學術(shù)報告 | 段威：江蘇省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展評價及實踐探索

導讀

8月31日上午，2025中國城市規(guī)劃年會之學術(shù)研討會十九“城鄉(xiāng)要素流動與鄉(xiāng)村規(guī)劃”在沈陽召開。江蘇省規(guī)劃設計集團城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設計院有限公司總規(guī)劃師段威作題為《江蘇省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展評價及實踐探索》的學術(shù)報告。

本文字數(shù)：4375字

閱讀時間：13分鐘

段 威

江蘇省規(guī)劃設計集團城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設計院有限公司總規(guī)劃師，教授級高工

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江蘇省城鄉(xiāng)融合發(fā)展的特征

自改革開放以來，江蘇省城鄉(xiāng)關(guān)系大致經(jīng)歷了四個階段：一是上世紀80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展驅(qū)動小城鎮(zhèn)蓬勃發(fā)展的“以工興鎮(zhèn)”階段；二是上世紀90年代，以開發(fā)區(qū)建設驅(qū)動中小城市規(guī)模擴張的“城市為主”階段；三是2000以來，增強中心城市集聚輻射功能，促進新農(nóng)村建設的“以城帶鄉(xiāng)”階段；四是黨的十八大以來，以區(qū)域創(chuàng)新高地驅(qū)動都市圈城市群引領(lǐng)城鄉(xiāng)融合的“城鄉(xiāng)同美”階段。這些階段性的改革舉措實現(xiàn)了江蘇省縣域經(jīng)濟、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的快速發(fā)展，為江蘇省的城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了堅實的基礎，使得現(xiàn)階段江蘇省的城鄉(xiāng)融合發(fā)展呈現(xiàn)出以下三個特征。

一是縣域經(jīng)濟實力強勁，連續(xù)多年穩(wěn)居全國第一方陣。江蘇省40個縣（市）貢獻了全省超過41%的地區(qū)生產(chǎn)總值，集聚近45%的城鎮(zhèn)常住人口，其中 22個縣（市）邁入“千億俱樂部”，25個縣進入全國百強縣。

二是小城鎮(zhèn)發(fā)展水平全國領(lǐng)先，承擔起城鄉(xiāng)融合中的重要過渡帶作用。2024年“千強鎮(zhèn)”數(shù)量為251個，“百強鎮(zhèn)”數(shù)量為46個，前10中有7個在江蘇。

三是鄉(xiāng)村建設水平高，城鄉(xiāng)一體發(fā)展基礎好。經(jīng)歷村莊環(huán)境整治、特色田園鄉(xiāng)村建設、農(nóng)村住房條件改善、宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設，江蘇城鄉(xiāng)居民水平差距明顯縮小，部分地區(qū)串點連線成片，推動鄉(xiāng)村從“單點突破”邁向“全域振興”。

2024年，江蘇省城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到75.5%，處于城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵階段，需要進一步認清縣域發(fā)展階段及特征，探索不同模式和路徑。

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江蘇省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平評價

本次評價選取城鄉(xiāng)融合發(fā)展的五大維度作為一級指標，考慮到測度指標的可獲取性與面向江蘇問題的針對性，確定共23個二級指標，形成江蘇“5+23”的城鄉(xiāng)融合發(fā)展指標體系。一是要素暢通維度，針對人、地、錢三大要素的流動問題，選取人口城鎮(zhèn)化水平、城鄉(xiāng)建設用地面積之比、城鄉(xiāng)建設投入之比等共6個二級指標。二是設施一體維度，面向交通類、市政類、生態(tài)類和信息類等不同類別設施，共選取4個二級指標。三是服務均等維度，聚焦建立城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機制、健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會福利體系和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險制度，共選取4個二級指標。四是產(chǎn)業(yè)協(xié)同維度，圍繞城鄉(xiāng)融合的經(jīng)濟基礎、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心水平、城鄉(xiāng)工農(nóng)協(xié)調(diào)性的直接度量、現(xiàn)代技術(shù)替代農(nóng)村勞動力的關(guān)鍵信號和農(nóng)村空間品質(zhì)的集成表達等重點內(nèi)容，共選取5個二級指標。五是共同富裕維度，聚焦城鄉(xiāng)居民收入趨同化水平、城鄉(xiāng)居民消費趨同化水平和農(nóng)村居民收入水平等主要關(guān)切，共選取4個二級指標。

指標體系建立完成后，采用熵權(quán)法計算全省40個縣（市）的各維度得分和綜合得分，得到江蘇省縣域城鄉(xiāng)融合水平的測度結(jié)果。根據(jù)測度結(jié)果可以進一步分析在五個維度上，蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)及都市圈范圍的城鄉(xiāng)融合發(fā)展特征。此外，利用K-means聚類分析方法，將40個縣（市）的綜合情況進行類別劃分，分為總體評價及各維度均具有優(yōu)勢、僅產(chǎn)業(yè)協(xié)同能力較弱、部分維度具有相對優(yōu)勢和各維度較為一般四類，得到江蘇省城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體格局。這一格局成果與江蘇省經(jīng)濟地理格局較為一致，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實總體情況較為一致。

