試水“中立評調(diào)﹢先行判決” 打造建工糾紛化解“新范式”

刊登于《人民法院報(bào)》2026年1月6日5版

黨的二十屆四中全會(huì)提出，要繼續(xù)精準(zhǔn)落實(shí)黨中央決策部署，著力穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場、穩(wěn)預(yù)期，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤，鞏固拓展經(jīng)濟(jì)回升向好勢頭。

建設(shè)工程案件標(biāo)的額大、專業(yè)性強(qiáng)、爭議點(diǎn)多，發(fā)包方與承包方常因諸多扣減、技術(shù)爭議對整體結(jié)算僵持不下；司法鑒定周期又長，工程款遲遲不到位，既拖垮企業(yè)現(xiàn)金流，也影響農(nóng)民工工資和供應(yīng)商貨款支付，對個(gè)人就業(yè)和企業(yè)發(fā)展都有很大沖擊。

2025年以來，江蘇省蘇州市兩級法院喚醒“沉睡”的民事訴訟法第一百五十六條，率先試水“中立評調(diào)﹢先行判決”解紛機(jī)制，使建設(shè)工程案件審理周期大幅壓降，讓企業(yè)資金活起來，讓農(nóng)民工工資有著落。截至目前，蘇州法院審前成功調(diào)解建設(shè)工程案件1095件，先行判決23件，不僅盤活了資金，更增強(qiáng)了企業(yè)和工人的信心。

建工糾紛高發(fā)

迫切需要找到破解之道

▲蘇州中院召開建設(shè)工程合同糾紛案件“中立評調(diào)﹢先行判決”解紛模式推進(jìn)會(huì)。朱冉冉 攝

2025年10月17日17時(shí)30分，位于昆山市吳淞江南路666號的昆山市“住建安居融訴驛站”里的爭吵聲已經(jīng)持續(xù)了近4個(gè)小時(shí)，這是源于一起建工糾紛的爭吵。

2018年，某建設(shè)公司與某機(jī)械公司簽訂建設(shè)工程施工合同，由某建設(shè)公司承建某機(jī)械公司的多棟廠房及附屬工程項(xiàng)目。涉案工程于2020年1月完工并驗(yàn)收合格，后雙方結(jié)算確認(rèn)總造價(jià)為9880萬元。

根據(jù)合同約定，工程總造價(jià)的5%作為質(zhì)量保修金，在竣工驗(yàn)收后分三年逐步返還。但某機(jī)械公司未按時(shí)返還，某建設(shè)公司遂于2025年3月訴至法院，要求某機(jī)械公司返還494萬元保修金并支付違約金。某機(jī)械公司隨即提起反訴，稱涉案工程存在嚴(yán)重漏水問題，原告未能履行維保義務(wù)，要求某建設(shè)公司支付廠房修繕費(fèi)用388萬元。

“因?yàn)槎喾N原因，我們承認(rèn)工程延期交付，自愿承擔(dān)延期交付的責(zé)任，已被你們扣了工程款500萬元。工程交付都快5年了，近500萬元保修金仍不返還，說得過去嗎？我們是民營企業(yè)，兩個(gè)500萬，一筆被扣，一筆不返還，等于直接置我們于死地。還有那么多班組、那么多材料供應(yīng)商，他們的死活怎么辦？”原告方越說嗓門越大。

“不是你嗓門大你就有理?！北桓娣秸f，“涉案工程存在嚴(yán)重漏水問題，你們未能履行維保義務(wù)。因?yàn)槁┧?，?dǎo)致我們廠房的生產(chǎn)機(jī)器不能正常開機(jī)，還有部分房屋不好出租。我們的損失并不比你小。你們這么一告，還讓銀行停止了我們企業(yè)的貸款。我們也是規(guī)模不大的民營企業(yè)，也要生存，也要發(fā)展，也要考慮員工的工資發(fā)放?！北桓娣皆秸f越憤怒，“我上世紀(jì)90年代初來昆山創(chuàng)業(yè)，碰到的生意伙伴都不錯(cuò)，沒想到碰到你們一下子把我們的企業(yè)推入萬丈深淵。”

