健全上市公司監(jiān)管法規(guī)體系 助力資本市場行穩(wěn)致遠(yuǎn)簡析《上市公司監(jiān)督管理?xiàng)l例（公開征求意見稿）》

武丹/制圖

作者|史佳欣

責(zé)編|薛應(yīng)軍

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12月5日，中國證監(jiān)會就《上市公司監(jiān)督管理?xiàng)l例（公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）向社會公開征求意見。這標(biāo)志著我國資本市場將迎來第一部專門針對上市公司監(jiān)管的行政法規(guī)。

作為一部規(guī)范上市公司及相關(guān)各方行為的基礎(chǔ)性法規(guī)，《征求意見稿》將發(fā)揮關(guān)鍵的銜接聯(lián)動作用，上承《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國證券法》等基礎(chǔ)性法律、下接中國證監(jiān)會相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件及證券交易所規(guī)則等，有效促進(jìn)我國資本市場法治的體系性聯(lián)動。《征求意見稿》的出臺，對鞏固深化資本市場改革成果、穩(wěn)定市場長期發(fā)展、提升上市公司質(zhì)量、保護(hù)投資者合法權(quán)益乃至推動整個(gè)資本市場行穩(wěn)致遠(yuǎn)，具有重要意義。

推動上市公司監(jiān)管從“規(guī)則散點(diǎn)化”邁向“體系化升級”

《征求意見稿》的核心價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管邏輯的提升，為我國資本市場高質(zhì)量發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)。《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國證券法》雖為上市公司監(jiān)管提供了基礎(chǔ)性規(guī)定，但上市公司監(jiān)管方面的更多操作性要求則散見于證監(jiān)會、交易所制定的規(guī)則。此次《征求意見稿》將散落其中的要求進(jìn)行系統(tǒng)性整合，緊扣防風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)監(jiān)管、促高質(zhì)量發(fā)展的工作主線，進(jìn)一步強(qiáng)化上市公司全生命周期全鏈條監(jiān)管，構(gòu)建了“法律—行政法規(guī)—部門規(guī)章—自律規(guī)則”四位一體的完整監(jiān)管框架，有利于提升監(jiān)管的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

《征求意見稿》共8章74條，在總結(jié)市場實(shí)踐和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過明確治理架構(gòu)、壓實(shí)責(zé)任鏈條、完善信息披露、全方位保護(hù)投資者、優(yōu)化并購重組規(guī)則及強(qiáng)化責(zé)任體系等，進(jìn)一步提升現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)則的立法層級，將部門規(guī)章或規(guī)范性文件等監(jiān)管規(guī)則躍升為行政法規(guī)。這不僅有助于統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、減少規(guī)則適用的爭議，也為監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取更強(qiáng)有力的監(jiān)管措施和處罰手段提供了更堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。

同時(shí)，《征求意見稿》通過劃定清晰的行為邊界、構(gòu)建環(huán)環(huán)相扣的責(zé)任鏈條，實(shí)現(xiàn)了對上市公司監(jiān)管體系的系統(tǒng)性升級，為上市公司從治理內(nèi)核到外部行為設(shè)立了全面、細(xì)致的規(guī)范。其諸多創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)，直指長期以來市場關(guān)切的深層次問題，彰顯了立體式追責(zé)的監(jiān)管決心。

促進(jìn)上市公司內(nèi)部治理規(guī)范化，注重保障投資者切實(shí)利益回報(bào)

本次《征求意見稿》在上市公司內(nèi)部治理體系上的規(guī)定具有基礎(chǔ)性、框架性的作用。比如，在“公司治理”專章，《征求意見稿》對上市公司的內(nèi)部治理架構(gòu)進(jìn)行細(xì)致規(guī)范，旨在解決治理機(jī)制虛化、內(nèi)部監(jiān)督失靈等問題。針對控股股東、實(shí)際控制人、董事、高級管理人員、董事會秘書等“關(guān)鍵少數(shù)”的行為失范問題，《征求意見稿》在行政法規(guī)層面明確提出對其直接規(guī)制的具體措施，這突破了傳統(tǒng)公司治理僅規(guī)范公司本身行為的局限。

