關(guān)注·“數(shù)據(jù)要素×城市治理” | 海口：“底座+協(xié)同”模式的構(gòu)建與實踐

（來源：中國建設(shè)新聞網(wǎng)）

轉(zhuǎn)自：中國建設(shè)新聞網(wǎng)

海南自由貿(mào)易港建設(shè)是國家重大戰(zhàn)略部署，其城市治理現(xiàn)代化水平直接關(guān)乎自貿(mào)港功能發(fā)揮。海口市作為自貿(mào)港核心城市，在土地管理、老城更新、應(yīng)急保障等場景中，長期受“數(shù)據(jù)煙囪”、協(xié)同不暢、響應(yīng)滯后等問題困擾。大量單位權(quán)限分散管理、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)跨部門割裂，導(dǎo)致數(shù)據(jù)復(fù)用率低，治理銜接效率低下。

為此，海口市立足自貿(mào)港需求，構(gòu)建以數(shù)據(jù)為核心的“底座+協(xié)同”治理體系，通過技術(shù)重構(gòu)與機制創(chuàng)新實現(xiàn)數(shù)據(jù)全域整合與深度應(yīng)用。

技術(shù)與體系概述

（一）核心架構(gòu)設(shè)計

海口市城市治理數(shù)據(jù)體系采用“2個支撐體系+3個一核心+N類應(yīng)用”的分層架構(gòu)（見圖1、圖2），實現(xiàn)數(shù)據(jù)從采集、治理到應(yīng)用的全鏈條貫通。其中，“2個支撐體系”為管理制度體系與安全保障體系，涵蓋數(shù)據(jù)分級分類標(biāo)準(zhǔn)、跨部門協(xié)同機制、三級等保防護(hù)措施及ISO9001質(zhì)量管理規(guī)范，為數(shù)據(jù)安全合規(guī)流轉(zhuǎn)提供保障；“3個一核心”即“一張網(wǎng)、一張圖、一個平臺”的數(shù)據(jù)底座，是體系運行的核心支撐；“N類應(yīng)用”則覆蓋城運、應(yīng)急、民生等多個治理領(lǐng)域，形成場景化解決方案。

圖1 總體架構(gòu)圖

圖2 技術(shù)架構(gòu)圖

（二）“三個一”數(shù)據(jù)底座構(gòu)建

數(shù)據(jù)底座是體系運行的基礎(chǔ)，通過“一張網(wǎng)”解決數(shù)據(jù)傳輸問題，“一張圖”實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源整合，“一個平臺”統(tǒng)籌權(quán)限管理，三者相互支撐形成閉環(huán)。

1.一張網(wǎng)：全域貫通的數(shù)據(jù)傳輸通道

“一張網(wǎng)”通過大規(guī)模光網(wǎng)與SDN（Software-Defined Networking，軟件定義網(wǎng)絡(luò)）技術(shù)，構(gòu)建覆蓋四級行政單位的高帶寬傳輸網(wǎng)絡(luò)，延遲極低且支持應(yīng)急帶寬優(yōu)先分配。該網(wǎng)絡(luò)接入全市海量單位系統(tǒng)，接口響應(yīng)成功率極高，保障緊急數(shù)據(jù)實時傳輸。

2.一張圖：多源融合的數(shù)據(jù)資源載體

平臺整合多個市級部門各類專題與地理信息圖層數(shù)據(jù)，建成“基礎(chǔ)庫+專題庫+業(yè)務(wù)庫”三位一體數(shù)據(jù)資源體系，以“多源+多模”數(shù)據(jù)優(yōu)勢賦能城市治理全維度提升。基礎(chǔ)庫覆蓋衛(wèi)星影像、電子地圖、標(biāo)準(zhǔn)地址、空間人房庫、高精度地形圖等核心地理數(shù)據(jù)，夯實城市治理空間基底；專題庫囊括綜合管線、城市部件、道路街景、“多規(guī)合一”等數(shù)十類專項數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)支撐重點領(lǐng)域治理；業(yè)務(wù)庫整合數(shù)字城管辦件、12345工單及知識庫等實戰(zhàn)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)深度聯(lián)動，提升治理效能。

