關于國有林場改革有關問題的思考

關于國有林場改革有關問題的思考

2012年3月5日，國務院總理溫家寶在政府工作報告中明確指出，要啟動國有林場改革試點。目前，國有林場改革試點工作正在河北、浙江、安徽、江西、山東、湖南和甘肅7個省開展，原則上要求兩年內完成；其它省區也從實際出發，以不同方式研究推進國有林場改革。

在這樣的背景下，系統研究思考國有林場改革有關問題，對于促進改革工作順利開展大有益處。

充分認識國有林場改革的重要意義

國有林場是國家為加快森林資源培育、保護和改善生態環境，在無林少林、荒山集中連片的地區建立的以造林為主的林業基層事業單位。截至2011年底，全國共有國有林場4855個，分布在31個省（區、市）的1600多個縣，其中省屬國有林場占10%，地市屬國有林場占15%，縣屬國有林場占75%。林地面積8.7億畝，現有職工75萬人，其中在職職工48萬人，離退休職工27萬人。開展國有林場改革，對于生態保護、林業建設、林場發展和職工就業增收具有重要意義。

國有林場改革是構建國土生態安全體系的需要。根據全國第七次森林資源清查數據，我國林地面積45.6億畝，森林面積29.3億畝，森林覆蓋率20.36%。總體上看，我國仍是森林少、生態脆弱的國家。森林覆蓋率不到世界平均水平的2/3,人均森林面積不到世界平均水平的1/4。在林地面積中，集體林地27.4億畝，國有林地18.2億畝。國有林場管護著全國近1/5的林地和近1/2的國有林地以及生長于其上的國有森林資源，是我國林業生態體系的核心部分。國有林場中有3900多個地處大江大河中上游、主要湖泊水庫、各大風沙區和黃土高原等生態脆弱地區，管護公益林面積達6億畝(其中國家級公益林3.8億畝)。據統計，長江上游有703個林場，管護面積0.8億畝；黃河中上游有1150個國有林場，管護面積3.93億畝；有1212個國有林場成為長江上游、黃河中上游國家天然林保護工程的主體，保護林地面積2.3億畝，占全國天然林保護工程保護面積的25%。在部分生態重點省區，國有林場的森林資源占有很高的比例，如青海有林地面積和森林蓄積量的90%以上在國有林場，山西為68%和82%、甘肅為67%和53%、陜西和寧夏也都在60%以上。國有林場也是我國森林資源培育中最穩定的陣地、國家重要的森林資源戰略儲備和森林資源精華之所在。新中國成立以來，國有林場累計封山育林約1億畝，撫育改造天然疏殘林約2.7億畝，形成森林面積百萬畝以上的林場和林場群約200處。國有林場不僅承擔著維護國家生態安全的重任，而且是生物多樣性保護的重要區域。國有林場擁有森林、草原、濕地和沙漠等多種自然生態系統，具備豐富的野生動植物種類資源，是野生動物的重要棲息地，對保護生物多樣性具有獨特作用。我國在國有林場內已建立自然保護區1300多個，約占全國森林自然保護區面積的40%，表現在保護生物多樣性方面，國有林場具有重要地位。總之，搞好國有林場改革，對于促進國有林場更好地發揮其在構建國土生態安全體系中的作用具有重要意義。

國有林場改革是增加森林碳匯、應對氣候變化的戰略途徑。應對氣候變化是國際社會面臨的重大問題和共同責任。森林通過光合作用，吸收大氣中的二氧化碳，放出氧氣，維護著地球碳平衡和人類生存，是陸地上最大的碳儲庫和最經濟的吸碳器，減少森林損毀、增加森林碳匯作為應對氣候變化的有效途徑，已經納入國際規則。國有林場是我國森林資源培育中最穩定的陣地、國家重要的森林資源戰略儲備和森林資源精華之所在，也是增加森林碳匯的重點和潛力所在。據初步測算，全國國有林場森林植被碳儲量達20多億噸，占全國森林植被總碳儲量的1/4以上，固碳釋氧作用巨大。當前，國有林場平均每公頃森林蓄積量為88立方米，僅為世界平均水平的67.7%，為林業發達國家的1/3左右。開展國有林場改革，對于加快荒山綠化，加強森林培育經營，提高森林質量，增加森林碳匯，實現胡錦濤總書記向世界作出的“到2020年森林面積比2005年增加4000萬公頃、森林蓄積量比2005年增加13億立方米”的莊嚴承諾，充分發揮林業在應對氣候變化中的特殊作用，具有重要意義。

