為何在臺灣問題上，美國和“準盟友”難以達成共識？｜IPP編譯

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導語：

11月14日，曾在拜登政府擔任總統副助理兼副總統國家安全事務首席副顧問的麗貝卡·利斯納（Rebecca Lissner）發文指出，美國與部分“準盟友”之間正日益暴露出深層戰略困境。目前，美國與“準盟友”的關系介于正式同盟與普通伙伴之間，本身就缺乏明確的安全保障條約；這些“準盟友”往往位于高風險的“地緣斷層帶”，美國雖可能向其提供大量軍援，卻難以保證在危機時一定出兵。投入與承諾之間的落差，使雙方在目標和風險承擔上頻頻出現不一致。

作者以美烏、美以關系為例，具體分析美國在支持“準同盟”國家的同時，為何會陷入難以調和的利益分歧、風險升級與影響力受損的困局。她警告稱，若美國無法正視并妥善管理這些戰略模糊地帶，在未來可能發生的如臺海危機等高風險地緣政治沖突中，美國將可能在“全力介入”與“戰略失控”之間陷入兩難，其全球信譽與地緣戰略部署也將被動搖。作者還呼吁華盛頓制定更系統的準盟友戰略，以避免“代價高昂卻收效甚微”的局面在未來重演。

麗貝卡·利斯納（Rebecca Lissner）

現任美國外交關系協會高級研究員，曾在拜登政府擔任總統副助理兼副總統國家安全事務首席副顧問

在2024年美國總統競選期間，特朗普向選民保證，他將結束烏克蘭和加沙的戰爭——也許甚至會在上任前就做到。但這兩場沖突卻持續拖延，造成巨大的人道代價，而外交努力也只是斷斷續續、艱難推進。上任九個月后，特朗普終于促成以色列與哈馬斯之間的停火協議——但那是在他主持了拜登政府留下的停火破裂以及加沙不斷惡化的人道主義危機之后才做到的。與此同時，烏克蘭的戰爭仍在持續、毫無減弱跡象。

這些挑戰并非特朗普獨有；它們同樣困擾著拜登。事實上，難以結束這兩場戰爭凸顯了美國在管理一小部分但戰略意義極高的伙伴關系時所面臨的困境：即所謂的“準盟友”（quasi allies）。

自二戰結束以來，美國逐步培育了這一類伙伴關系，使其介于伙伴與正式條約盟友之間。準盟友在華盛頓享有特殊地位，但缺乏最關鍵的聯盟特征：正式的美國安全保障。

近年來，烏克蘭和中東的戰爭使“準盟友”處于美國外交政策的核心位置。美國支持烏克蘭抵抗俄羅斯的征服企圖，向其武裝力量提供了價值數十億美元的先進武器。烏克蘭保持了主權和政治獨立，而俄羅斯遭受了超過一百萬的軍事傷亡以及重大裝備損失——這些成果是在莫斯科與華盛頓之間沒有發生直接沖突的情況下取得的。

9月，澤連斯基和特朗普在聯合國會面。圖源：Getty Imagies

在中東，美國支持以色列主導的行動，打擊伊朗的核計劃并摧毀其在地區的武裝代理網絡，盡管這些行動同時加劇了加沙的人道主義災難。這些事實突顯出支持強大的準盟友的優勢：這種關系使美國能夠以間接、成本較低的方式，在關鍵戰略地區推進自身利益。

但美國在處理這兩場戰爭中自身角色的努力也同樣暴露出準盟友關系中固有的戰略困境，尤其在戰時尤為突出。如果特朗普想兌現他在中東和歐洲帶來和平的目標，其政府就需要更好地管理這些困境。

美國在烏克蘭和以色列的經驗，也應當為未來可能涉及臺灣地區的高風險突發狀況提供借鑒——對美國而言，臺灣當局是另一個處于危險鄰里環境中的“準盟友”。

不僅僅是朋友

在其遍布全球的龐大關系網絡中，美國通常將大多數友好國家劃分為“盟友”或“伙伴”。對盟友，美國通過具有法律效力的條約承擔義務，這些條約包含共同防御條款：對一個盟友的攻擊即被視為對所有盟友的攻擊，美國的安全承諾與核保護傘因此延伸至這些國家。

