學(xué)術(shù)報(bào)告 | 謝沁：新時(shí)期天津市國土空間總體規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)新實(shí)踐與項(xiàng)目謀劃

導(dǎo)讀

8月31日上午，2025中國城市規(guī)劃年會(huì)之學(xué)術(shù)研討會(huì)八“項(xiàng)目謀劃與規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)新”在沈陽召開。天津市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司規(guī)劃十四院院長謝沁作題為《新時(shí)期天津市國土空間總體規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)新實(shí)踐與項(xiàng)目謀劃》的學(xué)術(shù)報(bào)告。

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謝沁

天津市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司規(guī)劃十四院院長、教授級高工

天津在京津冀協(xié)同大背景下開展了直轄市的國土空間總體規(guī)劃，既強(qiáng)調(diào)了天津作為全國中心城市的重要作用，又明確了天津歷史文化名城、海洋城市、交通樞紐城市和流通戰(zhàn)略支點(diǎn)城市的性質(zhì)功能。

近年來，天津密集出臺響應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的工作部署。2023年初，天津市委組織實(shí)施十項(xiàng)行動(dòng)，從區(qū)域到產(chǎn)業(yè)發(fā)展再到更新，都把握著時(shí)代發(fā)展主流。2024年1月，市政府工作報(bào)告明確提出推進(jìn)“三量三新”工作，將盤活存量、培育增量、提升質(zhì)量，以及科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)煥新、城市更新作為推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的主要抓手。2024年2月，總書記視察天津時(shí)提出四個(gè)“善作善成”的要求，強(qiáng)調(diào)在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、深化改革開放、推動(dòng)文化傳承發(fā)展和提升城市現(xiàn)代化水平等方面要持續(xù)發(fā)力。2024年8月，天津市國土空間總體規(guī)劃獲批，其中也明確了框定總量、盤活存量、做優(yōu)流量、提升質(zhì)量的發(fā)展思路。此后，總規(guī)實(shí)施就以盤活存量為核心，結(jié)合重大項(xiàng)目謀劃，加速推進(jìn)。

01

轉(zhuǎn)變兩個(gè)認(rèn)識，推動(dòng)總規(guī)實(shí)施

第一個(gè)認(rèn)識轉(zhuǎn)變：存量時(shí)代下，盤活存量是總規(guī)實(shí)施的重點(diǎn)。存量空間盤活范疇不再局限于傳統(tǒng)的土地、房屋等資源，而是開始向更廣泛的資產(chǎn)層面拓展。同時(shí)，市場開發(fā)也不再僅僅是繪制空間藍(lán)圖，而是涵蓋了規(guī)劃調(diào)整、后續(xù)運(yùn)營以及融資等全流程。隨著盤活存量逐步成為總體規(guī)劃實(shí)施過程中的核心工作，規(guī)劃繪制的就不僅是2035年的終極藍(lán)圖，更多是基于盤活存量視角下，繪制的規(guī)劃實(shí)施指引圖。這張圖不僅包含土地資源和樓宇資產(chǎn)，還要體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)情況，以及各主體的協(xié)作方式。基于此目標(biāo)，天津率先開展了一系列工作。

一是啟動(dòng)生產(chǎn)力地圖的繪制工作。傳統(tǒng)地圖主要基于空間要素，而生產(chǎn)力地圖則是聯(lián)動(dòng)自然資源、發(fā)改、工信、商務(wù)等行業(yè)管理部門，整合梳理空間、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)資源要素，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間支撐載體，為促進(jìn)全市招商引資、項(xiàng)目落地提供空間指引。在此基礎(chǔ)上，天津創(chuàng)新構(gòu)建了“總體-區(qū)域-行業(yè)”的生產(chǎn)力地圖體系架構(gòu)，以全市層面的總體規(guī)劃空間格局圖為基礎(chǔ)，將其細(xì)分到不同區(qū)域尺度，最終明確到細(xì)分行業(yè)領(lǐng)域，梳理出可用于市場招商和盤活的用地資源與載體資源。

