王利利：如何編制適切的區域教育發展規劃

編者按：學習好貫徹好黨的二十屆四中全會精神，切實謀劃好、推進好“十五五”時期教育改革發展，奮力譜寫以教育強國建設支撐引領中國式現代化的新篇章，是當前教育系統的重大政治任務。中國教育科學研究院組織精銳科研力量，在媒體平臺廣泛開展闡釋研究，推動教育強國建設邁向積厚成勢、系統躍升。現摘取部分優秀成果，陸續推出，以饗讀者。

“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，也是我國建設教育強國、實現基礎教育高質量發展的關鍵階段。人口少子化、老齡化、城鎮化疊加導致的學齡人口規模與分布變化，要求教育資源精準前瞻配置；人工智能等科技革命倒逼教育數智轉型；共同富裕的目標要求教育發揮更基礎性作用，促進公平，阻斷貧困代際傳遞；教育強國戰略亟須區域提升人才培養質量與服務創新發展的能力。因此，編制一份真正適切的“十五五”區域教育發展規劃已超越常規性的文本工作，是一場關乎區域教育未來命運的戰略謀劃。本文圍繞編制原則、重點領域與方法路徑三個層面，系統闡述如何編制立足實際、引領未來的區域教育發展規劃，以期為實踐提供有益參考。

一、區域教育發展規劃編制的基本原則

原則是規劃編制的“導航儀”，能夠確保規劃在復雜的決策環境中不偏離正確方向。編制適切的區域教育發展規劃必須立足時代方位，錨定發展方向，遵循以下五個基本原則。

1. 堅持黨的領導

黨的領導是區域教育發展規劃編制的根本政治保障，指引著教育改革發展的正確方向。新時代以來，“意識形態斗爭手段隱蔽、形式多樣、形勢多變、激烈異常”。作為意識形態工作的重要陣地，教育事業必須將黨的領導貫穿規劃編制全過程。在規劃編制中，要全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，確保規劃與國家教育強國戰略部署高度契合；要充分發揮黨組織的領導核心作用，構建黨委統籌、政府落實、教育部門牽頭、多部門聯動、社會參與的規劃編制協同機制；要將黨的建設要求深度融入規劃體系，細化黨組織領導的校長負責制實施方案，突出師德師風建設的政治導向，切實推動區域教育發展更好地服務于國家戰略需求和現代化建設全局。

2. 彰顯以人為本

以人為本是區域教育發展規劃編制的核心價值導向。康德“人是目的”的倫理命題較早確立了人的主體性地位，強調“不論是誰在任何時候都不應該把自己和他人僅僅當作工具，而應該永遠看作自身就是目的”。馬克思在《1844年經濟學哲學手稿》中進一步強調，“一個種的整體特性、種的類特性就在于生命活動的特性，而自由的有意識的活動恰恰就是人的類特性”，這一論斷不僅揭示了人超越生物本能的創造性本質，更賦予教育以喚醒主體自覺的使命，即教育的根本目的是培養人。因此，區域教育發展規劃編制必須始終圍繞人的發展需求展開。學生層面，要聚焦發展素質教育，構建五育融合的教育體系，滿足學生全面發展與個性化成長需求，關注特殊群體學生的教育權益，確保教育公平。教師層面，要把教師隊伍建設擺在突出位置，關注教師專業發展、職業待遇與身心健康，減輕非教學負擔，激發教師教書育人的積極性與創造性。社會層面，要回應人民群眾對優質教育資源的期盼，讓規劃充分反映民意，實現教育發展成果由人民共享。

3. 體現適度超前

適度超前是區域教育發展規劃編制的戰略思維，適應教育發展的長期性與前瞻性特點。從時間維度看，戰略規劃是指向未來的，要建立在對未來準確預測的基礎上。教育事業發展周期長、見效慢，規劃編制必須立足當前、著眼長遠，準確把握區域經濟社會發展趨勢與人口變化規律，提前布局教育資源配置與發展重點。在發展目標設定上，要對標教育強國建設總體要求，結合區域實際設定略高于當前水平的質量標準與發展指標，引領區域教育向更高質量邁進。在改革創新上，要敏銳捕捉科技革命與教育變革的趨勢，提前布局教育數字化、育人方式變革等前沿領域，為區域教育未來發展預留空間。在資源保障上，要根據區域人口增長與流動趨勢，提前規劃學校布局、學位供給與師資配置，避免教育資源短缺或閑置浪費。

