標本兼治，巴以和平的開端——美國欲將近東救濟工程處列為恐怖組織

2025年12月10日，兩名直接知情人士向美聯社披露，美國高級官員正在就是否對近東救濟工程處（UNRWA）實施與恐怖主義相關的制裁展開深入討論。

目前尚不清楚美方討論中的制裁對象是整個UNRWA機構，還是僅限于特定人員或部門，但國務院內部確曾認真探討將其整體列為"外國恐怖組織"(FTO)的可能性。

這是從根本上解決中東問題的措施。對巴以和平來說，這不啻于一聲春雷，即將為巴以問題的最終解決帶來福音。

一、聯合國近東救濟工程處的成立：

UNRWA是聯合國下屬機構，主要負責向生活在約旦河西岸、加沙地帶以及約旦、敘利亞和黎巴嫩的巴勒斯坦難民提供人道主義救助、教育和醫療等服務。該機構有3萬左右名員工，為超過500萬登記在冊的巴勒斯坦難民及其后代提供服務。

該機構成立于1949年，是一個臨時機構，每三年延期一次。成立時因為聯合國沒有專門的難民部門，所以成立一個臨時機構可以理解。

但是第二年，即1950年12月14日，聯合國難民事務高級專員公署（聯合國難民署）成立，并于1951年1月1日正式開始工作。按理說，既然聯合國有了專門的負責全世界的難民工作的難民署，這個臨時的組織就應該取消了，業務并到難民署之內是正常現象。

然而，這個臨時組織卻因為政治原因一直保持了下來，每三年召開一次聯合國大會決定是否延期。2025年12月5日，聯合國大會以151票贊成、10票反對、14票棄權的表決結果，通過了將UNRWA任務授權延長至2029年6月30日的決議。

以色列和美國長期指控UNRWA與哈馬斯存在關聯。以色列方面聲稱，UNRWA員工參與了2023年10月7日哈馬斯對以色列的襲擊，并在劫持人質行動中發揮了作用。以色列還指責UNRWA的學校長期宣揚暴力，否認以色列作為主權國家的合法存在。

二、美國和以色列對近東救濟工程處的舉措

2018年，特朗普政府暫停了對該機構的資金支持；

2021年拜登政府上臺后，于當年4月宣布恢復資助；

2024年1月，以色列指控十余名UNRWA工作人員參與10月7日的襲擊事件后，美國立即暫停了全部資助。

2024年10月28日，以色列議會通過法案，將近東巴救濟和工程處定義為"恐怖組織支持者"，禁止其在以色列及東耶路撒冷從事相關活動，并斷絕與該機構的官方接觸。

2025年2月，美國總統特朗普簽署行政命令，宣布美國退出聯合國近東救濟工程處。美國眾議院議員愛麗絲·斯蒂芬尼克在保守派政治行動會議期間表示，特朗普政府將取消對近東救濟工程處的資助并"解散該機構"。

2025年8月31日，美國國務院宣布將中止對近東救濟工程處提供所有資金援助。

2025年10月，美國國務卿馬爾科·盧比奧公開指責UNRWA已淪為"哈馬斯的附屬機構"。

2025年12月8日，以色列查封了位于其耶路撒冷的辦公地點。

三、聯合國的譴責及其現狀：

近東救濟工程處主任專員菲利普·拉扎里尼表示，以色列此舉"史無前例"，開創了一個危險的先例。

聯合國秘書長古特雷斯也強烈譴責以色列的行為，指出近東救濟工程處位于被占領的東耶路撒冷的場所仍屬于聯合國，不可侵犯且不受任何其他形式干涉。

聯合國秘書長古特雷斯強調，沒有任何聯合國機構可以取代近東救濟工程處的作用。

世界衛生組織總干事譚德塞也呼吁以色列撤銷對近東救濟工程處的禁令，稱該機構"無法被替代"。

該機構目前面臨嚴重的財政危機，資金缺口接近2億美元，嚴重威脅其維持運營至2025年年底的能力。

四、聯合國難民署與近東救濟工程處的差異

1、難民署難民遵循“一代原則”。

對聯合國難民署來說， 難民必須滿足兩個核心條件：一是被迫離開本國（跨越國際邊界），二是因特定原因不能或不愿接受本國保護。

根據1951年《關于難民地位的公約》和1967年《議定書》，聯合國難民署（UNHCR）管理的難民身份認定遵循"一代原則"——只有第一代因迫害而流離失所的人才能獲得難民身份，他們的子女、孫子女等后代不再自動繼承難民身份，而是需要融入當地社會或獲得公民身份。

難民署通過自愿遣返、就地融合和第三國安置三種方案，幫助難民尋求持久解決方案。難民署的難民身份認定需要通過所在國的國內程序正式確認 ，且難民在獲得新國籍后，其難民身份會自動終止。

