盧慶強：優化現代化城市體系的新趨勢與新思路

近日，以“應變·煥新”為主題的第十屆清華同衡學術周在京開幕，在“城市體系·區域新格局”主題論壇上，清華同衡規劃設計研究院副院長盧慶強作了主題報告，提出現代化人民城市與現代化城市體系，是中國特色城市現代化的一體兩面。并針對當下流動障礙、規模經濟依賴、考核主體導向等現實堵點，提出“十五五”在法治化引領與保障、空間治理單元、跨部門協同機制、地方主體作用、文化基因賦能和依次推進路徑等方面的若干重點。

盧慶強

清華同衡規劃設計研究院副院長

清華大學中國新型城鎮化研究院城市群與都市圈研究中心主任

1. 現代化城市體系的發展趨勢與路徑

1.1 關于“城市體系”與“現代化城市體系”

回顧國內外關于“城市體系”的研究，國內研究與實踐角度有較大影響力的，從宋家泰先生、顧朝林老師的“三結構一網絡”，姚士謀先生的城市群結構研究，到周干峙先生的城市區域復雜巨系統等。既有研究重點考察功能聯系、承載形態和主體協同。中央城市工作會提出的“優化現代化城市體系”任務，怎么理解呢？是城市體系+現代化的邏輯，還是作為一個完整的概念？對此的理解應該包括三方面內涵：城市的現代化，體系的現代化，以及城市現代化在中國現代化大局當中的作用。這是中央城市工作會從整體大局和現代化要求視角提出的戰略任務，是城市區域研究的新要求和新使命。

1.2 國家視野下的城市體系：中國現代化的空間格局

優化現代化城市體系，首先需要回答如何支撐國家實現現代化的一個基礎底盤和空間格局問題，是下一步需重點回應和考察的視角?；趪倚掳l展格局的構建要求和新的發展趨勢，如何解決好分區和分類的差異化發展問題。有三個方面：

一是大國大群和大城大通道的發展動力區體系。作為一個大國，需要構建具有足夠戰略縱深與多極引領、多區聯動的城市動力體系，既包括處于核心的“3+2”五大城市群的“巨鉆”結構，也包括處于國家主要發展走廊和跨區域通道上的大區級城市群，這些地區作為引領發展與集聚人口產業的國土級的發展動力地區，也是國家區域重大戰略的主體地區。

二是統籌發展與安全與尊重城鄉空間組織形態的城市體系?；诎l展引領、戰略支撐和安全保障這三個不同國家功能作用，以及城市群、都市圈、城市和鄉村四種差異化的城鎮化形態，劃分整體的主體功能和城鄉格局，實現差異化發展目標和路徑問題。這是國家主體功能區戰略和新型城鎮化戰略的基礎邏輯。

三是響應國際地緣政治格局變化趨勢的城市體系應變。這是基于“一帶一路”倡議，向西開放、經略周邊、向海發展。一方面是不斷落地聯通的向西開放的國際大通道和跨境走廊的建設，使得在這些走廊上的中西部地區的中心城市，未來的重要性上升，帶來新的發展機遇。另一方面是海洋強國建設。向海發展跟上一階段相比會有新的變化和強化。這是基于國家現代化和新發展格局的視角，需要重視的自上而下的戰略要求。

1.3 產業演化下的城市體系：新質生產力驅動的未來潛力

優化現代化城市體系，還要關注產業演化趨勢，尤其是新質生產力驅動的未來潛力問題。城市之間的關聯并形成體系格局，內在基本驅動力是產業發展的動力。剛才賀燦飛院長做了一個非常有理論深度的前瞻性報告，從下一步的趨勢與重點上來，需要重點關注戰略性新興產業對城市體系的影響。我們近期做的一部分研究與數據分析，比如戰略性新興產業上市公司的分布、低空經濟企業投資網絡關系分析等，其反映出來的規律很大很大程度上是路徑依賴，即基于既有的產業發展基礎和制度環境等優勢地區的中心城市和大都市區地區，往外進行一個擴散和輻射，依托主要的城市群和中心城市地區發展的態勢。

又如美國人工智能產業的發展態勢，也有類似的規律。這是布魯金斯學會最新發布的報告，美國人工智能產業的分布特征，主要還是聚焦在超級巨星、明星樞紐這些地區的。

圖：美國六種不同類型的人工智能都市區（基于布魯金斯學會對Lightcast職位發布數據的分析）

（Brookings Institution，Mapping the AI economy: Which regions are ready for the next technology leap?，2025）