二是搭建存量資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)。各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域通過數(shù)字化手段將資源錄入存量資產(chǎn)盤活管理系統(tǒng)，資產(chǎn)信息采集子系統(tǒng)作為存量資產(chǎn)信息收集、對接、更新的統(tǒng)一端口，實(shí)現(xiàn)市區(qū)兩級存量資產(chǎn)牽頭部門、行業(yè)主管部門、街鎮(zhèn)、園區(qū)、國有企業(yè)資產(chǎn)的精準(zhǔn)、快捷、高效盤點(diǎn)登記，盤活責(zé)任清單、問題清單高效直達(dá)，盤活進(jìn)展全過程管理，盤活政策、典型案例便捷共享等功能。同時(shí)，建立天津市存量資產(chǎn)一張圖，構(gòu)建資產(chǎn)管理相關(guān)指標(biāo)體系，形成存量資產(chǎn)畫像，直觀反映資產(chǎn)盤活運(yùn)行情況，支撐存量資產(chǎn)盤活提升利用全過程管理，動(dòng)態(tài)形成盤活項(xiàng)目庫、資產(chǎn)交易庫、資產(chǎn)招商庫、示范項(xiàng)目庫。

三是形成國有企業(yè)存量資產(chǎn)盤活服務(wù)工具箱。天津國有企業(yè)集中，針對國有企業(yè)存量資產(chǎn)盤活設(shè)計(jì)了面向國有企業(yè)、投資主題、運(yùn)營主體3類客戶，涵蓋目標(biāo)、策劃、招商、運(yùn)營4個(gè)階段的系列服務(wù)工具，從空間資源到空間資產(chǎn)，從企業(yè)招商管理到資產(chǎn)運(yùn)營管理，從產(chǎn)業(yè)鏈圖譜運(yùn)營到后期運(yùn)營服務(wù)商等，都能有相應(yīng)工具支撐。

四是開發(fā)嘉陵智圖小程序。以南開區(qū)嘉陵街道為服務(wù)對象，以空間數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過公眾號提供多維度企業(yè)服務(wù)，提供生產(chǎn)力地圖、智慧選址、AI政策推介、企業(yè)協(xié)同能力推介等特色場景服務(wù)。小程序包括閑置載體推介、企業(yè)服務(wù)推介等特色場景服務(wù)，將政務(wù)及第三方企業(yè)服務(wù)進(jìn)行整合對接，為企業(yè)提供不同發(fā)展階段定制化服務(wù)，滿足資產(chǎn)盤活、招商引資等實(shí)際需求。以智慧選址模式為園區(qū)內(nèi)外部企業(yè)快速了解區(qū)域內(nèi)載體落位及周邊環(huán)境、基礎(chǔ)配置、租金價(jià)格等情況，以地圖模式進(jìn)行直觀展示。

第二個(gè)認(rèn)識轉(zhuǎn)變：市場邏輯下，匹配市場需求是規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵。過去傳統(tǒng)規(guī)劃對于市場需求的關(guān)注并不高，而現(xiàn)在市場主體需求已經(jīng)成為影響規(guī)劃落地的關(guān)鍵，市場需求也從基礎(chǔ)的土地使用，拓展到功能轉(zhuǎn)換、指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)等涉及規(guī)劃管理的各方面，天津在規(guī)劃管理和政策支撐方面做了一系列實(shí)踐探索。

一是加強(qiáng)土地混合使用。自2019年起，天津逐步推廣用地兼容，允許控規(guī)中居住、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施等7大類單一性質(zhì)的用地，兼容不超過地上總建筑規(guī)模15%的其他性質(zhì)建筑。此后結(jié)合低效用地試點(diǎn)，對現(xiàn)狀工業(yè)、公服、商業(yè)、交通等4大類低效用地提出了混合內(nèi)容，主導(dǎo)用地性質(zhì)及容積率符合控規(guī)的，可直接辦理許可，極大簡化了業(yè)務(wù)流程。