3.一個平臺：集中管控的權(quán)限管理中樞

搭建統(tǒng)一權(quán)限管理平臺，對全市大量單位、數(shù)萬用戶的系統(tǒng)訪問權(quán)限進(jìn)行集中管控。平臺采用PRBAC動態(tài)授權(quán)模型，設(shè)置崗位、角色、授權(quán)節(jié)點，實現(xiàn)“一人一權(quán)、一崗一責(zé)”的精準(zhǔn)授權(quán)。同時，建立權(quán)限動態(tài)調(diào)整機制，結(jié)合用戶崗位變動自動更新權(quán)限，權(quán)限調(diào)整響應(yīng)時間平均控制在極短時間內(nèi)，有效防范數(shù)據(jù)越權(quán)訪問風(fēng)險。

（三）協(xié)同機制創(chuàng)新

協(xié)同機制是數(shù)據(jù)“活起來”的關(guān)鍵，通過業(yè)務(wù)協(xié)同與數(shù)據(jù)治理協(xié)同雙向發(fā)力，實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的最大化。業(yè)務(wù)協(xié)同方面，打通市、區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格五級聯(lián)動鏈路，建立“發(fā)現(xiàn)-派單-處置-反饋”全流程閉環(huán)機制。依托網(wǎng)格員巡查、12345熱線、衛(wèi)星遙感等多渠道發(fā)現(xiàn)問題，系統(tǒng)自動根據(jù)問題類型、屬地范圍精準(zhǔn)派單至責(zé)任單位，處置過程實時跟蹤，處置結(jié)果需經(jīng)訴求人確認(rèn)后閉環(huán)，確保問題解決率與群眾滿意度“雙提升”。數(shù)據(jù)治理協(xié)同方面，建立跨部門數(shù)據(jù)治理工作組，明確各單位數(shù)據(jù)采集、更新、共享的責(zé)任清單，通過標(biāo)準(zhǔn)化流程實現(xiàn)數(shù)據(jù)“一次采集、多方復(fù)用”，避免重復(fù)建設(shè)與資源浪費。

（四）數(shù)據(jù)治理體系

圍繞“安、省、鮮、多”維度，海口市構(gòu)建全流程數(shù)據(jù)治理體系：以“安”立基，通過“制度+規(guī)范+技術(shù)”保障數(shù)據(jù)合規(guī)；以“省”提質(zhì)，集約化建設(shè)減少重復(fù)投入；以“鮮”為核，動態(tài)更新機制保障數(shù)據(jù)有效；以“多”拓維，多渠道采集豐富數(shù)據(jù)類型，支撐場景應(yīng)用。

應(yīng)用場景定義

基于“底座+協(xié)同”體系的技術(shù)特性與自貿(mào)港治理需求，海口市聚焦城市治理中的高頻痛點，定義四大類核心應(yīng)用場景，覆蓋違建管控、應(yīng)急保障、民生服務(wù)、城市管理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能的精準(zhǔn)落地。

（一）違建管控場景：從“被動查處”向“主動防控”轉(zhuǎn)變

針對自貿(mào)港建設(shè)中土地資源緊張、違建管控難度突出的問題，依托城建基礎(chǔ)共享平臺構(gòu)建“存量清底、增量監(jiān)控、精準(zhǔn)處置”的全流程違建治理場景，實現(xiàn)違建治理從“被動查處”向“主動防控”轉(zhuǎn)變。以平臺“一張圖”整合的全域空間數(shù)據(jù)為基底，結(jié)合高分辨率衛(wèi)星遙感技術(shù)完成全域存量違建的地毯式摸排與精準(zhǔn)定位，建立包含違建位置、面積、結(jié)構(gòu)等信息的動態(tài)數(shù)據(jù)庫，為存量清零提供數(shù)據(jù)支撐。

