治理“職業公民代理人”亂象，在堵與疏之間找平衡

他們游走在監管的灰色地帶，用“包裝”技巧和低廉價格擾亂了法律服務市場

“職業公民代理人”亂象剖析

公民代理，指非法律職業的普通公民擔任案件當事人的代理人。一般而言，公民代理人多與當事人有一定的關系，是當事人“身邊”的人。

公民代理制度被一些人異化為牟利工具，呈現職業化特點。即使有些“職業公民代理人”打贏了官司，也存在因不規范執業行為甚至違法行為帶來的法律風險，給當事人帶來二次傷害。

治理“職業公民代理人”亂象，遠非一次專項行動或一份黑名單能徹底解決，而是需要一場“外科手術”，在堵與疏之間找到平衡。

今年2月的一天，檢察官的一通電話讓浙江省海鹽縣的金先生又想起了6年前的那件“倒霉事兒”。當年，金先生想通過訴訟要回一筆借款，便請了當地小有名氣的“夏律師”幫忙打官司。沒想到，官司輸了不說，“夏律師”還以金先生的名義在法庭上作虛假陳述，金先生因此被罰款。檢察官打電話告訴他，“夏律師”并不是律師，是違規收取代理報酬的“職業公民代理人”（以牟利為目的違規從事公民代理的人員）。

金先生的遭遇并非個案。公民代理制度作為一種便利群眾、彌補司法資源不足的訴訟代理律師制度的補充，具有積極意義，但在實踐中被一些人異化為牟利工具，呈現職業化特點。記者調查發現，這種亂象不僅擾亂了法律服務市場和司法秩序，還損害了當事人的權益，亟須關注與治理。

制度異化

便民制度設計滋生灰色空間

公民代理，指非法律職業的普通公民擔任案件當事人的代理人。民事訴訟法第61條規定：“當事人、法定代理人可以委托一至二人作為訴訟代理人。下列人員可以被委托為訴訟代理人：……（二）當事人的近親屬或者工作人員；（三）當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民。”即只有這兩類人員才可進行公民代理。一般而言，公民代理人多與當事人有一定的關系，是當事人“身邊”的人。

“公民代理制度是我國訴訟代理制度的重要組成部分，其設立初衷本就是為滿足民眾在民事訴訟、行政訴訟中的實際需求，在法律資源相對匱乏的地區，發揮彌補律師等法律服務工作者配給不足的作用。”北京航空航天大學法學院公益法律服務中心負責人、副教授陳巍解釋道。

北京市民張先生有著一定的法律知識，因此經常接到一些親友的法律咨詢，也為親屬代理過案件。張先生告訴記者，親友有法律問題就“下意識地”咨詢他，這一行為說明老百姓傾向找身邊值得信任的親人、熟人代理案件，成本低，也更放心。

辦理“夏律師”案的海鹽縣檢察院檢察官印珊麗向記者介紹，實踐中適用公民代理的案件通常具有標的額不大、事實清楚、適用簡易程序居多、審理周期短等特點。“這類案件相對容易上手，展現了公民代理制度通過動員社會力量，以較低成本便民利民并分擔法律服務需求壓力的設計初衷。”然而，這些特點在一些“職業公民代理人”眼里成了牟利的機會。“在他們看來，這類案件工作量不大，易上手還可以快速取酬，‘性價比’較高。”印珊麗說道。

貴州省金沙縣檢察院檢察官甘婷向記者介紹了這些“職業公民代理人”的“包裝”技巧：形式上，成立“法律咨詢公司”“法律服務公司”，甚至“傍名牌”，取個像知名律師事務所（下稱“律所”）的名字；身份上，宣稱自己是“律師”“法律顧問”，吹噓“包贏”“認識法官”，還利用“熟人社會”的特點，靠朋友介紹、“口口相傳”積累“名氣”。“實際上，他們并沒有代理案件的資格，還趁機收取代理費，牟利目的明顯。”

“要錢少，懂法律，是不是律師我們也弄不清楚。至少他比我們懂得多啊，他說啥就是啥唄。”一個當事人向記者坦言。

記者采訪發現，在選擇“職業公民代理人”代理案件的當事人中，有的以為這些人就是律師，有的即使知道是公民代理，也不知道是否合法，甚至按照對方要求協助其獲取公民代理資格。