二是鼓勵(lì)用地合理轉(zhuǎn)換。對現(xiàn)狀商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地，可在內(nèi)部二級類、三級類的土地用途中按需轉(zhuǎn)換。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入需求，允許工業(yè)用地（三類除外）、物流倉儲用地（三類除外）及其他商務(wù)用地相互轉(zhuǎn)換，進(jìn)一步滿足傳統(tǒng)制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級需求，促進(jìn)園區(qū)二三產(chǎn)融合發(fā)展。

三是優(yōu)化指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。在盤活存量中，為城市增補(bǔ)配套、提供公共開放空間的，可給予最高地上總建筑規(guī)模20%的建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)。

四是創(chuàng)新土地管理模式。考慮市場主體投資能力相對有限，為了節(jié)約成本，符合用地兼容情形的，可不變更規(guī)劃許可、不簽土地出讓合同、不交土地出讓金；對涉及土地用途變更的低效用地，按照前后土地用途市場評估價(jià)差額的70%補(bǔ)繳土地價(jià)款；不涉及土地用途變更，經(jīng)營性的建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)只補(bǔ)繳土地出讓金政府收益部分等。

02

把握三對關(guān)系，推動(dòng)項(xiàng)目謀劃

2023年11月23日，天津市重大項(xiàng)目策劃中心于天津市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)總院有限公司成立，旨在圍繞重大項(xiàng)目工作，建立推動(dòng)項(xiàng)目落地的全過程咨詢服務(wù)平臺。謀劃工作對應(yīng)不同主體，由天津市發(fā)改委牽頭，為戰(zhàn)略規(guī)劃提供咨詢服務(wù)。屬地政府可以在市發(fā)改委智庫范圍內(nèi)選擇咨詢機(jī)構(gòu)，為地方產(chǎn)業(yè)提升或是招商任務(wù)提供支持。在重大項(xiàng)目機(jī)制保障制度下，策劃中心充分對接國家政策、資金支持，積極盤活存量。截至目前，天津市已謀劃發(fā)布1129個(gè)市級重點(diǎn)項(xiàng)目，涉及科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、民生改善五個(gè)領(lǐng)域，投資來源主要為政府投資、社會(huì)資本。從當(dāng)前重大項(xiàng)目謀劃的實(shí)踐來看，在總體規(guī)劃實(shí)施背景下，項(xiàng)目層面的謀劃，與總體規(guī)劃存在著戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)、空間與時(shí)序、約束和賦能三對關(guān)系。

關(guān)系一：戰(zhàn)略指引與戰(zhàn)術(shù)落地，以渤海灣電動(dòng)船舶產(chǎn)業(yè)基地項(xiàng)目為例。天津此前提出了建設(shè)現(xiàn)代海洋城市的戰(zhàn)略目標(biāo)，港口資源的重要性也已被提及多年，在港口資源布局分散的現(xiàn)實(shí)情況下，如何開展一些切實(shí)可行的落地項(xiàng)目一直是頗具挑戰(zhàn)性的問題。這個(gè)項(xiàng)目在謀劃過程中，緊密依托港口及周邊已建城區(qū)資源，順應(yīng)交通行業(yè)全面新能源化升級趨勢，在渤海灣的臨港片區(qū)選擇一塊臨海土地，充分利用臨近航道、鐵路貨場和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，謀劃定位為服務(wù)渤海灣新能源船舶裝備制造和維修的產(chǎn)業(yè)基地項(xiàng)目。渤海灣電動(dòng)船舶產(chǎn)業(yè)基地項(xiàng)目，是落實(shí)天津市建設(shè)現(xiàn)代海洋城市這一戰(zhàn)略目標(biāo)在戰(zhàn)術(shù)執(zhí)行層面的具體抓手，正是將行業(yè)發(fā)展趨勢與城市發(fā)展目標(biāo)緊密結(jié)合，才能將宏觀戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)可操作的路徑。目前，項(xiàng)目正在推介招商過程中。