尤其特別值得關(guān)注的是審計(jì)委員會職能的強(qiáng)化。《征求意見稿》規(guī)定上市公司需設(shè)置由獨(dú)立董事占多數(shù)的審計(jì)委員會，行使財(cái)務(wù)審計(jì)、內(nèi)控監(jiān)督等關(guān)鍵職能。審計(jì)委員會直接負(fù)責(zé)監(jiān)督公司的財(cái)務(wù)報(bào)告流程，有權(quán)對異常財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查，這有利于大幅提升內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)效性。

《征求意見稿》還創(chuàng)新性地建立“造假分紅及薪酬退回機(jī)制”，規(guī)定若公司財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)造假，相關(guān)年度分紅和高管超額薪酬可能被追回，這從根本上改變了財(cái)務(wù)造假的成本收益比。同時(shí)，對信息披露進(jìn)行全面升級，不僅要求擴(kuò)大披露范圍，還強(qiáng)化披露質(zhì)量，建立信息披露的“吹哨人”制度，鼓勵內(nèi)部人員舉報(bào)虛假陳述等行為。

推動上市公司治理架構(gòu)規(guī)范化。過去，我國資本市場存在“重融資、輕回報(bào)”現(xiàn)象，投資者獲得感不強(qiáng)。《征求意見稿》設(shè)“投資者保護(hù)”專章，強(qiáng)化投資者合法權(quán)益保護(hù)，體現(xiàn)資本市場監(jiān)管以投資者為本的價(jià)值導(dǎo)向。這也是監(jiān)管法規(guī)層面首次將“注重投資者回報(bào)”作為其重要原則。《征求意見稿》鼓勵上市公司建立持續(xù)、穩(wěn)定的分紅政策，并要求公司在章程中明確分紅決策程序和最低分紅比例；在現(xiàn)金分紅方面，要求上市公司制定明確、穩(wěn)定的分紅政策，并向市場充分披露；對于具備分紅條件但長期不分紅的公司，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可采取相應(yīng)的監(jiān)管措施。

此外，《征求意見稿》簡化股份回購程序，擴(kuò)大回購情形，使上市公司在股價(jià)低估時(shí)可以更靈活地運(yùn)用這一工具維護(hù)公司和股東利益。未來，上市公司要順應(yīng)新規(guī)要求，優(yōu)化內(nèi)部治理，完善合規(guī)機(jī)制，提升透明度與風(fēng)險(xiǎn)防控能力，以應(yīng)對日益嚴(yán)格的監(jiān)管環(huán)境，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

健全上市公司外部制度約束體系，嚴(yán)厲打擊市場違法違規(guī)行為

除明確要求上市公司內(nèi)部治理規(guī)范化外，《征求意見稿》還大幅增加對上市公司外部行為規(guī)制的制度供給。比如，針對資本市場長期存在的頑疾，《征求意見稿》提供了更全面的規(guī)制“工具箱”，要求強(qiáng)化對財(cái)務(wù)造假的全鏈條打擊，建立全鏈條、穿透式的財(cái)務(wù)造假防治機(jī)制。這不僅有利于規(guī)制上市公司本身，還將實(shí)際控制人、董監(jiān)高甚至配合造假的供應(yīng)商、客戶等第三方納入規(guī)制范圍，特別是引入“財(cái)務(wù)造假回溯調(diào)整機(jī)制”，規(guī)定一旦發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)虛假記載，上市公司必須追溯調(diào)整相關(guān)年度財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，基于虛假數(shù)據(jù)實(shí)施的分紅、薪酬獎勵等均應(yīng)返還。這種機(jī)制徹底改變了財(cái)務(wù)造假的成本收益比，形成了實(shí)質(zhì)性威懾。