亂象蔓延

傷害當事人、擾亂法律秩序

“即使有些‘職業公民代理人’打贏了官司，也存在因不規范執業行為甚至違法行為帶來的法律風險，給當事人帶來二次傷害。”甘婷舉例說，在該院辦理的一起案件中，“職業公民代理人”在起訴時漏掉了一名連帶責任人，導致案件在執行階段受阻，當事人的合法權益“變現”難；這個“職業公民代理人”還曾偽造法院送達文書，安撫當事人。“當事人可能因為這些‘職業公民代理人’的不當做法或錯誤建議，失去最佳的維權機會。”

記者采訪發現，部分“職業公民代理人”會對當事人作出不切實際的勝訴承諾，讓當事人產生錯誤預期，甚至明知當事人的訴請缺乏法律依據，仍積極鼓動當事人盲目訴訟或惡意拖延訴訟。

“有的‘職業公民代理人’還會‘轉包業務’，接受委托收取費用后，將案件轉交其他律師承辦。此舉既擾亂了法律服務市場，也架空了當事人對訴訟代理人的知情權和選擇權。一旦訴訟達不到預期效果或權益受損，當事人就會‘投訴無門、索賠無果’。”全國人大代表、福建省律師協會會長于寧杰補充道。

監管困局

制度規范模糊下的多重失守

那么，“夏律師”們為何能頻頻得逞？

問題首先出在開證明環節。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第88條規定：“訴訟代理人除根據民事訴訟法第六十二條規定提交授權委托書外，還應當按照下列規定向人民法院提交相關材料：……（三）當事人的近親屬應當提交身份證件和與委托人有近親屬關系的證明材料；（四）當事人的工作人員應當提交身份證件和與當事人有合法勞動人事關系的證明材料；（五）當事人所在社區、單位推薦的公民應當提交身份證件、推薦材料和當事人屬于該社區、單位的證明材料；（六）有關社會團體推薦的公民應當提交身份證件和符合本解釋第八十七條規定條件的證明材料。”

而以“夏律師”案為例，記者從海鹽縣檢察院了解到，今年2月，該院在對涉公民代理的民事判決書開展專項排查時發現，夏某在5年間頻繁“更換住址”和“跳槽”，以不同村社推薦、不同公司員工的身份作為公民代理人，出庭代理了50余起案件。為了獲得公民代理資格，夏某“不可謂不用心”：既能說服企業老板簽假合同，“扮演”企業員工，還敢購買假律師證充門面，并因此被法院判處刑罰。

無獨有偶，今年6月，金沙縣檢察院在履職中發現，付某在當地違法代理民事訴訟案件十余件，手法與“夏律師”頗為相似。梳理付某的代理記錄時，記者發現，付某曾假借當事人“表兄弟”身份代理兩起案件。“我給他（當事人）說要一個親屬關系的證明才能代理他的案件，所以就（和他）找社區開了一份‘證明’，實際上，我和他不是表兄弟關系。”付某在接受詢問時表示。

檢察官進一步調查發現，金沙縣多個街道存在村（居）民委員會出具證明不規范的現象，包括開具證明未經調查核實（如被推薦人不屬于該社區、有不符合擔任訴訟代理人等情形）、證明內容違背客觀事實等。

“我們對相關法律了解不多，在檢察機關的建議下，已經在逐步完善我們的工作了。基層工作者日常就是和老百姓‘打交道’。他們來找我們開證明，迫切想讓對方代理自己的案件，我們想著能幫就幫，就給開了推薦證明。”金沙縣某社區的工作人員道出了其中的無奈。在他看來，如何開具推薦證明缺乏指導細則，社區工作人員審查資質的能力有限，推薦證明是否有效力、是否符合法律規定等問題，應該交給其他部門負責。

證明開具環節失守，資格審查環節同樣也存在問題。

“社區推薦函具有一定的公信力，我們通常會結合其他材料審查。”重慶市某區法院工作人員向記者介紹，“像審查企業推薦資格，除了提供加蓋公章的勞動合同外，我們還會要求其提供社保證明、工資流水等。但對于社區、單位或有關社會團體蓋章的推薦函，在龐大的立案數量下，受理單一案件時，很難做到更深層次的審查。”

記者調查后還發現，不同法院之間的審查標準并不一致。有法律援助經歷的馬女士告訴記者，在校讀書時，她作為法學學生曾參與法律援助，后受當事人委托打算作為訴訟代理人參加訴訟，在社區開具證明后，法院卻沒有認可。“僅取得社區開具的推薦函不代表就一定能順利代理案件。社區和法院在資質審查上缺乏統一的‘規則’。”陳巍介紹。

誰來監管也是個問題。于寧杰告訴記者：“律師有律師法約束，執業受到律所、律師協會、司法行政部門管理，律所同樣受到律師協會和司法行政部門管理。可法律咨詢服務公司處在‘監管洼地’，只要滿足企業注冊的基本要求即可成立，司法部門無法對其直接管理，市場監管部門對其的管理也有限。”