本案爭議焦點(diǎn)清晰——明確質(zhì)量問題、責(zé)任承擔(dān)與修復(fù)方案。但解決路徑卻陷入困局：如若采取常用方法，需要啟動(dòng)司法鑒定，并且要做3個(gè)鑒定：一是導(dǎo)致質(zhì)量問題的原因鑒定；二是修復(fù)方案鑒定；三是修復(fù)造價(jià)鑒定。

據(jù)昆山市人民法院民一庭副庭長孫學(xué)謙介紹，3個(gè)鑒定至少需要一年時(shí)間，如果對司法鑒定提出異議，還需要專家現(xiàn)場解答。加上正常的辦案程序，沒有個(gè)一年半載辦不下來。耗時(shí)不說，還需要支付八九十萬元的鑒定費(fèi)，再加上訴訟費(fèi)，至少要支出近百萬元。這對兩家陷入困境的企業(yè)又是一筆不小的支出。

常熟市某鎮(zhèn)商業(yè)體項(xiàng)目是該鎮(zhèn)一項(xiàng)民生工程。發(fā)包方與承包方簽訂框架施工合同后，因發(fā)包方股東意外去世，公司決策陷入混亂，未能按期支付工程款，承包方隨即停工。后續(xù)雖更換股東，但承包方已對發(fā)包方失去信任，堅(jiān)決拒絕復(fù)工?！斑@個(gè)案件如果按常規(guī)一審、二審流程處理，可能需要一到兩年時(shí)間?！背Ｊ焓腥嗣穹ㄔ好褚煌ジ蓖ラL翟艷偉表示。

近年來，蘇州法院建工類糾紛呈較快上升趨勢，如按正常的辦案流程走，眾多的企業(yè)都耗不起、拖不起，還容易引發(fā)群體性糾紛。

民事訴訟法第一百五十六條規(guī)定：人民法院審理案件，其中一部分事實(shí)已經(jīng)清楚，可以就該部分先行判決。

談起民事訴訟法第一百五十六條，孫學(xué)謙說，不少從事建工類糾紛案件辦理的法官都認(rèn)為，急需根據(jù)這一條款找到破解之道。

先行判決為何如此之難？蘇州市中級人民法院民一庭庭長黃源榕談了他的看法：一是“事實(shí)清楚”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)難把握。很多工程量和工程造價(jià)的計(jì)算，都需要精通建設(shè)工程的人員費(fèi)時(shí)、費(fèi)力才能搞清楚。二是部分法官認(rèn)識(shí)有偏差。有的認(rèn)為民事訴訟法第一百五十六條僅對先行判決作出原則性規(guī)定；有的認(rèn)為建設(shè)工程案件爭議無法分割裁判；有的擔(dān)心先行判決后出現(xiàn)新的證據(jù)，沖擊前面的判決。三是程序銜接機(jī)制不完善。先行判決需與后續(xù)審理銜接，但缺乏明確的配套機(jī)制。例如，先行判決的上訴流程規(guī)范、先行判決部分生效后如何與執(zhí)行程序?qū)拥?，目前均無統(tǒng)一規(guī)定和實(shí)際操作指引。四是部分當(dāng)事人的反對。有的會(huì)以建工糾紛需整體審理為由反對先行判決；有的擔(dān)心先行判決后喪失調(diào)解籌碼。

加強(qiáng)“中立評調(diào)”

鎖定無爭議事實(shí)

▲常熟法院法官現(xiàn)場勘察建工案件施工進(jìn)度。徐春燕 攝

2025年冬天的一個(gè)下午，記者在蘇州高新區(qū)（虎丘區(qū)）人民法院蘇州互聯(lián)網(wǎng)法庭看到一大摞中立評調(diào)報(bào)告。