4. 運用系統思維

堅持系統思維是區域教育發展規劃編制的科學方法，可確保教育發展的整體性與協同性。區域教育是一個復雜系統，包括基礎教育、職業教育、高等教育、終身教育等多個子系統，涵蓋政府、家庭、學校、社會等多主體參與，而且涉及社會、政治、文化、經濟等多個要素。為此，在規劃編制中，要強化教育系統內部協同，推動各學段教育銜接，促進優質教育資源在區域內、學校間均衡配置。要加強教育與外部系統的協同，推動教育與區域產業發展、科技創新、文化傳承的深度融合，實現教育功能與區域發展需求的精準匹配。要注重規劃各環節的協同，實現規劃編制、實施、監測、評估的全流程閉環管理，確保規劃目標有效實現。

5. 深化改革創新

堅持改革創新是區域教育發展規劃編制的動力源泉。“十五五”時期，區域教育發展面臨“‘量’的問題總體解決，‘質’的問題更加突出”“城鎮化和區域分化明顯，教育資源錯配與閑置更加突出”“人才供需匹配度不高，結構性矛盾更加突出”等新問題、新挑戰，需要通過改革創新尋求突破。在規劃編制中，要聚焦傳統教育發展模式的痛點難點，勇于突破體制機制障礙，創新教育管理體制和辦學模式；要強化方法創新，充分運用大數據、人工智能等現代技術，提升規劃編制的精準性與科學性；要鼓勵基層探索，支持學校在育人方式、課程建設、教師管理等方面開展特色創新實踐，形成區域教育發展的新動能和新優勢。

二、區域教育發展規劃編制需關注的重點領域

當前和今后一段時期，少子化、老齡化趨勢和區域人口變化引發的學位供需結構性調整，數智技術革新驅動的教育生態重塑，共同富裕戰略導向下的教育公平底線提升，以及教育強國目標引領的教育功能定位升級等，正在深刻改變區域教育發展生態。面對新形勢新挑戰，區域教育發展規劃亟待關注以下重點領域。

1. 加強黨的領導和建設

加強教育系統黨的領導和建設，對于推動教育強國建設在區域落地、維護教育領域安全穩定具有重要意義。當前，區域教育系統在黨的領導和建設方面仍然存在薄弱環節，主要表現在以下方面：一是部分學校黨組織領導的校長負責制落實不到位，黨組織在重大決策中的領導作用發揮不充分；二是黨建與教育教學融合不夠深入，黨建引領教育高質量發展的作用未充分彰顯；三是師德師風建設存在“重宣傳輕落實”“重懲罰輕引導”傾向，對新時代師德師風新問題的應對能力有待提升。面向“十五五”，針對上述薄弱環節與挑戰，應采取以下措施：一要深化黨組織領導的校長負責制，明晰黨組織會議和校長辦公會議的決策邊界，確保黨組織在重大事項決策中的主導地位；二要實施“黨建+”融合工程，推動黨建工作與德育、教學、教研、校園文化深度融合，打造“一校一品”黨建品牌；三要構建“大師德”工作格局，將師德師風建設貫穿教師管理全過程，建立師德考核負面清單、失信懲戒和榮譽激勵并舉的機制，營造清正的教風氛圍。

2. 落實立德樹人和思政一體化

立德樹人是教育的根本任務，思政課是落實立德樹人根本任務的關鍵課程。大中小學思政課一體化建設是破解學段間育人目標割裂、內容重復脫節等問題的關鍵。當前突出的問題表現在：一是大中小學思政課還存在著課程理念脫離實踐、課程內容連貫性不強、課程設計銜接性不夠等問題；二是五育融合存在重形式、輕實效問題，勞動教育、心理健康教育等仍為薄弱環節，且學生學業負擔問題未得到根本解決；三是課堂教學方式單一，且對學生批判性思維和創新思維培養的深度不夠。為此，需要從以下方面進行破解：一要構建縱向銜接、橫向貫通的“大思政”體系，建立跨學段思政課教師集體備課機制，開發地方特色思政課程資源，用好“行走的思政課”實踐載體；二要深化五育融合的學校實踐，以項目化學習、主題式教學為主要抓手，將德、體、美、勞的教育元素有機融入學科教學，并健全與之匹配的學生綜合素質評價體系；三要推動課堂教學深度變革，倡導啟發式、探究式、體驗式教學，將課堂從“知識傳授場”轉變為“能力操練場”。