難民署的工作是讓難民減少，最終消失。

2、近東救濟工程處采用"世襲制"難民身份認定。

根據其建立時的定義，巴勒斯坦難民是指“在 1946 年 6 月 1 日至 1948 年 5 月 15 日期間居住在巴勒斯坦，并且由于 1948 年的沖突而失去家園和生計的人”。

在1965 年，近東救濟工程處修改了巴勒斯坦難民的資格要求，將第三代后裔包括在內，1982 年，它再次擴大范圍，將所有巴勒斯坦難民男性的后裔，包括合法收養的孩子，都包括在內，無論他們是否在其他地方獲得了公民身份。

難民身份可以世代相傳——巴勒斯坦男性難民的后代（包括收養的兒童）都可以繼承難民身份。即便是巴勒斯坦難民獲得所在國國籍后，在聯合國近東救濟工程處（UNRWA）的登記中仍被視為難民。

這一制度導致巴勒斯坦難民人數從1948年的約70萬增長到目前的近600萬。

維持巴勒斯坦難民的存在，是UNRWA的首要目標。

不讓巴勒斯坦難民消失，是聯合國拒絕把巴勒斯坦難民并入難民署的原因。當然，福利待遇的差異是另一個原因。

五、以色列向聯合國大會提交的控訴意見（聯合國原文，語句不太通順）

在2019年聯合國第74屆大會上，關于“聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處近東難民”議題以色列提交的資料中表示：

正如內塔尼亞胡總理 2018 年 1 月 7 日所說的:“近東救濟工程處是一個使巴勒斯坦難民問題長期存在的組織。某種程度上說，它還使重返權利這一話題沒完沒了地持續下去，目的就是為了消滅以色列國；因此，近東救濟工程處需要從世界上消失”。

“該機構成立于 70 年前，僅僅是為了處理巴勒斯坦難民問題，因為當時聯合國難民事務高級專員公署(難民署)正忙于處理全球難民問題。當然，這造成了這樣一種局面，即當初難民的曾孫們，他們已不再是難民，但仍然受到近東救濟工程處的照顧，而且再過一個70 年，現在的曾孫們將會擁有他們的曾孫（仍會被當成難民），因此，這種荒唐的事情必須停止了。”

此外，總理指出了前進的道路：“近東救濟工程處的支助資金需要逐漸轉移到聯合國難民事務高級專員公署，以明確標準支持真正的難民，而不是像今天近東救濟工程處管理下的虛構的難民。我已提請美國注意這一立場。這樣才能讓世界擺脫近東救濟工程處，轉而處理真正的現存的難民問題。”

聯合國難民署努力通過遣返、就地安置或重新安置解決問題，但近東救濟工程處除了使巴勒斯坦人的困境永久化之外，沒有提供任何解決辦法緩解他們的處境。

工程處只支持一個解決辦法，即將500 萬巴勒斯坦人遣返以色列領土。這一“解決方案”將意味著唯一一個猶太國家的終結，有悖于大會第 181 (II)號決議和《聯合國憲章》所載的以色列自決權。

應該強調的是，正是巴勒斯坦和阿拉伯對181號決議的拒絕導致他們在英國委任統治期結束時對猶太人發動戰爭，正是這場 1948 年戰爭首先造成了難民問題。如果巴勒斯坦人接受猶太人的自決權，沒有一個巴勒斯坦人會成為難民。

近東救濟工程處背離適用于聯合國機構的中立和純粹人道主義標準，并將其受益者的困境政治化，同時利用其重要的人道主義服務鞏固巴勒斯坦在沖突中的最大化立場。

此外，工程處代表巴勒斯坦反對以色列的政治運動開展片面、有偏見的宣傳活動，而工程處為此目的持續、毫無顧忌地使用人道主義資金，也同樣是出于政治動機，背離了其作為救濟和工程處的主要作用。

近東救濟工程處還自定難民的擴展定義，并擴大了保護和支持難民的法律任務，這只能證明工程處是問題的一部分而不是解決辦法的說法是正確的。

此外，近東救濟工程處利用其服務對象的困境，夸大所謂的難民人數，而隨著時間的推移，這一問題越來越難解決。

根據《難民公約》規定的“難民”一詞的定義，近東救濟工程處的大多數難民不會被承認為難民，因為其中一個標準是此人必須是“其國籍以外的國家”。然而，許多所謂的“巴勒斯坦難民”從未離開受委任統治的巴勒斯坦領土，因此他們不具難民資格，他們是境內流離失所者。

近東救濟工程處幫助促成“返回”的虛假說法，在一定程度上解釋了為什么加沙當局寧愿利用有限資源修建隧道，也不愿建學校和醫院，因為他們不認為加沙是他們真正的家。這也解釋了為什么年輕人會在所謂的“回歸大游行”期間，冒著生命危險，以暴力方式試圖切斷和越過與以色列的圍欄。

