范志勇等：歷史上的美國關稅政策（十六）：以互惠貿易修補破碎的全球貿易體系

范志勇中國人民大學經濟學院副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

任 濤 中國人民大學財政金融學院本科生

本文字數：5106字

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一、羅斯福面對的爛攤子

1929年開始的大蕭條打破了共和黨人想要保住總統職位的夢想。在1932年的大選中，民主黨候選人富蘭克林?羅斯福以壓倒性優勢贏得大選，同時民主黨也以極大優勢控制了參眾兩院。《霍利-斯穆特關稅法案》造成的全球貿易體系瓦解和美國外交環境的惡化成為羅斯福上臺之后面臨的爛攤子之一。當然，此時羅斯福面臨的最棘手的問題還是美國金融體系奔潰的問題。

盡管不是引發大蕭條的主因，但《霍利-斯穆特關稅法案》確確實實成為壓倒世界貿易體系的最后一根稻草。這反過來也導致了美國自身的貿易環境甚至整個外交環境在20世紀30年代初嚴重惡化。對于美國大多數貿易伙伴，特別是歐洲國家的政商領袖來說，這部法案可謂來的“莫名其妙”。美國是當時全球最大的債權國，并且擁有巨額貿易順差。而剛剛遭受戰爭蹂躪的歐洲國家正迫切希望通過對美出口來償還第一次世界大戰造成的沉重債務。然而這個曾經的戰時盟友卻在1922年已經提高關稅的情況下再次大幅提升關稅。美國不僅拒絕加入國際聯盟，還破壞了國際聯盟避免關稅戰的努力。這些因素都導致歐洲國家的領導人對美國心懷怨念。

具體來看，這一法案對美國產生了兩個直接的影響：

第一，《霍利-斯穆特關稅法案》立刻招致了關稅報復。由于立法程序拖沓冗長，這部法案在1930年通過時全球經濟已經陷入蕭條一年有余。在全球貿易體系岌岌可危之際，美國的高關稅誘導其他國家提高本國進口關稅，并且推出各種各樣的貿易限制政策。其中尤其以加拿大對美國的報復措施最為激烈。1929年美國和加拿大分別有20%和40%的出口產品進入對方市場。這種依賴性使加拿大對美國市場準入方面的任何變動都極為敏感。法案通過后，加拿大政府立即采取反制措施，不僅降低了從英國進口的270種產品的關稅，而且對約1/3的產自美國的進口產品征收反補貼稅。

第二，比貿易沖突更嚴重的是，這部法案導致部分國家親美政府倒臺，惡化了美國的外交環境。同樣還是以加拿大為例，法案制定期間恰逢加拿大自由黨政府執政。自由黨政府歷來親美，同時也有采取低關稅政策的傳統。時任加拿大總理麥肯齊·金（Mackenzie King）在美國關稅法案還在國會審議時就在多個場合向胡佛政府表達了對法案的擔憂。法案通過后，自由黨政府立即對美國采取了反制措施。然而即便如此，自由黨政府還是受到反對黨（保守黨）的猛烈攻擊。僅僅在美國關稅法案通過一個月后的1930年7月份，支持高關稅且親英的保守黨在加拿大贏得大選。[1]

然而，“提高關稅容易，降低關稅難”。對于剛剛上任不久的民主黨政府而言，此時正面臨騎虎難下的尷尬局面。一方面，共和黨人不斷為自己的高關稅政策辯護，他們以美國經濟形勢黯淡為由，強烈反對下調進口關稅。共和黨甚至主張要想抵消外幣相對于美元的貶值，必須進一步提高關稅，尤其在英國和英鎊集團國家于1931年9月退出金本位之后更應該提高稅率予以應對。[2]另一方面，單方面降低關稅并不一定能換來貿易伙伴善意的回應。如果對方國家堅持高關稅，那么本國自降關稅對政府及其執政黨來說無異于一場政治自殺。甚至連最堅定的開放政策的擁護者，時任美國國務卿科德爾·赫爾也認為此時“要求國會廢除《霍利-斯穆特關稅法案》或者降低該法案設定的稅率將是愚蠢的做法”。