國有林場改革是改善城鄉生活環境、提供公共服務的重大舉措。隨著經濟社會的快速發展和人民生活水平的不斷提高，森林以其降解污染、改善小氣候、增加森林景觀、美化生活環境等方面的獨特功能，得到人們的普遍認同，走進森林、享受自然成為人們新的生活方式。多年來，許多國有林場利用其豐富的森林風景資源，相繼建成了2000多處森林公園，不僅為人們休閑、游樂提供了重要場所，而且為提升城鎮的品位和形象、改善經濟發展環境和當地居民的生活環境發揮了不可替代的作用。建設森林城鎮成為城鎮現代化建設的重要標志，成為最受居民歡迎的民心工程、德政工程，被地方黨委、政府列為最重要的基礎設施、公共服務建設內容。最近，北京市委、市政府決定2012年投資100億元在城市平原區營造25萬畝森林，成為城市基礎設施建設、為市民提供公共服務最重要的行動。開展國有林場改革，必將有效推進國有林場發展，進一步改善1600多個縣（市、區）的基礎設施，為數億居民提供更加優美的生活環境和更加良好的公共服務。

國有林場改革是促進林場擺脫困境的需要。幾十年來，國有林場一直扮演著生態脆弱地區的重要生態屏障和森林資源儲備基地的角色。隨著森林分類經營和天然林保護工程的實施，國有林場的絕大部分森林被劃為生態公益林，使本來不多的木材生產收入進一步減少，由于國有林場多數處在老少邊窮地區，當地財政無力為其投入。國有林場處于基礎設施建設無資金、造林經營無經費、職工工資無來源的“三無”狀態，使其處于無力發展的境地，且呈現日益萎縮的趨勢。國有林場改革發展面臨四大難題：一是定位不清、體制不順。長期以來，國家將國有林場定位于生產性的事業單位，職工身份既不是產業工人，又不是事業單位員工，也不是農民，在管理上，國家只給林業建設投資，林場的生產、技術和管理人員不列編制不給經費，經營好的林場還要上繳利潤，但現狀是可采資源減少，林場收入銳減，國家林業重點工程建設項目多不在國有林場，無建設資金，創收困難，“企不企、事不事、工不工、農不農”的定位與體制，與國有林場的性質與任務不適應。所有困難、矛盾與問題都與此有關。二是人員就業開支壓力大，社會負擔重。由于建場早，林場離退休職工日增，采伐任務少，造林撫育缺資金，使林場富余人員多。由于林場收入下降，各項投入嚴重不足，社會保障制度不健全，不少林場富余職工無錢分流安置，退休職工的補發工資和職工工資無力按時足額發放。部分職工基本養老等社會保障問題尚未得到妥善解決。由于地處偏遠，相當一部分林場還自辦學校、醫院等社會事業，增加了林場的支出負擔。三是基礎設施嚴重滯后。林場大多建于上世紀五、六十年代，加上國家投資不足，基礎設施缺失老化現象嚴重。近幾年因受國家投資限制，只對極少數林場的部分基礎設施進行了改善，大部分林場、管護站基礎設施建設落后，林業職工生產生活條件十分艱苦，大多數職工的生活水平、生存狀況遠不如當地農民。四是債務纏身。由于政府投入不足甚至沒有投入，大多靠貸款造林育林、發展多種經營，不少林場使用了世界銀行貸款，負債經營。據統計，全國國有林場拖欠職工社保費、職工工資和金融債務共309億元。由于林場可采森林資源下降，國家又實行限采伐制度，不少商品林改為公益林，致使許多林場木材產量減少，收入下降，還債困難。改變這種狀況，需要抓緊推進改革，建立科學合理的體制機制。