相比之下，“伙伴國家”可能會從美國獲得安全援助，但不會默認美國軍隊在遭受攻擊時必然會前往協防。

“準盟友”則構成一個尷尬的第三類別。這些國家是美國認為能夠推進其戰略利益的重要對象。它們可能獲得大量軍事訓練與援助，駐有規模可觀的美軍，并與華盛頓保持緊密協調。其中有些國家甚至擁有“主要非北約盟友”這一令人困惑的稱號（由總統授予），但這一稱號并不意味著美國負有條約式的安全承諾。

而且，與伙伴國家不同，美國在準盟友安全上投入的規模與方式，使得外界難以判斷：美國是否會、以及會在多大程度上出兵保衛這些準盟友。事實上，美國過去確實偶爾曾協防其準盟友，例如2024年兩次協助以色列擊退伊朗空襲，以及同年6月的伊朗—以色列戰爭中再次援助以色列。

6月22日，在伊朗首都德黑蘭的革命廣場，民眾手持伊朗國旗，抗議美國襲擊伊朗境內三處核設施。圖源：Anadolu

但美國通常有充分理由避免給予準盟友那種會使關系“正式盟友化”的共同防御承諾——包括避免卷入動蕩地區、避免激怒對手或避免為一個可能不完全遵循美國喜好的伙伴承擔過高成本。這種戰略模糊使得準盟友相比正式盟友更缺乏威懾力與安全保證，也更容易在外部壓力下受到脅迫。

盡管美國在這些關系上投入巨大，但準盟友的利益常常與美國出現分歧。準盟友領導人有自己的國內政治議程，尤其是在國家處于戰爭時期更是如此。美國在對烏克蘭與以色列的政策中不斷體驗這一點——作者在拜登政府擔任白宮高官期間對此有切身體會。在這兩種情況下，美國的政策目標都是幫助準盟友在推動共同目標的同時，盡量管理雙邊在外交與軍事戰略上的分歧。

準盟友對于華盛頓來說有特殊的地位。在烏克蘭2022年的反攻期間，烏美兩國軍事領導人共同制定了一項計劃：突破俄軍在赫爾松的防線，切斷俄占克里米亞與烏克蘭本土之間的陸上走廊。然而這一計劃最終未能執行，因為烏克蘭方面難以接受巨大的人員損失風險——突破俄軍防線會異常血腥，同時烏克蘭軍隊內部也存在指揮層競爭與政治領導層分歧。雖然美烏制定了聯合計劃，但美國無法強迫烏克蘭執行。同樣，由于國內政治壓力，烏克蘭總統澤連斯基無法采取降低征兵年齡（從25歲降到18歲）的必要措施來緩解兵源短缺，導致烏克蘭對美國與歐洲軍援的需求進一步上升。

利益分歧同樣困擾著美國對以色列的政策。自2023年10月7日以來，哈馬斯的襲擊發生在以色列總理內塔尼亞胡政治脆弱、面臨嚴重腐敗指控的時刻。為了維持權力，他經常采取與華盛頓立場相違背的行動：限制進入加沙的人道援助、擴大約旦河西岸定居點建設、加劇對伊朗與其代理武裝真主黨的軍事行動。過去兩年充分暴露出美以在政策上的真實分歧，也揭示了美國在以色列決策上影響力的有限性。

切身利益

美國與其準盟友之間也可能在如何評估或管理局勢升級風險的問題上出現分歧。盡管華盛頓對涉及準盟友的戰爭結果擁有強烈的戰略利益，但美國依然可以選擇調節自身介入的程度。

對準盟友而言，賭注往往更高，甚至關系到國家生死存亡。他們更愿意冒險采取可能導致顯著升級的行動，包括那些可能將其贊助國直接拖入沖突的步驟。在某些情況下，將贊助國卷入沖突本身就是他們的目的。

基輔更高的風險承受能力自俄烏沖突初期以來一直在美烏關系中造成摩

擦。在拜登政府時期，烏克蘭領導人長期提出具備更高性能的武器清單。其中名為ATACMS（陸軍戰術導彈系統）的遠程導彈位列榜首，與烏克蘭提出的其他更復雜系統不同，這一系統具有真正的軍事價值。但拜登團隊認為，提供這些導彈會在美國軍事準備和潛在升級方面帶來風險。

隨后的多年里，美烏之間“拉扯不休”——一方面是政策辯論，另一方面是烏克蘭軍事上的迫切需要，反復消耗雙方精力。等到拜登在2024年4月批準向烏克蘭提供數量有限、使用受到嚴格限制的ATACMS時，這些武器確實帶來了戰術層面收益，但并未帶來戰略突破。