3. 促進教育與人口變化相適配

人口作為教育服務的核心對象，其數量增減、結構變遷、區域流動及素質需求構成區域教育發展的基礎性和前置性變量。當前和未來一段時間，“中國中長期人口變動的基本態勢，包括長期性的人口負增長、少子化、老齡化，以及區域間和區域內的人口增減分化等”，為教育資源配置帶來一定挑戰。其主要表現是：一是區域人口流動導致部分城市核心區學位緊張與郊區學校“空心化”并存，二是少子化背景下學前教育資源過剩與優質學位不足問題交織，三是特殊教育、老年教育等領域資源供給與群體需求不匹配。為此，一要建立人口動態監測機制，聯合公安、衛健部門構建“區域教育人口大數據平臺”，實時追蹤適齡兒童分布、流動趨勢及家庭教育需求；二要實施學校布局彈性規劃，在人口流入地優先新建、擴建學校，在生源萎縮地區推進小班化教學和跨校資源共享，探索試點幼兒園和小學一體化辦學；三要強化特殊群體教育保障，建立隨遷子女“入學一件事”辦理平臺，為殘疾兒童定制“一人一案”教育方案，依托社區學院擴大老年教育供給等。

4. 提升教育公共服務水平

讓教育改革成果惠及全體人民，是以人民為中心發展教育的集中體現。當前，“學前教育的公平訴求已經從‘有園上’的機會訴求轉移到‘上好園’的質量訴求上來”；義務教育發展“鄉村弱、城鎮擠”的結構性失衡矛盾依然突出；普通高中發展長期面臨“單一化”和“低效率”問題；職業教育存在“適應功能孱弱、人才供需不適配”等深層挑戰。為此，“十五五”時期，區域教育應從以下方面入手，構建優質均衡的基本公共教育服務體系。一要保障學前教育普及普惠與優質安全。要持續擴大普惠資源供給，在區域整體規劃之下制定《區域學前教育設施專項規劃》，積極扶持普惠性民辦園；啟動幼教質量提升專項行動，推廣游戲化教學等先進理念，建立覆蓋全員的幼師專業發展體系；筑牢安全與監管防線，推廣校園安全智能監控系統。二要促進義務教育優質均衡與城鄉一體化。要推動集團化辦學從“形合”到“神融”，強化集團在課程共建等方面的實質性融合；大力改善鄉村學校和薄弱學校辦學條件，實施強校提質工程，推動城鎮優秀教師、校長向鄉村學校定期流動；深化“雙減”背景下的教學改革，做強做優校內免費課后服務，提升作業設計質量與課堂教學效率。三要推動普通高中多樣化特色化發展。要支持普通高中特色課程建設，鼓勵學校在科技、人文、體育、藝術等領域形成特色課程群。四要推動職業教育提質培優。要緊密對接區域產業鏈，深化產教融合；搭建立交橋式普職融通體系，實現學分互認，為學生提供多次選擇機會。

5. 打造高素質專業化教師隊伍

教師是教育發展的第一資源，教育改革的理念和政策部署最終都需通過教師的教學實踐轉化為育人實效。近年來，我國教師隊伍建設取得顯著成效，“教師隊伍規模迅速擴大，專業化水平不斷提高，結構不斷優化，政策體系日益完善，待遇保障持續加強”。但是，教師隊伍仍然面臨結構失衡問題，音體美、科學、心理、勞動等學科教師緊缺，尤其是偏遠地區音體美教師短缺問題更為突出；教師非教學負擔過重，各類填表報數和迎檢評估等行政任務不斷擠占教師本應用于備課、教研以及與學生互動的時間和精力；教師培訓針對性不強，職前培養偏重理論灌輸，職后培訓則陷入碎片化困局，內容重復缺乏系統性。“十五五”時期，面對人口結構調整、產業升級對人才培養的新要求，打造高素質專業化教師隊伍成為激活區域教育發展內生動力的戰略支點，直接關系到教育強國建設在區域層面的落地生效。為此，一要優化教師資源配置，實施緊缺學科教師定向培養計劃，建立區域內教師跨校走教交通補貼與績效獎勵機制；二要健全教師培養體系，針對見習期的新教師、發展期的骨干教師和成熟期的卓越教師分層設計培養方案；三要系統性為教師減負，全面清理面向中小學的非教學任務，制定并動態更新區域減負清單。