國有林場改革是維護社會公平，使林場職工共享發展成果的需要。目前，一方面，廣大林場職工擔負著生態保護與生態建設的重要任務，從事著為社會提供生態產品的重要工作。另一方面，全國80%的國有林場處于貧困狀態，據國家林業局統計，林場職工實際收入每年僅1.4萬元，遠遠低于其他行業職工平均工資水平，相當一部分職工基本養老和醫療仍未得到有效保障。林場職工的貢獻與所得嚴重不相對稱。如果這一問題長期得不到解決，將會嚴重影響國家生態建設大局和林區社會穩定。因此，國有林場改革勢在必行、迫在眉睫。

國有林場改革的實踐

對于國有林場改革，黨中央、國務院高度重視。2003年，《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》（中發[2003]9號）明確提出要深化國有林場改革。2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出要擴大國有林場改革試點。2010年，《中共中央 國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（中發[2010]1號）和政府工作報告都明確提出要啟動國有林場改革。

為貫徹落實中央文件精神，近年來，國家林業局、國家發展改革委、財政部等對國有林場改革相關的管理體制、經營機制、森林資源管理等問題進行了深入研究。2010年5月，國務院第111次常務會議指出，推進國有林場改革，對于改善國有林場落后面貌，促進國有林場又好又快發展，確保林區社會和諧穩定，具有重要意義。要充分估計改革的艱巨性和復雜性，統籌考慮國有林場和國有林區的改革。按會議要求，國家林業局和發展改革委牽頭成立了國有林場和國有林區改革工作小組。2011年10月，經國有林場和國有林區改革工作小組會議審議，將河北、浙江、安徽、江西、山東、湖南和甘肅7個省作為全國國有林場改革試點省，其中江西、湖南兩省全省鋪開，其他省選擇部分地市試點。試點工作原則上要求在2年內完成。同時，提出國有林場改革試點要堅持因地制宜、分類指導，統籌兼顧、突出重點，以人為本、保障民生，中央指導、地方負責的原則。

盡管中央沒有出臺統一的改革政策，但部分省區從當地實際出發，以不同方式推進國有林場改革，各地財政給予了大力支持。湖南省從2007年開始，按照“進得來、繳得起、養的了、可銜接、能持續”的原則，將全省國有林場及其職工全部納入了養老保險范圍。福建省國有林場通過財政補助的方式，參加了事業單位養老保險。云南、江西、內蒙古等省區大力推進國有林場分離辦社會職能工作，通過財政補助的方式，將林場所辦學校、醫院、代管村鎮等移交地方政府管理，大大減輕了林場負擔。山西、新疆、甘肅、青海等省區積極實施國有林場轉制，經費納入預算。這些改革措施，反映了國有林場健康發展對體制機制的客觀要求，也體現了這些省區廣大林業工作者、各級政府決策部門對林業發展改革問題的正確認識。在各地改革相關工作穩步開展、試點工作有序推進的同時，應對國有林場改革有關問題也在進行研究。

準確把握國有林場改革思路、方向和原則

推進國有林場改革是貫徹中央文件精神，維護國家生態安全，改善林區民生，促進國有林業持續健康發展的迫切要求。隨著集體林權制度改革的深入推進，集體林地已經基本承包到戶，集體林已成為受法律保護的農民個人財產，集體林地和集體林為農民增收致富的經濟功能相應更加突出。作為保護和管理國有森林資源的國有林場，要強化其在林業生態建設中的主體作用，突出其保障生態安全的重要功能。國有林場改革不是為了單純的甩包袱和搞活林場經濟，而是要通過完善和創新體制機制，使這部分珍貴的國有森林資源在我國林業生態建設中發揮更大的作用。這是國有林場改革的根本目的所在。

我們認為，推進國有林場改革的總體思路應該是，從當前以及今后國有林場在我國生態建設中的地位、作用出發，將現有國有林場全部界定為公益型事業單位，明確其主要職能是保護和培育國有森林資源，維護國家生態安全和木材安全。根據公益型事業單位改革要求，按照精簡、效能的原則，分離辦社會職能，重新核定事業編制。在此基礎上，經費實行收支兩條線管理，即國有林場人員經費和機構經費納入同級財政預算予以保障，國有林場撫育采伐、森林旅游等經營收入上繳同級財政。