“我們有時會接到當事人對‘法律咨詢公司’的投訴。因為不是律所，對方也不是律師，在現有法律規定下，我們沒有行政執法權，很難進行處理。”一位司法局工作人員的無奈，也印證了于寧杰說的情況。

破解之道

難點在于找到堵與疏的平衡

如何破解這些困局，整治亂象？地方的探索或許能帶來一些啟發。

從線索來源講，實踐中已有基層司法機關聯合發布公告，向社會公開征集轄區“黑代理”線索，請群眾積極舉報。為了高效獲得線索，有檢察機關還借力大數據開展監督，讓案卷等相關資料“開口講話”。如2024年末，河南省漯河市郾城區檢察院接到反映，“職業公民代理人”現象反彈。該院遂排查了近年來區法院辦理的相關案件，發現在5起案件中，被推薦人員與社會團體之間不存在正式勞動人事關系。隨后，該院搭建“社會團體違規推薦公民代理大數據法律監督模型”，在漯河市篩查發現了近3000條違規線索。再如，北京市門頭溝區檢察院通過辦理民事監督申請案，發現案涉公民代理人以不同身份在全市為多個公司與個人代理訴訟70余件，疑似“職業公民代理人”。該院以個案辦理為基礎，通過大數據法律監督模型開展專項監督，篩選出以公民代理身份高頻代理民事案件的異常人員，再進一步提取有關代理人的證明材料，與社保繳納數據、企業信息數據等進行對比碰撞，發現監督線索。

除了事后監督，檢察機關也通過制發檢察建議等實現源頭治理。

今年5月，海鹽縣檢察院在辦理“夏律師”案時，向法院制發檢察建議，推動建立公民代理重點人員資格審查制度，全面系統篩查所受理的民事案件，通報篩查出的可疑人員，并抄送有關單位。同時，檢察機關也向屬地政府制發檢察建議，建議加強對公民代理推薦環節的管理，建立推薦證明開具審核機制，明確開具流程和責任，推動建立與司法行政機關的信息溝通渠道。7月，海鹽縣檢察院和當地法院、公安局、司法局聯合簽署了《關于依法規范公民代理工作的協作意見》，將前述舉措完善后固定下來。

針對法律咨詢服務機構假借律師名義開展公民代理，以“轉包業務”等方式承接案件，以及虛假承諾、虛假宣傳等亂象，2024年全國兩會期間，于寧杰提出了《關于加強法律咨詢服務公司監管的建議》。今年9月29日，司法部、公安部、市場監管總局在前期開展專題調研的基礎上，宣布9月至12月在全國開展規范法律咨詢服務機構專項行動。

探索仍在進行。“如何把握治理的寬嚴，保護好、發展好公民代理制度是更為嚴峻的考驗。”陳巍表示，“目前治理難點在于不夠細致、不夠靈活。如推薦公民作為訴訟代理人的證明，可以由社區出具，但對證明應體現哪些內容、如何核實等問題，缺乏明確規定。如果只是推動社區從自身上‘嚴’把關，一定程度會導致‘一刀切’——不開推薦證明，這反而會架空公民代理制度。”

于寧杰也說，法律雖然明確了社會團體的定義，但并未明確社會團體可以推薦成員代理哪些類型的案件。如果不加限制和細化，允許成員參與所有公民代理，因相關案件可能遠超他們的專業知識領域，也許會起反效果。他建議，要讓制度規則更嚴密、監督管理更細致、依法追責能落實。“一方面完善法律規定和操作細則；另一方面也要嚴厲打擊整治不法公民代理行為，嚴查嚴懲大開方便之門的工作人員。”

陳巍認為，“在市場化的律師服務和兜底性的基層法律服務（如法律援助等）之間，還有很大的空間，要結合我國國情具體研究對策。”他指出，“職業公民代理人”現象，折射出的是法律服務供需失衡的結構性矛盾。據司法部部長賀榮在今年9月國新辦舉行的新聞發布會上介紹，目前我國律師達到83萬人。同時，法學界一些學者指出，律師資源分布并不均衡，城鄉之間、地區之間法律資源分布和服務質效也不平衡。“職業公民代理人”正是利用了這一縫隙，用“包贏”的謊言和低廉的價格，編織了一張虛假的網。

治理“職業公民代理人”亂象，遠非一次專項行動或一份黑名單能徹底解決，而是需要一場“外科手術”，在堵與疏之間找到平衡——既扎緊制度的籬笆，讓“夏律師”們無處遁形，也疏通公共法律服務的毛細血管，讓民眾在正規渠道“找得到、用得起、信得過”。

