特朗普祭出的“232關稅”，最大受害者不是中國｜IPP編譯

IPP評論是國家高端智庫華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。

導語：11月14日，美國對外關系委員會（CFR）刊登了香農·K·奧尼爾、朱莉婭·休薩與加夫列拉·帕斯-索爾丹聯合撰寫的文章。文章系統梳理了特朗普政府依據《1962年貿易擴展法》第232條，以“國家安全”為由已實施及正在考慮的各類關稅措施，涵蓋鋼鐵、鋁、半導體、關鍵礦物等眾多產品類別。

通過詳盡的圖表與數據，文章展示了美國在這些關鍵產品上的高度進口依賴，并比較了不同供應國（尤其是美國盟友、中國及其他國家）受到的影響差異，可為理解特朗普政府第二任期美國貿易政策的走向、關鍵產業進口結構與全球供應鏈可能面臨的壓力提供參考。

文章指出，盡管部分關稅聲稱旨在針對中國，但其主要負擔卻更多落在加拿大、墨西哥、歐盟等美國傳統盟友和自由貿易伙伴身上。

香農·K·奧尼爾(Shannon K. O'Neil)

美國對外關系委員會副主席、研究主任和莫里斯·R·格林伯格主席、全球治理研究高級研究員

加布里埃拉·帕斯-索爾丹(Gabriela Paz-Soldan)

美國對外關系委員會拉丁美洲和地緣經濟學研究助理

茱莉亞·韋薩(Julia Huesa)

美國對外關系委員會研究助理

美國總統特朗普推出了一系列232條款關稅（Section 232 tariffs）及相關調查。232條款關稅的核心目標旨在保護美國國家安全。該條款源于《1962年貿易擴展法》（Trade Expansion Act of 1962），賦予總統在商務部調查進口產品對國家安全影響的結果出爐前征收關稅的權力。特朗普政府已運用這一工具，對鋁、公共汽車、汽車及其零部件、銅、家具、木材、鋼鐵、板材和卡車等產品加征關稅，并對另外九類產品啟動了232條款調查。

部分232條款關稅將影響中國，但更多波及美國盟友。圖為2024年美國受現行及潛在232條款關稅覆蓋的進口產品情況。來源：美國人口普查局（U.S. Census Bureau）

本文圖表將展示美國在從汽車到銅等各類產品上對外國供應商的依賴規模與結構，并深入每個行業，詳細說明進口規模、國家集中度以及出口國的地緣政治背景，區分盟友（北約成員國、主要非北約盟友及自貿協定伙伴）與潛在對手。

鋼鐵與鋁

2018年，特朗普對鋼鐵征收25%的232條款關稅，對鋁征收10%的關稅。重返白宮后，他迅速重啟關稅政策，于2025年2月對這兩種金屬均征收25%的關稅，6月又將稅率翻倍至50%。8月，特朗普擴大了關稅覆蓋范圍，對摩托車、割草機等商品中的鋼鐵和鋁成分征稅。

盡管英國已在5月與美國簽署貿易協定，并承諾“按約定逐步推進核心鋼鐵產品零關稅”，但其仍需繼續繳納25%的關稅。美國還將考慮對來自歐盟的鋼鐵、鋁及衍生產品實行降低關稅配額。

該政策包含豁免條款。若鋼鐵是在美國熔化澆鑄、或鋁是在美國冶煉鑄造，那么部分由這些金屬制成的產品可豁免關稅；否則，僅對產品中鋼鐵或鋁成分的美元價值征稅。

美國鋼鐵進口量僅占其總需求量的25%，但鋁總需求量的一半依賴進口。對于許多電子產品、航空航天產品和國防設備中使用的特種鋁，這一比例更高。

盡管特朗普政府的關稅旨在應對全球市場上中國鋼鐵和鋁的大量涌入，但近期專家簡報顯示，這些關稅對美國盟友的打擊更為嚴重——中國直接出口至美國的鋼鐵和鋁數量有限。事實上，加拿大是這兩種金屬的最大外國供應國，其出口量占美國鋼鐵進口量的五分之一以上，占鋁產品進口量的近一半。