一是堅持公益性質，明確國有林場改革方向。國有林場管理的8億多畝的國有林地及其林地上的幾十億立方米木材蓄積，是國家代表全體人民占有管理的重要的公共資源和資產。從長遠看，未來我國國有森林資源應當主要發揮生態功能和為社會公眾提供社會服務職能，例如休閑、旅游等，使更多公民都能走進森林、接觸自然、放松心情，這對于實現公民個人的內心和諧、人與自然的和諧，進而構建和諧社會有著重要意義。國有林地和森林資源對全體公民而言十分珍貴，堅持其國家所有、公共享有的特征非常必要，改革過程中應該保全這部分資源和資產，任何人不能隨意處置國有林地和森林資源，尤其不能以改革的名義私分林地，或確權給小集團、部分人，導致本屬公共所有的資源資產的流失，更不能通過私分和變賣等方式將其私有化。總之，國有林場具有明顯的公益性特征，國有林場改革應堅持公益性取向。

由于歷史原因，一些省區還存在國有林場代管集體林地，甚至代管農村村組的情況。對此，應該在符合集體林權制度改革要求、尊重農民意愿的前提下，允許地方探索具體的經營機制。

二是堅持生態優先，充分發揮森林生態效益。據統計，全世界國有森林面積占森林總面積的70%以上。國有林在世界各國的林業中所占比重不盡相同，所承擔的目標也各有側重。目前，西方發達國家逐漸開始弱化國有林的經濟作用，轉向強調國有林的生態作用。從我國實際出發，借鑒國外經驗，國有林場改革要把實現生態效益和社會效益的最大化作為優先目標，以適應生態文明建設對林業的多樣化需求。要通過建立科學合理的體制、機制，促進新造林，擴大國有林地面積，促進森林撫育，提高林分質量，促進森林資源的綜合經營和科學利用，因地制宜發展林業產業，為經濟社會發展、建設生態文明提供豐富多樣的森林產品和生態服務。

三是堅持以人為本，促進國有林場可持續發展。“以人為本”是科學發展觀的核心，也是國有林場改革過程中必須堅持的原則。長期以來，近50萬的在職職工和27萬退休職工，為國有林場建設和國有林培育付出了心血，改革過程中要把解決好職工社會保障、就業及危舊房改造等涉及林場職工切身利益問題放到突出位置。

四是遵循自然規律，確保林場經營體制與林木生長規律相契合。林木生長具有長周期性，從種植到形成比較穩定的生態系統，獲得較好的生態經濟效益，需要幾代人長期持續不斷的培育才能實現。任何過分強調經濟利益，特別是以追求短期利益為目標的體制機制設計，都不利于林木生長及生態公益效益的發揮，甚至造成森林資源的破壞性利用。因此，在國有林場改革過程中，需要建立與林木生長規律相適應的穩定體制機制，使之符合林木生長的周期特點。

國有林場改革的對策與建議

通過推進國有林場改革，逐步理順國有林場管理體制，創新經營機制，規范運行管理，分離林場辦社會職能，妥善解決歷史遺留問題，穩步提高職工收入，實現社會保障全覆蓋，使森林資源得到有效保護和發展，林場生態和社會功能明顯增強。

一是實行事社分開，分離林場辦社會職能。把目前由林場承辦的學校、醫院等社會服務機構從林場剝離出去，交由當地政府管理。一方面，使林場職工及子女能夠享受社會公共服務；另一方面，也從根本上減輕林場辦社會的負擔。

二是理順管理體制，合理設置內部管理機構。按照“精簡、高效、協調”的原則，結合國有林場實際，合理設置內部管理機構，強化資源資產、計劃財務、生產經營等基礎管理制度，嚴格考核機制。將國有林場改革與國有事業單位改革、行政管理體制改革相結合，改革國有林場人事勞動制度，除必需的行政管理、技術、執法等人員定崗定編外，其余人員采取購買服務方式進行管理。為保證改革的穩步推進，可以考慮利用定編不定崗，富余人員逐步消化的方式，最終過渡到定編定崗。