6. 推進教育數字化轉型與智能化升級

教育數字化轉型與智能化升級的核心要義是全面重構“教、學、評、管”的全流程生態體系。對區域教育而言，數字化轉型和智能化升級更是擺脫優質資源洼地困境、實現教育普惠的關鍵抓手。盡管各地的教育數字化轉型實踐已取得階段性進展，基礎網絡覆蓋與設備配置得到很大改善，但從區域整體發展來看，轉型過程中的不平衡、不充分問題依然突出，具體表現在以下方面。一是數字基礎設施存在顯著城鄉差異；二是教師數字素養有待提升，信息技術應用多停留于淺層的工具替代；三是區域培訓存在“大水漫灌”現象，缺乏學科針對性；四是數據安全體系薄弱，部分學校通過第三方平臺收集數據卻未簽訂安全協議等。對此，面向“十五五”，一要夯實數字基建底座，建設區域教育云平臺，實現優質資源“一校帶多校”“一師帶多班”；二要提升師生數字素養，實施教師數字技術應用能力提升工程；三要構建智能教育生態，開發個性化學習系統（如AI作業診斷、智能學情分析等平臺），建立教育數據分級分類管理機制；四要堅持應用為王，以國家和省級智慧教育平臺為依托，鼓勵師生常態化使用，并開發具有地方特色的校本資源庫。

7. 促進教育治理體系與治理能力現代化

教育治理體系與治理能力現代化是“十五五”時期破解教育發展結構性矛盾的制度基礎。雖然各地在教育治理現代化方面已有初步探索，但受傳統管理模式慣性與利益格局固化影響，深層次體制機制障礙仍未徹底破除。一是政府部門管辦評職能尚未完全分離，學校自主權落實不到位；二是教育評價“指揮棒”作用仍需優化；三是社會力量參與教育治理的渠道有限，家校社協同機制有待完善。面對“十五五”時期人口流動、數字化轉型等復雜挑戰，只有以治理現代化筑牢制度根基，才能破解“政府管得過多、學校活力不足、社會參與不夠”的困局，實現教育資源利用效率與辦學創新活力的雙重提升。為此，一要深化“放管服”改革，落實和擴大學校在教育教學、人事工作、經費使用等方面的自主權；二要構建科學的教育評價體系，全面實施綜合素質評價，強化過程評價，探索增值評價，有序引入第三方評估；三要健全家校社協同育人機制，通過家長學校、社區教育委員會等平臺，明確各方責任，形成育人合力；四要強化資源保障，優化經費支出結構，更多向師資、課程等內涵建設傾斜。

三、科學編制區域教育發展規劃的方法路徑

科學的方法論是確保區域教育發展規劃可編制、可實施、可評估的核心支撐。在“十五五”區域教育發展規劃編制中，需要突破傳統經驗型、封閉式局限，向科學化、開放式轉型，為區域教育改革提供可操作的路線圖與施工圖。具體而言，要做好以下幾方面工作。

1. 構建強有力的組織領導體系

強有力的組織領導是規劃編制工作順利推進的保障，其內容包括如下部分。一是由政府分管領導任組長的規劃編制領導小組，其成員包括教育、發改、財政、人社、規劃等部門主要負責人，負責統籌規劃編制與實施中的重大事項。二是設立實體化工作專班。可從相關部門和學校抽調精干力量集中辦公，負責具體起草、協調與推進工作；將規劃編制任務細化到具體部門和責任人，確保各項任務按時完成。三是保障專項經費。要將規劃編制所需的調研、咨詢、論證等費用納入財政預算，確保工作不受經費制約。