完善公民代理制度

維護法律服務市場良性發展

法律允許并尊重基于親屬關系或單位關系的法律幫助，但不允許個人在沒有專業資質、不受行業監管的情況下，將法律服務進行商業化經營。允許當事人的近親屬和單位員工代理訴訟的正當性在于，他們與當事人之間存在超越經濟利益的社會紐帶（親情、職務隸屬）與信任關系，能保證其代理行為是以委托人利益為中心，而非以牟利為目的，最大限度降低代理行為偏離公共利益、濫用訴訟權利的動機。

公民代理的本質是為當事人提供法律服務。而法律服務，尤其是訴訟代理，包含公共利益，具有維護法治秩序的“公共產品”屬性，絕非簡單的私人間勞務委托。如果放任“訴訟掮客”“假律師”通過代理訴訟牟利，其追逐利潤的本能會壓倒對法律正義的追求和對司法秩序的尊重，會為了收益最大化而鼓勵當事人濫用訴權、拒絕和解，甚至偽造證據騙取勝訴判決，將法律和司法制度異化為其個人斂財的工具。因此，法律服務市場不能適用“完全自由市場”原則，它必須接受公共利益的約束和引導。國家通過立法限制公民代理范圍，有利于守護司法的純潔性，提高司法公信力。

從維護法律職業公平競爭的角度看，法律對公民代理的限制與規范絕非律師行業的“自我保護”或“行業壟斷”，而是構建一個公平、健康、可持續的法律服務市場的必然要求。職業律師與“職業公民代理人”之間的競爭環境先天失衡：一方面，律師職業準入門檻與持續教育要求都很高，“沉沒成本”高昂。律師須通過國家統一法律職業資格考試，并在律師事務所經歷一定時長的全職實習，通過考核后方能執業。此外，律師還需承擔持續的年度培訓、職業道德教育等成本，要依法納稅，律師事務所要為律師辦理執業保險。而“職業公民代理人”沒有專業資質要求，幾乎是零準入成本、零持續教育成本。他們無須繳納社會保障費用，沒有辦理執業保險，其收費和經營活動往往脫離稅務監管。另一方面，律師要受到律師法、司法行政部門規章以及律師行業協會執業規范的嚴格約束，并對其執業行為承擔完全的法律責任。一旦有違規行為，將面臨從警告、罰款到停業、吊銷執照的嚴厲處罰。而“職業公民代理人”幾乎處于監管灰色地帶，沒有行業紀律或職業倫理約束。

顯而易見，如果任由“職業公民代理人”利用低價劣質服務進行不正當競爭，勢必“劣幣驅逐良幣”，擠壓法律服務市場職業律師的執業空間。如此，將扭曲法律服務應有的價值，受傷害的將是那些無法辨別服務質量的普通民眾，最終損害的是整個法律服務行業的可持續發展。

（作者為南京師范大學法學院教授、中國法治現代化研究院研究員 吳英姿）

相關鏈接·基層法律服務工作者的管理政策

●什么是基層法律服務？

廣義的基層法律服務包括律師、基層法律服務工作者和縣級司法行政機關、基層司法所、法律援助中心工作人員、法學院師生、鄉村“法律明白人”以及其他具有較好法治素養和一定法律知識的人員向基層提供的各種形式的法律服務；狹義的基層法律服務是指依據司法部制定的《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》，由基層法律服務工作者提供的法律服務。

●基層法律服務工作者有哪些？

根據《基層法律服務工作者管理辦法》，符合執業條件，經司法行政機關核準取得《基層法律服務工作者執業證》，在基層法律服務所執業，為社會提供法律服務的人員，是基層法律服務工作者。其可代理參加民事、行政訴訟活動，但一般情況下應當至少有一方當事人的住所位于其執業的基層法律服務所所在的縣級行政區劃轄區或者直轄市的區（縣）行政區劃轄區，或者案件由其執業的基層法律服務所所在的縣級行政區劃轄區或者直轄市的區（縣）行政區劃轄區的基層人民法院審理；該案進入二審、審判監督程序的，可以繼續接受原當事人的委托，擔任訴訟代理人。

●基層法律服務工作者如何收費？

根據《基層法律服務工作者管理辦法》，基層法律服務工作者應當遵守基層法律服務所統一收案、統一委派、統一收費的相關規定，禁止私自接受委托承辦法律事務，或者私自收取費用，或者向委托人索要額外報酬。

來源：檢察日報·深度版