類似的動態也在另一件事上出現——盡管公開討論較少：烏克蘭多次尋求批準使用美制裝備攻擊俄羅斯境內目標，最終美國在有限程度上同意了。

在這兩種情況中，烏克蘭都愿意為獲得軍事或士氣上的“勝利”而冒險，并可能歡迎美國直接軍事介入；而華盛頓則尋求在滿足烏克蘭軍事需求的同時，避免任何可能將美國或北約直接拖入戰爭的升級。試圖彌合這種緊張關系反而造成了雙方都不滿意的次優結果：華盛頓承擔了超過其意愿的風險，卻不足以為烏克蘭帶來決定性優勢。

美國在與以色列、真主黨和伊朗的戰爭中也經歷了類似的緊張動態。例如拜登曾勸阻以色列領導層不要對真主黨發動先發制人的打擊，同時駁回了內塔尼亞胡要求美國參與打擊的請求，理由是這會在以色列尚未準備好進行多線作戰的情況下讓地區陷入火海。

2024年4月，在伊朗對以色列發動首次空襲后，拜登告訴內塔尼亞胡，美國不會支持以色列對伊朗發動反擊，并敦促他將伊朗低效的彈道襲擊視為一次“失敗的打擊”，從而把防御成功塑造為勝利。內塔尼亞胡部分接受了這一建議，對伊朗境內的戰略防空點發動了打擊，但并未公開宣布責任。

特朗普上任后，他明確表示偏好通過外交方式處理伊朗核計劃。但以色列依然對伊朗展開軍事行動。由于只有美軍持有能穿透伊朗核設施的炸彈，內塔尼亞胡實際上是在賭美國最終會介入——這一賭局最終在6月得到回報，當時特朗普批準了美軍實施打擊。在所有美方與準盟友利益不一致的問題中，“升級”與“風險容忍度”是最危險、最關鍵的領域——因為一旦被卷入，代價可能最大。

據《以色列時報》報道，在加沙地帶表面上的停火協議生效一個月后的11月10日，內塔尼亞胡在以色列議會發表講話時表示，戰爭“尚未結束”，并聲稱以色列的敵人正在重新武裝。圖源：路透社

影響力的局限

如果相對的實力與物質依賴能夠直接轉化為影響力，那么美國本應對其“準盟友”擁有壓倒性的杠桿，可以通過脅迫手段（例如扣留武器）管理緊張局勢，并在戰時對其決策發號施令。但現實遠比這復雜。

美國與“準盟友”之間的關系本身就是一個力量中心，尤其在戰爭時期——一旦關系破裂，最獲益的將是美國的對手。

當準盟友陷入長期戰爭時，美國實現其目標的最有效方式，要么是幫助伙伴贏得戰爭，要么讓對手相信美國的支持會持續到達成有利的談判結果為止。這樣的動態使美國難以利用“扣留關鍵軍事援助”作為杠桿來塑造準盟友的作戰方式或其愿意接受的和平條件。這也使得與準盟友相關的戰爭更加難以結束。

在試圖結束烏克蘭戰爭的過程中，特朗普認為烏克蘭對美國的依賴能使他迫使基輔接受一項極度偏向莫斯科的談判結果。特朗普通過在橢圓形辦公室公開斥責澤連斯基，并切斷軍事和情報援助來驗證這一假設。然而，這樣的施壓不僅未能迫使烏克蘭做出讓步，反而突顯了基輔與特朗普政府下的華盛頓之間紐帶的脆弱性，并促使克里姆林宮進一步強化其外交抵抗策略和軍事施壓。

拜登采取了完全不同的方法。2022年，美國及其G7盟友宣布將“無論多久”支持烏克蘭。這一承諾及其后持續的援助增強了烏克蘭的戰斗意志，并傳遞出戰爭不利于俄羅斯的訊號。但這一政策掩蓋了兩個難題：其一，美國國會不可能無限期承擔對烏克蘭的巨額資助；其二，結束戰爭必然需要迫使烏克蘭放棄其在短期內無法實現的目標——即回到戰前邊境。