不過，針對鋼鐵和鋁衍生產品的232條款關稅仍直接影響中國。目前中國供應的含鋼鐵成分進口產品占受232條款關稅約束產品的14%，僅次于墨西哥；墨西哥和中國也是含鋁成分征稅產品的主要供應國，墨西哥約占此類進口產品的16%，中國占13%，加拿大占9%。

8月1日，特朗普對半成品銅產品及部分銅衍生產品征收50%的關稅。他未對約占美國銅進口總量的一半的精煉銅加征關稅。銅對美國企業至關重要，廣泛應用于科技設備、電網組件、住宅及汽車制造。

美國約45%的銅依賴進口。受232條款關稅約束的銅進口產品中，超過一半來自三個國家：墨西哥供應量最大，占美國進口量的22%，其次是中國（17%）和加拿大（14%）。

2024年美國受232條款關稅覆蓋的銅進口情況。來源：美國人口普查局（U.S. Census Bureau）

汽車及零部件

3月，特朗普對進口汽車、小型卡車、發動機及其他汽車零部件征收25%的關稅。這是受232條款關稅影響最大的市場之一，美國每年進口的汽車及汽車零部件價值超過6400億美元。

該政策同樣包含豁免條款。截至2030年，汽車制造商可獲得一定比例的退稅，退稅額相當于其在美國組裝汽車總價值的3.75%，對應部分為外國供應的零部件。來自日本、韓國和歐盟的汽車關稅稅率較低，為15%；根據美英貿易協定，英國制造的10萬輛汽車僅需繳納10%的關稅；符合《美墨加協定》（U.S.-Mexico-Canada Agreement, USMCA）規則的汽車，僅對非美國制造部分征收關稅，前提是滿足該協定的原產地規則要求。

2024年美國受232條款關稅覆蓋的乘用車、輕型卡車及汽車零部件進口情況。注：包含符合《美墨加協定》的產品，此類產品不受232條款關稅約束。來源：美國人口普查局（U.S. Census Bureau）

美國銷售的新車中近一半為進口產品，主要來自六個國家——加拿大、德國、日本、墨西哥、韓國和英國——這些均為美國的緊密貿易伙伴，僅墨西哥就出口了其中三分之一的汽車。

美國汽車工廠使用的零部件中，近60%為進口產品。盡管大部分來自緊密貿易伙伴，但中國是僅次于墨西哥的第二大零部件供應國，兩國合計占美國汽車零部件進口總量的一半以上。

木材、木料與家具

10月，特朗普政府對軟木木材與木料征收10%的關稅，對軟墊木制家具和廚柜征收25%的關稅。2026年1月1日起，軟墊家具（如沙發、長沙發和椅子）的關稅將提高至30%，廚柜關稅將提高至50%。來自英國的木制品關稅上限為10%，日本、韓國和歐盟的關稅上限為15%。

美國約30%的木材消費依賴進口。受232條款關稅約束的木材產品中，三分之一來自加拿大，越南占26%，中國占11%。過去25年來，美國木材行業一直尋求限制加拿大木材進口，聲稱加拿大木材享受不公平補貼，并指控其存在木材傾銷行為。

2024年美國受232條款關稅覆蓋的木材、板材與家具進口情況。來源：美國人口普查局（U.S. Census Bureau）

卡車

11月1日，特朗普政府對進口中型和重型卡車及其零部件征收25%的關稅，對公共汽車征收10%的關稅。

與汽車制造商類似，依賴進口零部件的卡車制造商可獲得退稅，退稅額相當于其在國內組裝卡車總價值的3.75%。符合《美墨加協定》的卡車僅對非美國制造部分征收關稅。

圖為2024年美國受232條款關稅覆蓋的中型和重型卡車、公共汽車及車輛零部件進口情況。注：包含符合《美墨加協定》的產品，此類產品不受232條款關稅約束。來源：美國人口普查局（U.S. Census Bureau）

美國約25%的中型卡車和40%的重型卡車依賴進口，但公共汽車進口量僅占5%。卡車進口比汽車更為集中，加拿大和墨西哥占受232條款關稅約束的卡車、零部件及公共汽車進口總量的一半，中國供應占9%。