對著一份中立評調(diào)報(bào)告，虎丘區(qū)法院法官耿科明結(jié)合他承辦的一起案件，講起了如何全流程高效協(xié)同化解建工糾紛——

2021年8月，某建設(shè)工程公司與某園林公司簽訂工程分包協(xié)議，協(xié)議約定：由某建設(shè)工程公司向某園林公司工地提供鋼板樁、圍檁、支撐的施工、租賃。施工過程中，某園林公司負(fù)責(zé)簽字核對工程量的相關(guān)工作人員出現(xiàn)了變更。施工完成后雙方就工程造價(jià)金額無法達(dá)成一致，某建設(shè)工程公司遂訴至虎丘區(qū)法院。

虎丘區(qū)法院安排特邀調(diào)解員周玉潔參與案件調(diào)解。周玉潔在2000年成為注冊造價(jià)工程師，2013年成為注冊水利造價(jià)師、環(huán)境保護(hù)工程師，是政府采購綜合評標(biāo)專家?guī)斐蓡T。

周玉潔憑借專業(yè)知識(shí)判斷，部分工程造價(jià)爭議問題仍需鑒定，遂建議雙方在法院鑒定機(jī)構(gòu)名錄范圍內(nèi)協(xié)商選定鑒定機(jī)構(gòu)，由鑒定機(jī)構(gòu)按照收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下浮一定比例收取費(fèi)用并出具簡易評估報(bào)告，同時(shí)告知報(bào)告日后將作為后續(xù)調(diào)解和判決的依據(jù)。

基于簡易評估費(fèi)用低、效率高的優(yōu)點(diǎn)，雙方協(xié)商確定了鑒定機(jī)構(gòu)和評估費(fèi)用分擔(dān)方式，一個(gè)月后評估報(bào)告便高效“出爐”。后當(dāng)事人就報(bào)告中非確定性鑒定意見19萬元又起爭議，法官帶著周玉潔“會(huì)診”，法官從法律適用層面厘清責(zé)任，周玉潔充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，以報(bào)告為基準(zhǔn)分析利弊，最終促成調(diào)解。最后，法院將足額保全的某園林公司銀行賬戶內(nèi)的款項(xiàng)直接扣劃并支付給某建設(shè)工程公司，快速緩解了某建設(shè)工程公司資金壓力。

周玉潔介紹，該案實(shí)現(xiàn)了高效、閉環(huán)處理。這是虎丘區(qū)法院打造建設(shè)工程糾紛化解新范式的縮影。

據(jù)虎丘區(qū)法院黨組副書記、副院長吳宏介紹，簡易評估不是簡單地做減法，而是通過優(yōu)化選定程序、精簡評估方法、壓縮流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)節(jié)約成本、縮減案件辦理周期、減少當(dāng)事人訟累。2024年8月以來，虎丘區(qū)法院引進(jìn)專業(yè)化調(diào)解組織，創(chuàng)新構(gòu)建建工類糾紛分類調(diào)處機(jī)制，針對簡單糾紛、技術(shù)爭議糾紛與疑難復(fù)雜糾紛，分別搭建“調(diào)解﹢中立評調(diào)報(bào)告”“簡易評估﹢調(diào)解”“鑒定﹢先行判決”三類糾紛化解流程，實(shí)現(xiàn)建工類糾紛專業(yè)化解和實(shí)質(zhì)化解。

昆山法院民一庭庭長徐淼展示了幾個(gè)數(shù)據(jù)：建設(shè)工程合同糾紛，2022年至2024年平均結(jié)案周期分別為162天、136天、104天。2025年以來，平均結(jié)案周期為93天。

前些年建工類案件的結(jié)案周期何以那么長？

翟艷偉談了他的看法：一個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目，從土建、裝飾裝修、智能化工程、消防工程到照明等環(huán)節(jié)，常被層層轉(zhuǎn)包，合同關(guān)系密如蛛網(wǎng)；施工過程中，發(fā)包方頻繁增減項(xiàng)目，承包方不時(shí)冒出招標(biāo)時(shí)的“漏報(bào)”項(xiàng)目。翟艷偉坦言，法官大多缺乏建工領(lǐng)域的知識(shí)，對于一些案件爭議難以及時(shí)一錘定音。