進一步考察可以看到，很重要的是這些地區的創新能力與創新效率。這是世界知識產權組織剛剛發布的全球創新力報告，中國首次進入前十，并且有24個創新集群進入世界前100，包括在三類細分指標當中的表現，我們國家的主要城市群、都市圈和中心城市，都有非常高的競爭力，這也是基于全球視角的一個呈現。在這些產業和創新的底層動力基礎上，作為結果呈現的城市組織體系，其發育水平與未來潛力，就會有一個相對真實客觀的呈現。

優化城市體系的目的，就是提升這些地區的綜合承載能力和整體發展水平，反映在指標上，需要更多的考察城市間的關聯和城市的承載規模，最主要的指標還是人口流動和企業關聯。這是我們做的五大城市群人口大數據和企業大數據的分析，體現人口與經濟的綜合承載能力，城市體系的等級結構、發展能力、重點區域和網絡化特征，可以看到他們之間處于不同的發育程度、不同發展階段，以及背后可能得不同發展路徑，這也是中央城市工作會對“3+2”的差異化部署的主要原因。這是城市發展底層邏輯的視角與趨勢。

圖：五大地區城鎮體系結構（2023）（清華同衡，五大城市群對比研究，2025）

1.4 現代化城市體系：以城為載體的體系現代化路徑

考察完城市體系建設兩個至關重要的視角后，我們需要進一步怎么思考“城市體系的現代化”問題。北大的羅榮渠老師提出三個維度的現代化理論，即經濟和技術的現代化、制度的現代化和文化的現代化。

城市的現代化路徑大家討論比較多，體系的現代化路徑方面，目前的關鍵和重點是制度現代化，如拆除政策壁壘、暢通要素流動、形成發展共同體等制度，然后才有可能實現一個人與自然和諧的城市文明。前面說的這些人口、經濟等網絡關聯，我們有了很好的基礎，目前更多要考察背后的制度和文化因素的影響。

體系現代化的路徑應遵循和實現“城市樞紐網絡+統一要素市場+治理主體協同+文脈賡續永續發展”這樣一個多個維度、不斷進階的體系現代化的邏輯與重心。這里面需要處理的關系中很重要的是政府和市場的關系，這也是優化現代化城市體系，需要基于市場演化的規律，也要遵循政府主動作為的治理規律。

目前我們大部分地區處于第一階段拆墻階段之后的第二階段暢通要素，這也是最近出臺市場要素配置綜合改革試點、建立全國統一大市場等相關文件的核心任務。

1.5 治理邏輯下的城市-區域：實體功能地域與政策治理單元

在梳理以城市為核心載體的體系現代化路徑基礎上，進一步思考治理邏輯下的城市與區域關系問題。首先是城市與區域的文明視角。城市體系是區域發展的實體內核與組織極核，如果從文明的視角來說，現代文明的不同空間載體側重點可能會有所差異，城市文明語境更多的關注要素集聚與創新涌現，區域文明語境更多關注多樣性與地域性，但兩者本身不是一個對立的關系，而是一種內部嵌入與相互融合的邏輯，最終是實現人類文明的全面發展。

其次是不同尺度的“城市體系”、不同類型的城市-區域關系問題。不同空間尺度主導的底層邏輯與權力主體也有所差異，如世界城市體系，更多關注全球資源配置和國家發展權的問題；國家的城市體系，更多關注國土安全和國家權力空間的問題；區域的城市體系，更多的關注產業集群和要素流動的問題；城市尺度的城市體系，更多的關注系統體系和社會空間的問題。不同類型的城市-區域，如強（城市）中心區域與弱（城市）中心區域，強（城市）關聯區域與弱（城市）關聯區域等，其推進路徑也會體現出不同的差異化，如一體推動“強城建圈”、次序推進“以圈帶群”等。

最后是治理邏輯下體系現代化處理的核心矛盾問題。這個矛盾是基于城市區域的發展階段的實體功能地域的差異性，所對應的關聯區域政策治理單元下的中心城市提升與區域體系協同問題，其最終目的與標準是服務于人和企業兩類微觀主體的實際獲得感。這是理解和思考治理邏輯下體系現代化的關鍵。

2. 現代化城市體系的未來圖景與重點

2.1 從單打獨斗到體系發展：破除現實堵點

單打獨斗發展路徑依賴的三大堵點：“流動障礙”VS“規模經濟依賴”VS“考核主體導向”，針對這三大堵點，需要破除流動障礙、打破規模經濟依賴、優化考核導向。首先是破除流動障礙問題。

最近推出的十個重點區域的要素市場化配置綜合改革就是需要解決這一問題。選取了東中西的重點城市、省內重點區域等十大綜合試點地區，圍繞土地、勞動力、資本、技術、數據及資源環境等六大要素，建立和完善“五統一、一開放”的制度體系，著力破除阻礙要素自由流動和高效配置的體制機制障礙，推動要素質量逐步提高、生產要素暢通流動、各類資源高效配置、市場潛力充分釋放。