商用飛機及噴氣發動機

特朗普政府正在對商用飛機、噴氣發動機及相關零部件的進口情況展開調查。柬埔寨、日本、馬來西亞、韓國、英國和歐盟已獲得飛機及其零部件的關稅豁免。巴西的出口產品多數需繳納50%的關稅，而其飛機及相關產品的關稅稅率較低，為10%。

盡管美國是航空航天產品凈出口國，但去年在商用飛機、噴氣發動機及零部件方面的進口額比出口額高出330億美元。其中近50%的進口產品來自歐盟，25%來自加拿大，英國占8%，而中國和印度合計占比不足3%。

2024年美國可能受232條款關稅覆蓋的商用飛機、噴氣發動機及零部件進口情況。注：美國政府尚未確定哪些產品（若有）將面臨關稅。來源：美國人口普查局（U.S. Census Bureau）

藥品

特朗普政府正在對美國藥品進口情況進行調查，包括藥品、活性藥物成分等關鍵投入品及衍生產品。

美英貿易協定承諾為英國藥品提供豁免條款，但尚未最終敲定。列支敦士登、韓國、瑞士和歐盟的藥品出口關稅上限為15%，日本藥品將享受所有國家中最低的關稅稅率。阿根廷、柬埔寨、日本、馬來西亞、韓國和歐盟還獲得了仿制藥及其成分的關稅豁免。作為近期多項協議的一部分，特朗普政府將為阿斯利康（AstraZeneca）、禮來（Eli Lilly）、默克（Merck）、諾和諾德（Novo Nordisk）和輝瑞（Pfizer）等公司提供關稅減免，這些公司已同意降低部分藥品價格。

美國近80%的仿制藥片劑和膠囊以及50%的品牌藥依賴進口。按價值計算，愛爾蘭是最大的藥品供應國，但這在一定程度上是美國公司避稅的結果。按重量計算，美國44%的藥品進口來自中國。此外，美國88%的活性藥物成分（APIs）依賴進口，印度占比32%，為最大供應國；歐盟占20%，中國占8%。

然而，中國活性藥物成分通過第三國的中轉貿易掩蓋了美國對這一競爭對手的依賴。印度約70%的活性藥物成分來自中國，而中國和印度合計占歐洲藥品中活性藥物成分的60%至80%。

半導體

特朗普政府正在評估是否對半導體、半導體制造設備及其制成品征收關稅。列支敦士登、瑞士和歐盟的半導體出口關稅上限為15%，日本將享受所有國家中最低的關稅稅率。美國對韓國半導體征收的關稅不會高于對半導體貿易規模相近國家征收的稅率。特朗普表示，若企業將生產轉移至美國，可能會獲得關稅豁免。

美國在這些產品上嚴重依賴外國供應商，2024年的進口額比出口額高出2000多億美元。盡管出于國家安全考慮，美國政府正通過2022年《芯片與科學法案》（CHIPS and Science Act）提供補貼，以擴大國內半導體生產，但其仍依賴進口芯片、相關材料和化學投入品，同時還依賴海外的測試和封裝環節，成品芯片往往需要進口或再進口。

2024年美國可能受232條款關稅覆蓋的半導體及制造設備進口情況。注：美國政府尚未確定哪些產品（若有）將面臨關稅。來源：美國人口普查局（U.S. Census Bureau）

半導體進口高度集中，五個國家供應了美國近80%的半導體相關進口產品。中國位居榜首，供應占比超過四分之一，在全球芯片組裝、測試和封裝（ATP）領域占據主導地位，擁有近三分之一的ATP設施，其中包括許多美國獨資企業的工廠。

臺灣地區供應占比近五分之一，既出口晶圓也出口成品芯片。墨西哥排名第三，過去十年占比穩定在15%左右，不過隨著中國臺灣地區電子制造商富士康（Foxconn）最早于2025年底或2026年初新增ATP產能，這一比例可能會上升。