三是創新經營機制，調動廣大職工的積極性。把國有林場改革與解決職工就業和改善林場基礎設施條件有機結合起來。鼓勵國有林場在確保生態和社會功能發揮的前提下增加經營收入。對林場上繳的經營收入，同級財政按照“收支兩條線”管理要求，按一定比例返還林場，用于林場改善公益性設施建設。積極發展職工家庭自營經濟，職工除了可以承包荒山造林外，還可以承包中幼林撫育、低效林改造等生產經營項目，也可以結合林場經營實際與職工自身經濟狀況積極發展森林旅游服務、林下種植和養殖等適宜家庭經營的項目，既使森林資源得到有效保護，又使職工獲得應有收益。

四是調整產業結構，提高國有林場自身效益。一要積極探索公益林經營模式。在確保不降低防護功能前提下適度撫育、改造、引入闊葉樹種，以提高生長量，穩定林分結構，具備條件的可以增加珍貴樹種種植。這既能增加調節氣候，提高固定二氧化碳的能力，也可更好地滿足社會經濟發展需要。二要科學培育商品用材林。在立地條件好的林地上發展綠化苗木和工業原料林等，提高經濟效益，壯大林場經濟，增加職工收入。三要調整產業結構。在保護好森林資源的前提下，根據林場自身資源優勢，發展林下經濟，如種植森林藥材、森林蔬菜，進行林下養雞、養羊、養牛等綠色養殖，積極發展名特優新經濟林、花卉苗木、森林旅游等新興產業的發展，培養新的經濟增長點。

五是加大投入力度，實施積極扶持政策。一要將編制內人員全部納入財政預算。二要支持解決好國有林場職工基本養老、醫療等社會保險的繳費問題。三要對國有林場發展營造林和森林撫育，發展林下種養殖業以及林地管護給予支持。四要以棚戶區改造工程為契機，支持國有林場危房改造，分期分批解決職工住房，徹底改善職工生活居住條件。

客觀的說，目前國有林場困難較多，推動改革、促進發展需要較多的投入。但從發展的眼光看，國有林場所擁有的數億畝林地和林木是重要的資源，也是巨額的資產，與之相比，付出一些投入是很值得的。同時，國有林場在職人員年齡結構決定了在未來十年內，安置職工的壓力將完全消除。也就是說，困難是暫時的。再說，解決好了體制機制問題，國有林場本身可以利用其豐富的林地資源，通過發展林下經濟、開展多種經營，仍可以取得可觀的收入，在一定程度上減輕財政壓力。因此，各級財政部門一定要把眼光放遠一些，一定要有大局觀念，克服畏難情緒，尤其要防止出現甩包袱的危險想法，因為有可能甩掉的是一個金包袱。

六是實行科技興場，加強人才隊伍建設。有計劃地采用先進林業科學技術和現代林業管理手段，保護培育森林、開發利用資源、建設管理林場。重點抓好現有林場科技成果和實用技術推廣應用，科學編制林場發展規劃和經營方案，加強經營管理，集約經營森林，逐步使國有林場生產建設和經營管理走上科學化、規范化軌道。此外，加強國有林場人才隊伍建設，通過開展以崗位培訓為主的職業技能培訓和管理干部培訓，積極引導林場干部職工解放思想、開拓創新、艱苦奮斗、真抓實干，促進國有林場持續、快速、健康發展。

七是嚴格依法治林，加大林業違法案件查處力度。由于氣候變化等多種因素，森林火災和林業有害生物呈高發態勢。要加大林業災害防控力度，盡可能減少災害損失。隨著國家加大耕地保護力度，一些建設占地項目開始向林地和濕地轉移，林地和濕地保護難度加大。亂占林地，盜伐、濫伐案件時有發生。因此，必須加大對林業違法案件的查處力度，以遏制這類現象的發生，更好地保護國有林場林地和森林資源，從而使國有林場在加快我國生態建設和保障生態安全方面發揮更大作用。

作者：農業部財政司副司長 褚利明

（ 來源：中國綠色時報 ）