其次是打破規模經濟依賴問題。需要處理好政府主體錦標賽、市場配置效率和區域公平發展之間的綜合平衡。這里面一個需要關注的重點問題是需要主動突破一些規模經濟路徑依賴問題，通過提升效率、降低成本，提高城市區域的綜合韌性，重大工程、重大事件的賦能發展，這些都是主動干預，突破路徑依賴的方向和重點。

最后最為關鍵的依然還是優化考核導向問題。包括建立和完善雙贏的核算體系、財稅共享分成和具體考核指標優化等，這些方面現在大家談得比較多。

2.2 現代化城市體系：體系現代化的未來圖景

優化現代化城市體系中，體系現代化的未來圖景。包括這么幾個方面：

• 【目的】以發展共同體為目標，以人和企業的最終獲得感為標尺；

• 【任務】以統一大市場建設為突破口，以良性公平競爭與市場化規則制定為核心；

• 【差異】匹配不同發展階段，適應地方文化基因；

• 【模式】許可-契約均衡型治理模式，強發展弱管制型協同模式。

最終實現目標多元、差異路徑、綜合落地的城市-區域發展共同體。而構建城市-區域發展共同體，需要因地制宜建立不同的區域協同機制。這既是二十大三中全會的重點任務，也是目前突破體系現代化的重要抓手，背后是制度現代化的戰略任務。如強行政模式：實體區域協同機構，區域主體部分行政權立法保障。強市場模式：共識性聯盟，協商型工作機制，底線與負面清單管控型治理。

如何制定針對性的有效的跨行政區合作發展新機制，結合我們在各地的實踐，需要綜合考慮不同發展階段、不同協同重點，以及背后不同地域的治理環境與文化基因等。

與此同時，構建城市-區域發展共同體，除了適宜的主體協同架構和機制之外，需要重點關注如何有效的實現多元綜合目標在政策協同單元落地問題。

一方面是發展邏輯下的綜合目標，在生態、社會、文明的三維坐標下，構建在綜合性治理模式和評估體系（EESCG范式），明確主體功能區支撐經濟發展與實現空間治理的范式，解決EESCG框架下的多線任務優先互促關系問題。

另一方面是治理邏輯下的條塊落地，從“空間”主線轉向“治理”主線，從“劃界劃線”逐漸轉為政策與行為管控規則制定，建立以政策與規則為核心工具、有明確治理主體的規則型平衡點與政策型分區，實現統籌多線政策、多層戰略落地到區塊的疊加落地問題。

2.3 構建城市-區域發展共同體：“十五五”期間重點

“十五五”期間優化現代化城市體系的若干重點。

• 法治化引領與保障：區域協同主體行使部分行政權的法定授權問題。

• 空間治理單元：主體功能區戰略與制度深化改革：目標一致性與政策一致性的重要政策治理單元。

• 跨部門協同機制：健全城市規劃體系、城市更新政策體系，完善城市整體治理與跨部門協同體制機制。

• 地方主體作用：綜合性治理落地是關鍵，保持地方主體發展活力與助力區域發展共同體機制。

• 文化基因賦能：重視制度環境的文化基因，探索文化因素賦能發展驅動模式。

• 依次推進路徑：以都市圈為突破口，深化推進省域統一大市場/流動服務體系建設，梯度推進跨省域城市群一體化機制。

2.4 走出一條中國特色城市現代化新路子

現代化人民城市與現代化城市體系，是中國特色城市現代化的一體兩面，優化現代化城市體系，不僅僅是一個組織形態問題，也不僅僅是一個城市間關系問題?，F代化城市體系的本質是城市發展的底層邏輯（新質生產力）與城市體系的上層建筑（現代治理主體）的現代化問題。全球-國家-區域-城市等不同尺度的城市體系其發展邏輯與治理邏輯是不一樣的，但是將在技術（發展動力）-制度（治理主體）-文化（長期基因）的宏觀框架內，層級內嵌與相互滲透，更為關鍵的是對“體系性”認知。

中國特色道路有其地域性、制度性與時代性，優化現代化城市體系，從強主體擔當到城市-區域發展共同體，需要順應尊重城市-區域發展規律，也需要遵循特定技術、制度和文化下的治理邏輯，針對特定階段的難點堵點問題，深化規律認識、深化改革攻堅、深化實踐探索。

圖：現代化人民城市與現代化城市體系，是中國特色城市現代化的一體兩面（自繪）

* 本文所涉及觀點均已經過專家本人審核

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編輯/排版｜王淑蕓

文內圖片｜由報告人提供

供稿｜清華同衡 總體發展研究和規劃分院