加工關鍵礦產

特朗普政府正在考慮對加工關鍵礦產及其制成品（如電池和風力渦輪機）征收關稅。

美國有12種關鍵礦產完全依賴進口，在美地質調查局（U.S. Geological Survey）認定的對美國經濟和國家安全至關重要的50種關鍵礦產中，另有28種的國內需求超過一半依賴進口。

2024年美國可能受232條款關稅覆蓋的加工關鍵礦產及制成品進口情況。注：美國政府尚未確定哪些產品（若有）將面臨關稅。來源：美國人口普查局（U.S. Census Bureau）

關鍵礦產進口的集中度低于其他受調查類別，沒有任何一個國家占據主導地位。南非以16%的占比領先，主要出口用于催化轉化器的鉑、銠和鈀；加拿大緊隨其后，占比15%，出口大量用于核電的鈾和用于鋼鐵鍍層的鋅。

盡管中國整體進口占比僅為6%，但美國在特定關鍵礦產上仍嚴重依賴這一競爭對手。中國供應了美國近70%的稀土進口量，以及近一半的進口砷、銻和鉭。

同時，中國占據全球90%的鎵產量，即便現階段美國大部分鎵進口來自其他國家，這仍使得其鎵價格易受波動影響。正如近期所見，中國在某些關鍵礦產制成品上擁有絕對控制權，包括用于汽車、飛機和各類電子產品的稀土磁體。

無人機

特朗普政府正在對無人機及其零部件的進口情況展開調查。2018年，特朗普根據《1974年貿易法》第301條（Section 301 of the Trade Act of 1974）對中國無人機征收25%的關稅。前總統喬·拜登延長了該301條款關稅，目前仍在生效。

美國每年進口近50萬臺無人機，超過國內制造商的產量（目前國內年產量不足10萬臺）。農業、建筑、能源等行業依賴無人機進行作物噴灑、基礎設施檢查、土地勘測等工作。

2024年美國可能受232條款關稅覆蓋的無人機進口情況。注：美國政府尚未確定哪些產品（若有）將面臨關稅。來源：美國人口普查局（U.S. Census Bureau）

美國超過一半的無人機進口來自馬來西亞，中國占18%，越南占13%。

然而，馬來西亞的領先地位掩蓋了美國對中資企業的依賴。

中國無人機制造商大疆創新（DJI）——其生產基地位于中國和馬來西亞——僅在美國商業市場的份額就超過70%。同時，中國企業在機身、電池、無線電和螺旋槳等關鍵無人機零部件的制造領域占據主導地位。

多晶硅

特朗普政府正在對多晶硅（polysilicon）及其衍生產品的進口情況展開調查。政府尚未明確232條款調查所指的多晶硅衍生產品具體范圍。

多晶硅是太陽能電池板制造的關鍵投入材料，先被制成太陽能晶片，再加工成電池片，最后組裝成組件。盡管太陽能領域占多晶硅需求的80%以上，但這種材料也用于半導體和消費電子產品。

2018年，特朗普根據301條款對中國多晶硅征收關稅，并根據1974年《貿易法》第201條（Section 201 of the Trade Act of 1974）對太陽能進口產品加征關稅。拜登于2022年將該關稅延長四年，并附帶部分豁免條款。2026年1月1日，拜登將中國多晶硅和太陽能晶片的關稅提高至50%；4月，美國商務部宣布對來自柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南的太陽能電池片和組件征收最高達3521%的反傾銷稅和反補貼稅。

盡管美國是多晶硅凈出口國，但在太陽能供應鏈中部分使用多晶硅的產品仍依賴進口。美國國內沒有太陽能晶圓生產能力，而中國控制著全球約97%的太陽能晶片產量。根據榮鼎集團（Rhodium Group）的數據，美國太陽能電池片的國內制造產能約為當前部署水平的24%，而太陽能組件的國內產量超過了其國內部署量。

2024年美國可能受232條款關稅覆蓋的多晶硅及衍生產品進口情況。注：美國政府尚未確定哪些產品（若有）將面臨關稅。來源：美國人口普查局（U.S. Census Bureau）