二、羅斯福政府執政初期關于貿易政策的搖擺

大蕭條期間，羅斯福政府的首要任務是振興美國經濟。為此羅斯福總統上任之后實施了大膽的“新政”改革。其中在當時產生較大爭議的是《國家工業復興法案》和《農業調整法案》。

相比這些新政改革，關稅及貿易問題排在羅斯福政府工作清單稍后的位置。然而即便是在羅斯福政府內部，對于關稅問題也不是鐵板一塊。事實上，美國政府內部此時關于關稅問題分裂為兩派力量。一派是主張總統通過配額等進口限制政策以增強新政效果的所謂“新政”派民族主義者；[3]另一派是主張通過低關稅重建非歧視性全球貿易體系的威爾遜派國際主義者。

一些被稱為“新政”派民族主義者的羅斯福高級智囊主張，要想恢復經濟增長并實現充分就業，國內控制和規劃是必要的。“新政”派不太支持開放式貿易政策，他們認為促進經濟復蘇的國內政策和放開進口的對外貿易協定從根本上說是互不相容的。他們倡導的“新政”政策試圖通過減少國內供給提高農產品和工業品的國內價格；他們認為這將恢復商業盈利能力，從而減少失業率。為了避免進口對新政效果的沖擊，很多“新政”政策都允許總統實施進口限制，以確保新政推動國內價格反彈不會導致進口增加。例如《國家工業復興法案》授予總統可以通過進口配額或進口費用管制任何有可能“使準則或協定失效或對之產生嚴重危害”的進口的權力（但美國最高法院于1935年宣布《國家工業復興法案》違憲）。在1935年《農業調整法案》修正案中也有類似的條款。

科德爾·赫爾（1933-1944）任美國國務卿

與所謂“新政”派民族主義者對立的是“威爾遜派國際主義者”，代表人物是新任國務卿科德爾·赫爾（Cordell Hull，1871—1955）。赫爾堅信“與不受阻礙的貿易相伴的是和平；而與高關稅、貿易壁壘和不公平經濟競爭相伴的則是戰爭”、“如果我們能夠實現更加自由的貿易流動，這里的更加自由指的是更少的歧視和障礙，杜絕一個國家極度嫉妒另一個國家的現象，提高所有國家的生活水平，消除滋生戰爭的經濟不滿因素，我們就很有可能實現持久的和平。”[4]在赫爾看來，歐洲大國紛紛尋求進入外國市場，尤其是競相建立殖民帝國并確保全球原材料的優先獲取權，是最終引發軍事沖突的國際緊張局勢背后的主要因素之一。在新政府執政的第一年，美國貿易政策存在巨大的不確定性，赫爾堅決主張通過談判減少貿易壁壘。赫爾憑借堅持不懈的努力，在羅斯福政府內擊敗了他的批評者，從根本上改變了20世紀30年代到40年代美國的貿易政策。

三、貿易政策轉向和《1934年的互惠貿易協定》

1933年6月在倫敦舉行的世界經濟會議為美國新政府帶來了脫離共和黨孤立主義并與其他國家重建合作改進經濟關系的一次難得機會。為改變美國在國際市場上越來越邊緣化的地位，1934年3月羅斯福總統正式請求國會授權他與其他國家展開貿易談判，“其他國家正在通過互惠貿易協定談判而贏得越來越多的國際貿易份額。如果想要維持美國農業和工業在貿易中應有的地位，美國政府必須能夠做到通過快速果斷的談判向其他國家的政府爭取這樣的地位……如果（政府）無法做到在某一特定時刻迅速改變其與其他國家打交道的條件，那它就無法充分保護其貿易免受歧視待遇、免受對其利益造成損害的討價還價。”[5]