（二）應(yīng)急保障場景：從“粗放應(yīng)對”向“精準(zhǔn)防控”升級

結(jié)合海南臺風(fēng)暴雨等自然災(zāi)害頻發(fā)的地理氣候特點及公共衛(wèi)生防控需求，應(yīng)急保障工作依托應(yīng)急管理“一張網(wǎng)”和數(shù)據(jù)底座雙支撐，構(gòu)建全方位防護(hù)體系。自然災(zāi)害應(yīng)對方面，系統(tǒng)實時匯聚全域風(fēng)險點、應(yīng)急物資儲備點、避難場所、救援隊伍等關(guān)鍵資源信息，實現(xiàn)動態(tài)可視化管理與科學(xué)調(diào)配，通過“市-區(qū)-街道-社區(qū)-網(wǎng)格”五級扁平化聯(lián)動指揮鏈路，確保受災(zāi)群眾第一時間得到安全轉(zhuǎn)移安置，最大限度降低人員傷亡和財產(chǎn)損失；公共衛(wèi)生防控方面，依托社區(qū)網(wǎng)格人口數(shù)據(jù)庫及信息化系統(tǒng)，為居民提供疫苗接種個性化精準(zhǔn)告知服務(wù)，覆蓋率達(dá)到較高水平；在病媒防控中，通過空間地理信息分析技術(shù)構(gòu)建重點防控圈，精準(zhǔn)梳理圈內(nèi)居民小區(qū)、酒店及城中村的各類人員信息，形成動態(tài)防控臺賬，為疫情態(tài)勢研判和防控部署提供精準(zhǔn)數(shù)據(jù)支撐，推動公共衛(wèi)生服務(wù)從“粗放覆蓋”向“精準(zhǔn)觸達(dá)”轉(zhuǎn)變，切實守護(hù)群眾生命健康安全。

（三）民生服務(wù)場景：以12345熱線為樞紐提升服務(wù)效能

12345熱線依托數(shù)據(jù)底座實現(xiàn)可視化服務(wù)，通過標(biāo)準(zhǔn)地址庫精準(zhǔn)定位訴求，聯(lián)動網(wǎng)格數(shù)據(jù)自動匹配責(zé)任單位，智能分類派單減少轉(zhuǎn)辦環(huán)節(jié)，提升處置效率與群眾滿意度，筑牢民生“連心橋”。

（四）城市管理場景：精細(xì)化治理提升城市品質(zhì)

針對市容環(huán)境整治、市政設(shè)施維護(hù)等城市管理核心問題，以“一張圖”為基礎(chǔ)，構(gòu)建全市統(tǒng)一的城市部件數(shù)據(jù)庫，將環(huán)衛(wèi)作業(yè)、城管執(zhí)法、設(shè)施養(yǎng)護(hù)等各類城市管理信息全面落實“三上圖”要求，即管理對象精準(zhǔn)上圖、管理范圍清晰上圖、管理責(zé)任人明確上圖，形成“問題發(fā)現(xiàn)-快速處置-成效評估”的全流程城市管理閉環(huán)場景。

通過網(wǎng)格員移動巡查終端、全域視頻監(jiān)控智能識別、市民隨手拍等多元渠道，實現(xiàn)城市管理問題的實時捕捉與自動上報。系統(tǒng)根據(jù)問題類型及責(zé)任歸屬，自動派單至城管執(zhí)法、市政養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔等對應(yīng)責(zé)任單位，確保問題處置指令直達(dá)一線。

典型應(yīng)用流程與技術(shù)實現(xiàn)

以違建管控為典型場景，闡述“底座+協(xié)同”體系的應(yīng)用流程與技術(shù)支撐，呈現(xiàn)數(shù)據(jù)全鏈條運轉(zhuǎn)過程。

違建管控場景流程分為存量摸排、增量發(fā)現(xiàn)、協(xié)同處置、成效跟蹤四個階段，全程依托數(shù)據(jù)底座實現(xiàn)高效運轉(zhuǎn)。

