬(wàn)分之五的變化，就可以看出，滯納金作為對(duì)未按時(shí)繳納或解繳稅款的賠償，越來(lái)越趨于合理、公平。在民事法律關(guān)系中，作為違約方，有請(qǐng)求對(duì)過(guò)高的違約金進(jìn)行調(diào)整的權(quán)利，稅收滯納金的現(xiàn)行比率日萬(wàn)分之五，相當(dāng)于年利率18%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)行最高銀行貸款年利率4.9%，那么作為稅收法律關(guān)系中違約方的納稅企業(yè)，也有要求對(duì)滯納金進(jìn)行限制的權(quán)利，這樣才能在維護(hù)國(guó)家稅收公權(quán)利的同時(shí)，兼顧納稅人的利益。因此，從稅款滯納金的性質(zhì)考慮，也應(yīng)當(dāng)對(duì)數(shù)額進(jìn)行限制。

結(jié)尾

法律爭(zhēng)議不可能永遠(yuǎn)存在，必然會(huì)有一天，會(huì)由兩高作出解釋或答復(fù)對(duì)此問(wèn)題定分之爭(zhēng)，亦或是由全國(guó)人大（及常委會(huì)）出臺(tái)新的法律規(guī)定進(jìn)行修正。而我們?cè)陉P(guān)注《行政強(qiáng)制法》和《稅收征管法》關(guān)于滯納金數(shù)額限制上的分歧時(shí)，也必須看到這個(gè)問(wèn)題背后的本質(zhì)：稅收征管秩序的維護(hù)與對(duì)公權(quán)的限制之間如何平衡。

稅收征管雖然是常態(tài)，但對(duì)具體企業(yè)的管理乃至稽查活動(dòng)畢竟存在偶發(fā)性，因此如果滯納金的限額過(guò)低，便容易出現(xiàn)個(gè)別企業(yè)計(jì)算“違法成本”，產(chǎn)生逃避納稅的僥幸心理。

但是，如果對(duì)滯納金不設(shè)限制，則可能出現(xiàn)完全不具履行可能的天價(jià)滯納金額。稅務(wù)法律體系紛繁復(fù)雜，不同地區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)部分實(shí)踐現(xiàn)象的理解也不盡相同，容易出現(xiàn)對(duì)數(shù)年前的抵扣行為要求進(jìn)項(xiàng)轉(zhuǎn)出、補(bǔ)繳稅款乃至滯納金決定的可能，即便企業(yè)存在過(guò)失而未被認(rèn)定為善意取得，巨額的滯納金也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出了其過(guò)失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的代價(jià)，違反了行政執(zhí)法的比例原則，最終對(duì)營(yíng)商環(huán)境造成負(fù)面影響。

[完]

葉東杭

廣東金橋百信律師事務(wù)所合伙人律師、刑事部副主任，高校法學(xué)院證據(jù)法學(xué)課程校外導(dǎo)師。從業(yè)期間，葉東杭律師主攻信息網(wǎng)絡(luò)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪、稅務(wù)犯罪辯護(hù)，每年經(jīng)辦大量刑事案件，擁有豐富的信息網(wǎng)絡(luò)犯罪、稅務(wù)犯罪辯護(hù)經(jīng)驗(yàn)，曾在經(jīng)辦的多個(gè)案件中取得不起訴（無(wú)罪）、無(wú)強(qiáng)制措施釋放（無(wú)罪）、緩刑、勝訴、二審改判勝訴等成果及偵查階段取保候?qū)彙⒉慌度”：驅(qū)彽碾A段性成果。