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探索體制機制改革

推動城鄉(xiāng)要素流動

2019年12月，江蘇寧錫常接合片區(qū)入選國家級城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)。近些年來，圍繞國家著重要求的5項改革任務，江蘇創(chuàng)新推進機制改革，均取得了良好的成效。

一是集體經(jīng)營性建設用地入市通道基本打通，拓寬鄉(xiāng)村發(fā)展空間。省級層面開發(fā)了網(wǎng)上交易系統(tǒng)，制訂了入市管理辦法等文件，從頂層設計層面確保入市規(guī)則明確。各地政府在制度指導下積極探索點狀供地、就地入市、異地調(diào)整入市等創(chuàng)新做法，以投資經(jīng)營收益分紅、支持基礎設施和公共服務等方式靈活保障農(nóng)村居民權(quán)益。

二是科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化全面推進，激活鄉(xiāng)村發(fā)展動能。通過制定鼓勵政策、推行“揭榜掛帥”等新型科研組織方式等舉措做寬入鄉(xiāng)渠道。試驗區(qū)做強轉(zhuǎn)化平臺，實體化運行長三角農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化交易中心。為進一步做好收益分配，出臺科技成果賦權(quán)改革實施方案，積極推廣“先使用、后付費”機制，提高科研人員收益分配比例。

三是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)加快協(xié)同融合，夯實鄉(xiāng)村發(fā)展根基。試驗區(qū)著重打造特色化產(chǎn)業(yè)集群，累計培育2個國家級、5個省級中小企業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集群。積極探索多元化協(xié)同方式，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)建設、鎮(zhèn)村聯(lián)合、飛地經(jīng)濟、村企共建等方式，建成7個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)，2個國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園。

四是生態(tài)產(chǎn)品價值不斷釋放，擦亮鄉(xiāng)村發(fā)展標識。聚焦“難度量”，率先出臺《生態(tài)產(chǎn)品分類目錄編制指引》《生態(tài)產(chǎn)品基礎信息調(diào)查指引》等政策文件，為試驗區(qū)搭建了GEP核算體系。聚焦“難交易”，試驗區(qū)通過試點探索水權(quán)交易、排污權(quán)交易、林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、附加生態(tài)保護條件的土地出讓等資本轉(zhuǎn)化方式。聚焦“難增值”，試驗區(qū)構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價正向激勵機制，打造了固城湖螃蟹、天目湖白茶等綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品品牌。聚焦“難抵押”，試驗區(qū)建立綠色金融激勵約束機制，拓展多元化綠色融資渠道，溧陽、宜興創(chuàng)成首批省級綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)。

五是農(nóng)村居民收入持續(xù)較快增長，彰顯鄉(xiāng)村發(fā)展成效。支持農(nóng)民充分就業(yè)創(chuàng)業(yè)，溧水區(qū)建設全國農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)，打造省級勞務品牌，全面推行創(chuàng)業(yè)登記實名制管理。建強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，試驗區(qū)創(chuàng)新融合經(jīng)濟、“飛地”經(jīng)濟等新路徑，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，試驗區(qū)探索盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設，引導各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)交易。

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培育“第三空間”

破局城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革的核心在于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進“人、地、錢”等要素雙向流動，涉及面廣，改革難度大，不是一朝一夕可以完成的。在一定范圍內(nèi)培育兼具現(xiàn)代城市功能與鄉(xiāng)村田園風情的城鄉(xiāng)融合“新空間”，既服務于城市功能分工，又充分發(fā)揮鄉(xiāng)村田園價值，引導城市和鄉(xiāng)村的各類要素在此交匯、集聚，可以作為當前破局城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要探索。江蘇城鄉(xiāng)融合新空間的培育策方向主要包括以下四個方面。

一是借力小城鎮(zhèn)培育新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。促進靠近大城市科創(chuàng)資源的都市區(qū)衛(wèi)星鎮(zhèn)打造科技型產(chǎn)業(yè)集群，吸引初創(chuàng)企業(yè)入駐，承接高校院所的技術(shù)成果轉(zhuǎn)化項目，建設中小型科技企業(yè)孵化基地。如海門足球小鎮(zhèn)利用緊鄰上海的科教優(yōu)勢，整合利用本地足球制造業(yè)與生態(tài)旅游資源，培育足球教育、足球訓練與賽事等新業(yè)態(tài)，打造匯聚城鄉(xiāng)資源的多功能足球文化名鎮(zhèn)。

二是在自然山水資源富集區(qū)培育多元業(yè)態(tài)。將自然山水優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為新經(jīng)濟動能，通過總部經(jīng)濟、綠色金融、科創(chuàng)研發(fā)等多元業(yè)態(tài)，讓“風景”成為“生產(chǎn)力”。如宜興宜南山區(qū)憑借優(yōu)越的生態(tài)資源，以茶產(chǎn)業(yè)等主導產(chǎn)業(yè)為基礎，拓展文化休閑、生態(tài)觀光、特色民宿、度假體驗、康體運動等業(yè)態(tài)，持續(xù)放大特色品牌效應，已成為長三角地區(qū)休閑度假勝地。