關(guān)系二：空間錨定與時(shí)序安排，以天開高教科創(chuàng)園為例。近年來，天津與北京、河北攜手打造京津冀國家技術(shù)創(chuàng)新中心。然而，與北京的“三城一區(qū)”的能級和體量相比，天津仍然存在較大差距。因此，天津近年來加快推進(jìn)高教科創(chuàng)園規(guī)劃建設(shè)，以環(huán)天南醫(yī)大片區(qū)為核心，聯(lián)動(dòng)西青大學(xué)城和海教園片區(qū)，形成“一體兩翼”主體發(fā)展格局。利用校友在新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域的研究成果，打造科技成果孵化轉(zhuǎn)化高地，不斷優(yōu)化科創(chuàng)服務(wù)生態(tài)；以盤活現(xiàn)有存量樓宇為重點(diǎn)，通過非建設(shè)導(dǎo)向的城市更新，系統(tǒng)布局創(chuàng)新要素，優(yōu)化配置創(chuàng)新資源。同時(shí)，天開高教園旁邊的智慧山產(chǎn)業(yè)基地持續(xù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)孵化與軟環(huán)境升級，引入高新技術(shù)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，通過強(qiáng)化運(yùn)營，打造產(chǎn)業(yè)綜合體，并重點(diǎn)面向創(chuàng)新青年群體，塑造標(biāo)志性文化場景，帶動(dòng)人才集聚、業(yè)態(tài)升級和經(jīng)濟(jì)增長。

關(guān)系三：底線約束與實(shí)施引擎，以東麗區(qū)農(nóng)林空間詳細(xì)規(guī)劃等項(xiàng)目為例。在存量時(shí)代，規(guī)劃工作范疇不僅局限于建設(shè)空間，也需要做好非建設(shè)空間的文章。近兩年，天津在區(qū)級層面開展一些探索實(shí)踐。東麗區(qū)聚焦開發(fā)邊界外的農(nóng)林空間，將耕地、設(shè)施農(nóng)業(yè)、生態(tài)、林業(yè)等非建設(shè)空間要素的專項(xiàng)規(guī)劃要求疊加到空間上，開展詳細(xì)規(guī)劃單元通則的編制，傳導(dǎo)總體規(guī)劃要求的底線約束內(nèi)容。但與此同時(shí)，在剛性指標(biāo)和紅線約束的基礎(chǔ)上，給予高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、設(shè)施農(nóng)業(yè)等農(nóng)林空間建設(shè)的彈性，允許根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況優(yōu)化空間布局，結(jié)合實(shí)際形成了較大規(guī)模的可開墾耕地面積，為推進(jìn)全域土地綜合整治奠定了基礎(chǔ)。

此外，我們結(jié)合水利以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，在天津?qū)幒訁^(qū)開展了生態(tài)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造項(xiàng)目的謀劃。通過耕地“小田并大田”，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)空間資源的優(yōu)化整合，同時(shí)，引入新能源、育種、林下經(jīng)濟(jì)、低空農(nóng)場、智慧農(nóng)業(yè)等鏈?zhǔn)疆a(chǎn)業(yè)，在項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營層面實(shí)現(xiàn)投融資平衡。

03

思考與展望

天津在進(jìn)入存量發(fā)展新階段，重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方向：一是空間優(yōu)化，聚焦城市主導(dǎo)功能以及特色資源空間；二是科技創(chuàng)新，將科技創(chuàng)新策源轉(zhuǎn)化作為推動(dòng)城市發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力；三是綠色賦能，將廣闊的農(nóng)林空間作為助力城市發(fā)展能級提升的重要補(bǔ)充。展望未來，對于亟待尋找新一輪發(fā)展動(dòng)力的天津而言，在大尺度空間上，要重點(diǎn)把握的是戰(zhàn)略指引下的發(fā)展機(jī)遇，強(qiáng)化謀產(chǎn)業(yè)、謀功能的“大事件”；在小尺度空間上，要重點(diǎn)衡量的是不同階段任務(wù)下的實(shí)施成效，強(qiáng)化塑人本、塑體驗(yàn)的“小場景”，強(qiáng)化重大項(xiàng)目導(dǎo)向下的任務(wù)分解，持續(xù)推動(dòng)總體規(guī)劃創(chuàng)新實(shí)施。

*根據(jù)現(xiàn)場報(bào)告整理，已經(jīng)專家審閱

供稿單位：北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

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