根據羅斯福總統的要求，美國國務院開始著手制定《互惠貿易協定法案》（Reciprocal Trade Agreements Act of 1934，RTAA）草案。最初的草案主要包括以下幾個方面的內容：第一，政府有權在美國與其他國家簽訂的貿易協定中將進口關稅削減50%（以1930年關稅水平為基礎）；第二，關稅削減可以通過行政命令落實，無須經過國會批準；第三，關稅削減將適用于通過無條件最惠國待遇條款從所有國家進口的產品，這一條款是哈定政府在1923年通過的。與以往的關稅法案不同，《互惠貿易協定法案》并不涉及具體的關稅調整方案，只是給行政部門進行授權。更重要的是，這個法案標志著關稅制定的權力開始從國會向行政部門轉移。美國政府在制定關稅方面的權力逐漸增大。這是美國關稅史上的一次重大轉折。

法案在眾議院和參議院審理過程中都引發類似的爭議，即法案賦予總統調整關稅稅率的權力是對國會的權力嚴重侵蝕。但在民主黨人的團結努力下，法案最終在參議院得以通過，只是新增了對法案的期限限制。法案有效期為3年，除非國會同意延期，否則法案終止。1934年6月《互惠貿易協定法案》最終通過，主要內容見表1。

法案之所以能夠通過，很大程度上是由于1929年至1930年《霍利-斯穆特關稅法案》所帶的經濟崩潰讓民主黨人和極少數過去堅持保護主義以及孤立主義的共和黨人士相信，授予總統相機抉擇關稅稅率的權利是必要的。正如賓夕法尼亞州民主黨議員查爾斯·法迪斯（Charles Faddis）所說，關稅政策不是一個可以在國會得到妥善處理的問題……這個問題需要緩慢而仔細的斟酌與考量……國會無法做到這一點，因為在這個國家，關稅對每個國會議員來說都是一個地方問題。關稅一直是一個“互投贊成票”的問題。這樣的問題可能沒有總體規劃，而沒有總體規劃，問題永遠也無法得到解決。我們必須制定全國性關稅政策。目前，除了授權總統制定這一政策之外，我們別無他法。[6]

從效果上來看，《互惠貿易協定法案》實施之后美國加速進入趨勢性減稅進程。然而比關稅水平下降更重要的是，在該法案實施之后，美國國會基本放棄了對特定產品關稅進行立法的權力。逐漸將制定關稅的權力授予給行政部門。國會僅需要決定《互惠貿易協定法案》是否延期，而法案延期也只需要簡單多數贊成即獲得通過，這大大降低了削減關稅的難度。[7]《互惠貿易協定法案》實現了將制定貿易政策的權力從立法部門向行政部門的轉移。相比國會，行政部門面臨來自特定地區或行業選民的政治壓力較小，更有利于在全局范圍內采取適度關稅。而國會議員代表的是特定的地方利益，容易使關稅法案淪為地區利益交換的產物。這在《霍利-斯穆特關稅法案》立法過程中表現的尤為明顯。

四、《互惠貿易協定法案》的實施

《互惠貿易協定法案》具體的實施一般參照以下流程，見表2。

然而法案的實施并沒有如人們設想的那樣起到立竿見影的效果。其中一個很重要的原因是，其他國家在面臨經濟蕭條的背景下對美國削減關稅的倡議反應并不積極。整體來看，20世紀30年代，美國在締結新的貿易協定方面成績并不理想。從1934年到1936年，美國只與九大出口市場中的三個（加拿大、法國和荷蘭）達成了協議。

英國是當時美國急于突破的談判對象。一則是由于英國是美國的第二大出口市場，更重要的是英國在英聯邦集團內部實施的帝國特惠制使美國商品在相關國家市場上面臨嚴重的歧視。[8]起初，英國無意與美國達成貿易協議，然而隨著歐洲爆發戰爭的風險與日俱增，英國開始認識到與美國達成協定可能帶來的外交利益。1938年2月，英美兩國正式開始談判。然而雙方的磋商并不順利：一方面，美國正處于1937-1938年的嚴重衰退之中，這導致官員們不愿意讓制造業面臨更多來自進口商品的競爭；另一方面，英國也不愿意大力削弱帝國特惠制，而是希望美國做出更多的讓步。結果雙方經過艱難而漫長的談判，僅僅達成了一份有限而平淡的條約，各方進展都非常有限。