第一階段：存量違建摸排。采用3S（GIS、RS、GPS，即地理信息系統(tǒng)、遙感、全球定位系統(tǒng)）技術(shù)對全域廣闊空間進(jìn)行掃描，結(jié)合“一張圖”中的多規(guī)合一數(shù)據(jù)，識別存量違建的違法性質(zhì)，建立包含違建位置、面積、權(quán)屬、圖像等信息的數(shù)據(jù)庫，為精準(zhǔn)治理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

第二階段：增量違建發(fā)現(xiàn)。通過高分辨率衛(wèi)星遙感影像定期更新，自動比對影像差異發(fā)現(xiàn)疑似違建；無人機定期對重點區(qū)域進(jìn)行巡查，獲取高清影像；通過前后不同時期的影像比對，提取新增建筑物圖斑，疑似違建識別準(zhǔn)確率達(dá)到極高水平。

第三階段：協(xié)同處置。將疑似違建圖斑與“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)疊加分析，判斷建筑物違法性質(zhì)，并推送至各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行核實；核實確認(rèn)后將結(jié)果上報系統(tǒng)，系統(tǒng)自動將辦件派發(fā)至各區(qū)城管部門進(jìn)行處置，明確處置時限與要求；處置過程中，執(zhí)法人員實時上傳現(xiàn)場照片，確保處置規(guī)范。

第四階段：成效跟蹤。處置完成后，系統(tǒng)通過衛(wèi)星影像比對、網(wǎng)格員復(fù)核等方式驗證處置結(jié)果，將數(shù)據(jù)同步至“一張圖”完成更新；建立違建治理成效評估模型，從處置時效、復(fù)建率等維度進(jìn)行量化評估，形成治理閉環(huán)。

“底座+協(xié)同”模式價值分析

“底座+協(xié)同”模式創(chuàng)造核心價值，成為自貿(mào)港“低成本、高產(chǎn)出”治理的關(guān)鍵支撐。

打破壁壘方面，“一張網(wǎng)”破除地理與系統(tǒng)隔閡，實現(xiàn)跨層級數(shù)據(jù)實時傳輸；“一個平臺”統(tǒng)一權(quán)限管控，解決分散管理亂象與安全風(fēng)險。

資源整合上，“一張圖”構(gòu)建三類數(shù)據(jù)池，結(jié)合“安、省、鮮、多”治理體系保障數(shù)據(jù)高質(zhì)量供給，大幅提升復(fù)用率。賦能應(yīng)用層面，SDN技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)化接口支撐應(yīng)急傳輸與全場景聯(lián)動，成為通用技術(shù)底座。

成本控制成效顯著。集約建設(shè)通過資源復(fù)用與代碼移植降低初始投入；提效降本壓縮權(quán)限審批與工單流轉(zhuǎn)成本，減少基層負(fù)擔(dān)；止損增效通過提前防控規(guī)避土地與災(zāi)害損失，數(shù)據(jù)復(fù)用節(jié)約大量經(jīng)費，實現(xiàn)“集約+管理+風(fēng)險”三重降本。

圖3 海口市城市治理從傳統(tǒng)到智能精準(zhǔn)

結(jié)論

海口市構(gòu)建的“底座+協(xié)同”體系，以“三個一”底座與雙協(xié)同機制為支撐，在緩解自貿(mào)港治理瓶頸方面進(jìn)行了積極探索，并取得一定成效。在違建管控、應(yīng)急保障等場景的實踐中，該體系在提升治理效能、優(yōu)化成本控制、強化公共安全等方面顯現(xiàn)出積極作用，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與治理價值的統(tǒng)一。

其初步形成的“低成本、快落地”特性，為中小城市及特殊功能區(qū)域的數(shù)字化治理提供了有益參考。未來，隨著底座AI（人工智能）化升級與應(yīng)用全域覆蓋，這一體系有望為海南自貿(mào)港治理現(xiàn)代化提供更強支撐，也期望能為全國城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)一份可借鑒的實踐經(jīng)驗。

作者單位為海口市信息中心