華盛頓需要對這些戰略困境給出更好的答案。美國試圖利用自身影響力來緩和以色列在加沙的最大化戰目標，并推動加沙戰爭結束，但這一努力自始至終困難重重，且隨著加沙人道災難惡化而變得更加艱難。拜登政府始終糾結于一個問題：在以色列面臨來自伊朗和真主黨威脅的情況下，是否以及如何附帶條件地向以色列提供軍事援助。2024年5月，在以色列準備在拉法發動大型軍事行動之際，美國最接近做出有條件限制——拜登宣布將不向以色列提供執行此次攻勢所需的2000磅炸彈，并暫停交付。最終，美國成功勸說以色列縮小其在拉法的行動規模，這是美國通過施壓改善加沙人道局勢的少數成功案例之一。但由于政府擔心在以色列仍面臨地區威脅時削弱其支持，美國對進一步限制行動空間保持謹慎。

特朗普采取了截然不同的方式。在其任期最初九個月，他基本上給予以色列在加沙行動上的“完全自由”，等同于支持以色列在三月戰斗重啟后停止人道援助并推進至加沙城的決定。然而，在以色列于九月通過卡塔爾的空襲試圖暗殺哈馬斯談判代表后，特朗普改變策略，施壓內塔尼亞胡同意停火。憑借一種“可信但模糊”的棄權威脅，特朗普迫使內塔尼亞胡接受他先前反對的和平方案部分內容，并暫停戰爭。

盡管美國與以色列的關系最具政治敏感性，但美國在面對準盟友時永遠需要面對同一種權衡：一方面是向準盟友提供全面支持的戰略優勢，另一方面則是試圖利用這些支持換取軍事和外交決策上的實際影響力。

穿針引線

準同盟關系帶來的戰略困境讓決策者感到無比挫敗，但它們不會消失。要在對烏克蘭有利的條件下結束戰爭，并維持加沙脆弱的停火，都需要在這些困境之間靈活穿行。美國近年在烏克蘭與以色列問題上的經驗，已經揭示了若干關鍵教訓。

首先，領導人往往傾向于掩蓋分歧、夸大利益一致性，尤其是在幫助一個親密伙伴抵御侵略時。但華盛頓應當只在準同盟的戰爭目標與美國自身目標高度一致的情況下，才承諾提供支持。一旦美國決定進行這種支持，就應建立機制來協調優先事項，并在私下管理分歧。現有范例包括美烏軍事規劃渠道，以及由國家安全顧問主導的美以伊朗問題戰略對話。而確保領導人之間的直接溝通始終是重中之重。

決策者還應設計可信的杠桿手段來影響準同盟的行為。安全援助應進行戰略性校準——以美國利益為核心，而非以強制性附帶條件為主。這個過程應從清晰書面表達美國期待開始，例如對美國裝備的最終用途限制。即便是輕微違規也應盡早處理，以形成可預期的執行效果。如果白宮保持定期審查美國武器交付節奏與內容，就能確保這些轉移行動符合政策目標與法律要求，而不是自動化地進行。

國會同樣至關重要：它可以自行立法設置限制，同時通過延遲向國會報告來幫助維護領導層之間的關系。

謹慎的公共信息傳遞可以讓所有這些任務變得更加容易。關鍵在于向外界展現對準同盟的強力支持，并向美國公眾解釋這種支持，而不產生難以收回、帶來政治代價的承諾。太多時候，批評者會利用拜登在烏克蘭問題上“高調言辭”與其合理的升級顧慮之間的落差大做文章。堅持“美國與準同盟之間絕無分歧”的方針是錯誤的，因為這會造成一種不可能的處境：要么掩埋分歧，要么承受公開決裂帶來的政治沖擊。

另一場與準同盟相關、潛在影響更為深遠的沖突已隱現：即臺海危機。如果沖突爆發，美國很可能迅速成為直接參戰方——承擔更大風險，同時也能對戰爭走向施加更大影響。

但即便美國決定直接為臺灣當局出手，準同盟的典型困境依然會浮現：利益分歧、臺灣當局政治極為分裂、可能采取的升級步驟從而削弱美國的風險管理、以及難以找到雙方都能接受的終局方案。

美國不可能“甩掉”像以色列與烏克蘭這樣的親密伙伴——這些國家正處在高度爆炸性的地緣斷層線上——美國這樣做也不會得到任何好處。但要維護自身利益，華盛頓必須找到更好的答案，應對管理準同盟關系中固有的戰略困境。只有正視近年的成功與失敗，決策者才能制定出更完善、更實用的行動指南。

*文章原題目為“America’s Quasi Alliances How Washington Should Manage Its Most Complicated Relationships”，標題為編者所加，內容有所刪減。

編譯｜李政儒IPP實習編譯

IPP公共關系與傳播中心

審校｜劉 深

排版｜周浩鍇

終審｜劉金程

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