2. 發揮專家智庫的智力支撐作用

借助“外腦”是提升教育發展規劃編制科學性、前瞻性與專業性的關鍵路徑。一是組建結構多元、學科交叉的專家隊伍，其中不僅包括教育學者，還應吸納經濟學家、人口學家、數據科學家等，以多學科協同視角破解復雜問題。二是實施“嵌入式”咨詢，要讓專家深度參與規劃全鏈條工作，包括問題診斷、目標體系構建、戰略路徑設計直至文本草擬與論證，實現智力資源的深度融合與持續供給。三是開展專題研討與培訓，就規劃中的重點難點問題，如人口預測模型、AI教育應用場景等，邀請專家對規劃核心工作組成員及相關部門人員進行互動式培訓，切實提升團隊的專業研判能力。

3. 開展全方位深層次調研

沒有調查就沒有發言權，開展深度調研是編制好一份區域教育發展規劃的基石。一是深入的背景分析。不僅要全面梳理國家宏觀戰略部署及上級政策精神的核心指向，更要研判區域經濟社會發展規劃的戰略重點、產業轉型方向與人才需求結構，確保教育發展規劃與之契合，形成協同發展的戰略合力。二是客觀的現狀評估。要對“十四五”教育發展規劃的執行情況開展終期評估，運用翔實的數據分析核心指標達成率、重大項目完成度及政策實施效果，敢于直面問題與短板。三是科學的未來預測。要運用人口模型、大數據分析等技術手段，對未來五到十年教育發展面臨的關鍵變量進行預測，為規劃目標設定和戰略路徑選擇提供前瞻性依據，有效增強規劃對不確定性的應對能力。

4. 運用科學的工具方法

編制教育發展規劃必須依靠科學的工具，實現從經驗決策到循證決策的轉變。一是運用大數據挖掘與分析技術。要打破傳統數據孤島，對學業質量、教師發展、資源配置等海量數據進行關聯分析，揭示諸如隱性輟學風險群體等深層問題和結構性矛盾，為精準施策提供堅實的數據支撐。二是開展“PEST-SWOT”綜合分析。不僅要清晰梳理教育系統內部的優勢、劣勢，更要置于廣闊的政治、經濟、社會、技術等外部環境中，敏銳捕捉機遇與挑戰，形成立體化和動態化的戰略判斷。三是采用“SMART”分析框架。要確保規劃提出的目標盡量是具體的、可衡量的、可實現的，避免出現模糊、空泛或難以落地的問題，并配套建立目標的動態監測與評估調整機制。

5. 建立多元協同參與機制

凝聚最廣泛的社會共識是教育發展規劃具備可接受性與可持續性的根本保障。為此，必須系統構建多元協同參與的機制。一是構建多層次、多元主體參與的網絡，通過問卷調查、座談會、線上平臺等方式，廣泛征求校長、教師、學生、家長、人大代表、政協委員及社會公眾的意見。二是搭建協商對話與共識凝聚平臺，就諸如學區調整、評價改革等涉及眾多利益群體的議題召開聽證會或民主懇談會，尋求具有廣泛社會認同的“最大公約數”。三是實施決策過程透明化與閉環反饋機制，將規劃草案、階段性成果及關鍵決策依據及時向社會公布，增強公眾信任與政策認同。四是建立有關弱勢群體的保障與補償機制，主動聽取殘障兒童家庭、留守兒童、隨遷子女等群體的訴求，在規劃資源配置、項目設計中明確設立傾斜性條款或專項補償計劃，確保教育公平的底線。

總之，編制適切的“十五五”區域教育發展規劃是一項復雜的系統工程，它考驗著區域教育管理者的戰略遠見和改革勇氣。唯有堅守原則、聚焦重點、創新方法，才能將規劃編制的過程轉化為統一思想、凝聚智慧、明確路徑的過程，繪制出一幅能夠引領區域教育應對未來挑戰、實現高質量發展的科學藍圖，為教育強國建設貢獻堅實的區域力量。

來源 | 《中小學管理》2025年第12期

作者 | 王利利（中國教育科學研究院教育理論研究所助理研究員）