三是通過藝術(shù)導入鄉(xiāng)村片區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)村功能多樣轉(zhuǎn)型。通過培育或改造各類藝術(shù)展館、博物館、田園客廳等空間，吸引藝術(shù)家、設計師、文創(chuàng)團隊駐留，催生工作室經(jīng)濟、藝術(shù)衍生品開發(fā)、高端民宿等業(yè)態(tài)，吸引各類要素在片區(qū)集聚。如蘇州環(huán)陽陽澄湖片區(qū)通過藝術(shù)重塑空間價值，實現(xiàn)片區(qū)跨區(qū)域協(xié)同與產(chǎn)業(yè)體系重構(gòu)，由單一“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間”向“文化體驗、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、社區(qū)交往”等多元功能轉(zhuǎn)型，盤活片區(qū)沉睡資產(chǎn)，帶動鄉(xiāng)村邁向共同富裕。

四是傳承優(yōu)秀農(nóng)耕文化打造江蘇“農(nóng)業(yè)硅谷”。通過各類農(nóng)業(yè)科研院所和大型農(nóng)業(yè)企業(yè)落地“第三空間”，吸引中心城區(qū)的人才、資本、信息等方面的優(yōu)勢資源，重點發(fā)展種源創(chuàng)新、精準數(shù)字農(nóng)業(yè)、未來農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域研究。如南京白馬鎮(zhèn)農(nóng)高區(qū)堅持科技賦能發(fā)展，通過構(gòu)建并深度耦合“農(nóng)業(yè)科研院所-農(nóng)業(yè)科技型企業(yè)-農(nóng)業(yè)合作社”三級農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，推動創(chuàng)新要素向鄉(xiāng)村流動、科技成果在鄉(xiāng)村落地轉(zhuǎn)化，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供發(fā)展動能。

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構(gòu)筑城鄉(xiāng)聯(lián)系網(wǎng)絡

帶動城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展

推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要推動城市與鄉(xiāng)村道路網(wǎng)絡、水系網(wǎng)絡、文化網(wǎng)絡、數(shù)字網(wǎng)絡等雙向連通，構(gòu)建線性空間連通及展示體系，形成城鄉(xiāng)之間直接聯(lián)系，促進城鄉(xiāng)之間直接對話。圍繞這些網(wǎng)絡建設，建設地亦開展了諸多探索。

在道路網(wǎng)絡連通方面，溧陽市通過建設全程365公里的“溧陽一號公路”，連接市內(nèi)98個行政村、220多個鄉(xiāng)村旅游景點和23個特色田園鄉(xiāng)村，將城市和鄉(xiāng)村有效串聯(lián)，并帶動沿線產(chǎn)業(yè)、設施、服務等城鄉(xiāng)一體推進，縮短城鄉(xiāng)時空距離，推動城鄉(xiāng)一體化。

在水系網(wǎng)絡連通方面，興化市打造“一號水路”連通興化城區(qū)和千垛片區(qū)，串聯(lián)起養(yǎng)殖圩塘、水上森林公園、國家濕地公園等特色資源，實現(xiàn)資源共通與設施共享。同時，圍繞“一號水路”配套完善旅游服務、交通驛站等設施，促進了沿線村莊產(chǎn)生更為緊密的聯(lián)系和互動，為區(qū)域聯(lián)動發(fā)展打下了良好的基礎。

在文化網(wǎng)絡連通方面，姜堰傳統(tǒng)村落集中連片示范區(qū)以共同的里下河水鄉(xiāng)文化為紐帶，構(gòu)建串聯(lián)城鄉(xiāng)的文化脈絡，形成區(qū)域共同文化體系，推動傳統(tǒng)文化的整體保護和傳承。

在數(shù)字網(wǎng)絡連通方面，常州新北區(qū)建設和美鄉(xiāng)村數(shù)字化平臺，搭建資產(chǎn)運營、智慧治理、電商平臺和產(chǎn)品溯源四大系統(tǒng)，集成數(shù)據(jù)大屏、移動端以及后臺管理終端，實現(xiàn)跨平臺、無縫銜接的高效管理，全面連通各類資源支持鄉(xiāng)村發(fā)展。

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總結(jié)

縣域是破解城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題的關(guān)鍵單元，江蘇縣域經(jīng)濟、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展良好，為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了堅實基礎，城鄉(xiāng)融合發(fā)展也已探索形成了初步成效。通過分享江蘇縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平評價方法與成果，以及縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐探索，以期為全國縣域城鄉(xiāng)融合提供可復制的江蘇路徑。

*根據(jù)現(xiàn)場報告整理，已經(jīng)專家審閱

供稿單位：江蘇省規(guī)劃設計集團城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設計院有限公司

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