200 多萬近東救濟工程處“難民”已經在其他國家定居或擁有公民身份，并在那里安全生活。根據國際法，他們沒有資格獲得難民地位。此外，只有在近東救濟工程處，難民地位才會自動繼承。

繼承也發生在難民署，但是只是個案。而在近東救濟工程處，這種地位是自動繼承的，即使在不符合國際難民地位標準的情況下也是如此。結果，難民地位現在適用于第四代巴勒斯坦人，登記的難民人數從近東救濟工程處 1949 年估計的 70萬人急劇增加到 500多萬人。

近東救濟工程處可以向下幾代提供服務，而不向他們提供難民身份，這既是可能的，也是合理的。然而，這并沒有發生，因為這將損害工程處的政治議程。

應當指出，“假”難民人數的指數式增長是該機構持續財政危機的主要原因之一。得出的結論應該只有一個:工程處目前的模式是不可持續的。

近東救濟工程處的任務僅限于與地方政府協作指導救濟方案，以便“向有權在工程處登記系統中登記和(或)接受其服務的人提供救濟、人道主義、人類發展和保護服務”，近東救濟工程處的任務不是承認難民，也不是根據國際法給予難民地位。

關于近東救濟工程處確定巴勒斯坦人是否為難民的說法，將給予難民地位與有資格獲得近東救濟工程處援助方案的資格混為一談。盡管近東救濟工程處可以制定自己的標準確定誰有資格參加其援助方案，但這種資格不是國際法下的難民地位。

近東救濟工程處官員的活動遠遠超出了其任務范圍，他們不斷傾向于附和巴勒斯坦的說法，同時歪曲事實，無視以色列。

例如，該機構的公開聲明和推文免除了哈馬斯在過去一年半中參與加沙和以色列之間安全圍欄沿線的暴力對抗的責任，無視哈馬斯對加沙地帶有害的人道主義局勢的責任。這又一次證明，該組織是在倡導有偏見的反以色列議程。

以色列期望近東救濟工程處及其雇員堅持他們本應代表的聯合國最高價值觀，如中立和公正，而近東救濟工程處工作人員卻一而再、再而三地未能持守這些價值觀。此外，考慮到最近的報告，以色列呼吁對近東救濟工程處涉嫌不當行為進行徹底、透明的調查，并倡導嚴格的廉正和問責標準。

六、近東救濟工程處的實質及聯合國拒絕把它并入難民署的原因

看到這兒，我想大家都已經很清楚了，為什么古特雷斯說近東救濟工程處不可替代，為什么巴以問題難以解決？那是因為它的存在是為了維持巴以沖突，它在巴勒斯坦人的臉上刻上了四個字“你要找以色列報仇”。

近東救濟工程處存在的作用，不是為了救濟難民，而是把巴勒斯坦人捆綁到巴以沖突之上，讓巴勒斯坦人無論生活在哪里，無論過著什么樣的生活，都脫離不了巴勒斯坦的土地斗爭，這是這個組織存在的根本原因。

聯合國為什么堅持不把近東救濟工程處的業務并到難民署，那是因為難民署在努力讓難民消失，而近東救濟工程處的目標是維持難民的存在，只要把巴勒斯坦人捆綁到這塊土地上，巴以土地爭端就不會消失，人越多，為巴勒斯坦人爭取利益的籌碼就越大。

UNRWA已經成為巴勒斯坦人的話事者。成為了積極為巴勒斯坦人爭取利益的代理人。而難民署不會這么做。

就像加沙和約旦河西岸的200萬難民，他們根本就不符合難民的定義，就像約旦境內的200萬巴勒斯坦人，已經獲得了約旦公民身份，早已不是難民。如果把他們并到難民署，他們的難民身份就會被取消，而近東救濟工程處仍然把他們當成難民。

這是古特雷斯說它無可替代的原因。

這么做的目的就是為了把巴勒斯坦人捆綁到巴以沖突的問題上，以巨大的難民數字向以色列施加壓力，以便為巴勒斯坦人爭取最大的利益。

古特雷斯和拉扎里尼強調近東救濟工程處的無可替代和會導致人道主義災難，這種說法本身就是否定聯合國難民署的工作，一個負責全世界難民工作的難民署，居然沒有能力接受一小部分難民的工作，這本身就是個笑話。

做一個以公平公正自稱的聯合國機構，卻一直在把難民問題政治化，不是想辦法讓難民消失，而是戰術性的把難民問題擴大化，企圖用夸大的數字來增加巴勒斯坦人對土地聲索的權重。本身就偏離了一個中立機構的根本原則。

這根本不是一個聯合國機構該干的事情。正是因為這個機構的存在，才讓巴以問題難以解決。

聯黎部隊要解散了，黎巴嫩人開始認真考慮解除真主黨武裝的問題，近東救濟工程處解散了，巴勒斯坦人就會認真考慮解決巴以問題。