不過到1940年，美國總共與21個國家簽署了協定，占美國貿易總額的近2/3。應稅商品稅率從1934年的46.7%下降至1941年的36.8%。根據美國政府公布的數據，美國對協定簽署國的出口在1934-1935年和1938-1939年增長了63%，而對非協定簽署國的出口增長僅為32%。在此期間，美國從協定簽署國的進口增長了22%，而從非協定簽署國的進口同期增長了13%。[9]

圖、20世紀30年代到70年代的美國關稅稅率

數據來源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

在第二次世界大戰期間以及戰后歐洲經濟重建的相當長時間內，美國政府關于貿易政策改革主要圍繞著兩條主線進行：一是不斷推進《互惠貿易協定法案》延期，直到1962年肯尼迪政府時期將其升級為《貿易擴展法案》；另一條是不斷推進《關稅及貿易總協定》下的多邊貿易談判。

在接下來的幾小節中，我們將主要圍繞著這兩個方面的話題展開。

[1]參見McDonald、O ..Brien and Callahan（1997）。

[2]20世紀30年代的英鎊集團（Sterling Bloc）并非正式的國際組織，而是英國為應對大蕭條沖擊，維系帝國經濟影響力而構建的非正式貨幣-貿易協作體系。它誕生于金本位體系崩潰的廢墟中，以英鎊為核心紐帶，將英聯邦自治領、殖民地及部分外圍國家綁定為一個“經濟安全圈”，既是英國對抗全球貿易保護主義的工具，也是其從“世界金融霸權”向“區域經濟核心”過渡的關鍵嘗試。

[3]1933年羅斯福就任總統后，推出“新政”（New Deal），其中《國家工業復興法案》（National Industrial Recovery Act，NIRA）與《農業調整法案》（Agricultural Adjustment Act，AAA）是針對工業與農業危機的核心立法，以聯邦政府力量大規模干預經濟，試圖通過“調節供需”“保障權益” 實現經濟復興。《國家工業復興法案》涉及的內容包括：制定 “公平競爭法規”，限制生產與穩定價格，保障勞工權益；實施大規模公共工程建設，創造就業與拉動需求。《國家工業復興法案》的激進干預引發巨大爭議，最終因“違背自由市場原則”在1935年被最高法院廢除。《農業調整法案》通過“人為減少產量”解決“生產過剩-價格暴跌”的惡性循環，是美國首次以“經濟補貼”調節農業供需的政策，但也因 “稅收合法性” 和 “社會公平” 問題于1936年被最高法院廢除。在此后的1938年，羅斯福政府通過《新農業調整法案》（New Agricultural Adjustment Act of 1938）。新法案通過調整資金來源、完善調控機制，在規避司法爭議的同時強化了對農業的長期穩定作用，成為美國現代農業政策的“框架性立法”。新法案的核心內容是“價格穩定、生產調控和農民保障”。

[4]轉引自《貿易的沖突》第九章。

[5]轉引自《貿易的沖突》第九章。

[6]轉引自《貿易的沖突》第九章。

[7]在《互惠貿易協定法案》出臺之前，美國與外國政府間的關稅協定都必須得到參議院2/3多數的批準。

[8]1932 年，英國通過《渥太華協議》（Ottawa Agreement）建立起帝國特惠制（Imperial Preference）。這一制度的核心是建立通過關稅互惠和貿易保護構建起以英國為核心的封閉 “帝國經濟圈”。該協議主要包括以下方面的內容：第一，英國對來自自治領與殖民地的進口產品采取優待關稅（約80%商品免稅或低關稅，剩余20%的商品稅率為10%。英國限制從非英聯邦國家進口農產品，確保帝國農業國的市場份額）。第二，自治領對來自英國的工業品也采取優惠政策，并且承諾優先采購英國工業品）。第三，英國和自治領聯合對外統一提高關稅壁壘。

[9]轉引自《貿易的沖突》第九章。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。