美國多晶硅和太陽能產品進口集中在少數幾個國家，多數位于東南亞。越南供應量最大，約占三分之一，泰國緊隨其后，占近五分之一，中國僅占美國太陽能進口的1%。然而，中國控制著全球80%以上的太陽能供應鏈，近年來中資企業在東南亞各地設立了出口樞紐。

風力渦輪機

特朗普政府對風力渦輪機及其零部件的進口情況啟動了調查。風力渦輪機已因含有的鋼鐵和鋁成分而受232條款關稅約束；另一項針對加工關鍵礦產及其衍生產品的232條款調查也將風力渦輪機納入范圍。此外，美國已對來自中國、馬來西亞和越南等多個國家的風電塔征收反傾銷稅和反補貼稅。

根據伍德麥肯茲（Wood Mackenzie）的估計，美國一臺典型風力渦輪機約三分之二的價值來自進口。其在葉片、傳動系統和電氣系統等零部件上嚴重依賴進口。

2024年美國可能受232條款關稅覆蓋的風力渦輪機及零部件進口情況。注：美國政府尚未確定哪些產品（若有）將面臨關稅。來源：美國人口普查局（U.S. Census Bureau）

德國供應了美國近四分之一的風力渦輪機進口產品，墨西哥緊隨其后，占五分之一，中國約占5%。

醫療設備

特朗普政府正在對個人防護裝備（personal protective equipment, PPE）、醫療消耗品（如注射器和繃帶）以及醫療設備器械（包括輪椅、病床和助聽器）的進口情況展開調查。特朗普在第一任期內根據301條款對部分中國醫療用品征收關稅；2024年，拜登宣布提高對中國口罩、手套、針頭、呼吸器和注射器的301條款關稅。

去年，美國醫療產品的進口額比出口額高出430億美元。美國市場上約75%的醫療設備為海外制造，個人防護裝備嚴重依賴進口，超過90%的美國醫療用品產自中國。中國和墨西哥是美國醫療產品進口的兩大主要供應國，各占16%。

2024年美國可能受232條款關稅覆蓋的醫療產品進口情況。注：美國政府尚未確定哪些產品（若有）將面臨關稅。來源：美國人口普查局（U.S. Census Bureau）。

機器人及工業機械

特朗普政府正在評估是否對機器人及工業機械的進口征收關稅。美國是此類產品的凈進口國，去年進口額比出口額高出250億美元。美國沒有大型企業大規模生產工業機器人，國內零部件供應商也寥寥無幾。

美國工業機器人和機械的進口大部分來自盟友，加拿大、德國、意大利和日本供應了一半的進口產品，中國只占8%。

2024年美國可能受232條款關稅覆蓋的機器人及工業機械進口情況。注：美國政府尚未確定哪些產品（若有）將面臨關稅。來源：美國人口普查局（U.S. Census Bureau）

*數據說明：

1.汽車和卡車類別包含符合《美墨加協定》的產品，此類產品不受232條款關稅約束。

2.“美國盟友”包括美國國務院定義的北約成員國或“主要非北約盟友”。美國法律規定將中國臺灣地區視為盟友，但未正式指定。

3.“自貿協定伙伴”包括美國貿易代表辦公室定義的與美國簽署全面自貿協定（FTA）的國家。

姜心悅｜IPP實習編譯

IPP公共關系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審校｜劉 深

終審｜劉金程

IPP評論熱門文章

“臺灣有事”風波后，中日關系何去何從？
楊麗君：“戰爭騎手”高市早苗
何包鋼：對華焦慮，澳大利亞走向了21世紀版“戰略拒絕”
為何在臺灣問題上，美國和“準盟友”難以達成共識？｜IPP編譯
特朗普式“恫嚇”背后，美國正悄悄提升戰力？｜IPP編譯
美國施壓下，金磚為何仍陷“共識赤字”？｜IPP編譯

關于IPP

華南理工大學公共政策研究院（IPP）是一個獨立、非營利性的知識創新與公共政策研究平臺。IPP圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權與國際關系等開展一系列的研究工作，并在此基礎上形成知識創新和政策咨詢協調發展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識創新和政策研究平臺，成為領先世界的中國智庫。