針對控股股東、實(shí)際控制人非經(jīng)營性占用上市公司資金及違規(guī)要求上市公司提供擔(dān)保等痼疾，《征求意見稿》對資金占用與違規(guī)擔(dān)保的情形進(jìn)行精準(zhǔn)遏制：首先，明確了資金占用的具體表現(xiàn)形式，創(chuàng)設(shè)了“占用即擔(dān)責(zé)”原則，即一旦發(fā)生資金占用行為，無論是否造成實(shí)際損失，相關(guān)責(zé)任人均需承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。其次，對于違規(guī)擔(dān)保，《征求意見稿》將規(guī)制“關(guān)口”前移，要求上市公司建立嚴(yán)格的內(nèi)部審查與信息披露程序，防止擔(dān)保決策被少數(shù)人操控而損害公司及中小股東利益。針對近年來監(jiān)管實(shí)踐中越來越多財(cái)務(wù)造假案涉及供應(yīng)商、客戶等第三方的積極配合等問題，《征求意見稿》設(shè)定責(zé)任，禁止上市公司關(guān)聯(lián)方、客戶、供應(yīng)商、合作方及為其提供服務(wù)的有關(guān)機(jī)構(gòu)等第三方配合造假。其明確規(guī)定，任何為上市公司財(cái)務(wù)造假提供便利或配合的主體，都將承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)《征求意見稿》，配合造假方不僅將面臨行政處罰，還可能被列入資本市場誠信檔案。

此外，《征求意見稿》還明確了監(jiān)管部門對上市公司及相關(guān)主體的監(jiān)督檢查措施，規(guī)定對違法違規(guī)行為可以采取責(zé)令改正、責(zé)令暫停或者停止并購重組等監(jiān)管措施。

建議進(jìn)一步增強(qiáng)立法技術(shù)的精細(xì)化和實(shí)務(wù)操作的可行性

目前，《征求意見稿》內(nèi)容翔實(shí)、精準(zhǔn)施策，但在實(shí)際執(zhí)行中仍可能面臨諸多挑戰(zhàn)，建議其正式頒布后，盡快出臺配套的實(shí)施細(xì)則和操作指引，具體可從以下幾個(gè)方面完善：

其一，對“關(guān)鍵少數(shù)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)委員會調(diào)查權(quán)的具體行使程序、董事會追回超額利潤和薪酬的操作流程等關(guān)鍵條款進(jìn)行細(xì)化，以確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)和上市公司在實(shí)踐中“有章可循”。

其二，進(jìn)一步細(xì)化《征求意見稿》中關(guān)于收購人資格、權(quán)益變動披露標(biāo)準(zhǔn)及重大資產(chǎn)重組程序的規(guī)定。例如，明確“財(cái)務(wù)顧問的獨(dú)立性要求”細(xì)則，防止其成為控股股東操縱的工具；細(xì)化“分拆上市”的具體標(biāo)準(zhǔn)與程序，增強(qiáng)規(guī)則的確定性和可操作性，減少爭議。

其三，《征求意見稿》雖已設(shè)定了專門罰則，但建議在以下方面繼續(xù)優(yōu)化：一是明確控股股東、實(shí)際控制人組織、指使財(cái)務(wù)造假時(shí)，對上市公司及董事、高級管理人員的連帶責(zé)任；二是細(xì)化“違規(guī)占用擔(dān)保”的具體情形與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)定更高額度的罰款與市場禁入措施；三是建立更清晰的“配合造假”法律責(zé)任體系，明確第三方（如供應(yīng)商、客戶）的配合造假行為應(yīng)承擔(dān)何種性質(zhì)的法律責(zé)任。

其四，建議在“投資者保護(hù)”專章中，更明確地將市值管理與現(xiàn)金分紅、股份回購并列，作為上市公司引導(dǎo)市場預(yù)期、回報(bào)投資者的重要手段。同時(shí)，對于觸及強(qiáng)制退市條件的公司，應(yīng)規(guī)定其在退市整理期內(nèi)的股價(jià)波動管理方案和最后的投資者保護(hù)安排，確保退市過程平穩(wěn)有序，最大限度保護(hù)中小投資者利益。

《征求意見稿》的正式出臺，將是我國資本市場法治化進(jìn)程中的一個(gè)重要里程碑。它通過系統(tǒng)化的內(nèi)部治理規(guī)范和體系化的外部行為規(guī)制，為構(gòu)建一個(gè)公開、公平、公正的市場環(huán)境奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。盡管在具體執(zhí)行層面仍需進(jìn)一步細(xì)化和完善，但其確立的原則和框架無疑將指引中國資本市場高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）