2025年以來的平均結(jié)案周期何以大幅縮短？

黃源榕說出了其中的“秘訣”——以中立評調(diào)快速鎖定無爭議事實(shí)。如何快速鎖定無爭議事實(shí)？據(jù)黃源榕介紹，蘇州法院擇優(yōu)選任市場化調(diào)解組織作為建設(shè)工程類糾紛特邀調(diào)解組織，組建“資深法官﹢行業(yè)專家”調(diào)解團(tuán)隊(duì)。法官聚焦法律問題，行業(yè)專家針對工程造價(jià)、質(zhì)量、工期等專業(yè)爭議點(diǎn)提供咨詢意見，出具中立評調(diào)報(bào)告。報(bào)告列出現(xiàn)有證據(jù)、需補(bǔ)充的證據(jù)、無爭議事實(shí)和爭議焦點(diǎn)，限縮爭議范圍并提出調(diào)解建議。調(diào)解不成的，報(bào)告為后續(xù)審理提供參考。

細(xì)化“先行判決”

以“可操作性”解決“現(xiàn)實(shí)迫切性”

▲虎丘區(qū)法院法官與調(diào)解員根據(jù)施工圖紙對案件焦點(diǎn)問題進(jìn)行討論。劉寶紅 攝

“可以考慮籌備年貨了，能安心過年了?！?/p>

“這下房貸不用愁了。”

“你水平高，編兩句詞，我們給法官送面錦旗?！?/p>

2024年12月30日,昆山法院一審判決某房地產(chǎn)公司立即支付某建設(shè)公司工程款約4100萬元（扣除未到期的質(zhì)保金700萬元）及利息，確認(rèn)某建設(shè)公司對涉案工程折價(jià)或拍賣價(jià)款享有優(yōu)先受償權(quán)。承辦法官孫學(xué)謙的法槌剛落下，旁聽的40多個(gè)施工班組的代表就興奮地談?wù)撈饋怼?/p>

原告某建設(shè)公司與被告某房地產(chǎn)公司簽訂建設(shè)工程施工合同，約定由某建設(shè)公司承建某房地產(chǎn)公司一住宅項(xiàng)目。合同履行中，雙方通過補(bǔ)充協(xié)議將合同總價(jià)調(diào)整為2.37億元。工程竣工后，某建設(shè)公司提交結(jié)算資料，主張工程總造價(jià)為2.74億元，扣除某房地產(chǎn)公司已付款部分，某房地產(chǎn)公司仍應(yīng)支付約6900萬元；而某房地產(chǎn)公司則提出某建設(shè)公司在施工中存在不按圖施工、扣罰款等情形，要求扣減相應(yīng)金額。

審理中，某建設(shè)公司曾申請對合同外增量造價(jià)進(jìn)行司法鑒定，某房地產(chǎn)公司則申請對其主張的調(diào)減項(xiàng)進(jìn)行鑒定，但因雙方提供的資料不滿足鑒定條件，鑒定機(jī)構(gòu)作退案處理。

“房地產(chǎn)公司把建設(shè)的住宅全賣了，僅剩下部分車位，如果把車位全賣了，那拖欠的6900萬元工程款我們一分也拿不到。我們公司的幾百名農(nóng)民工都眼巴巴地等著那筆錢發(fā)工資。”某建設(shè)公司的負(fù)責(zé)人談起此事，是搖頭加嘆息。

經(jīng)中立評調(diào)，某建設(shè)公司申請對已確認(rèn)的無爭議工程款中未付部分4100萬元先行判決。昆山法院一審判決后，某房地產(chǎn)公司不服提起上訴，蘇州中院二審駁回上訴，維持原判。

“若無先行判決，我們不僅面臨對方轉(zhuǎn)移資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)也可能因此倒閉。”某建設(shè)公司代理律師表示。

昆山法院副院長湯海鵬談到，在建設(shè)工程案件中，法院可組織雙方當(dāng)事人固定無爭議的證據(jù)和事實(shí)，對雙方已確認(rèn)的合同范圍內(nèi)的固定總價(jià)、材料調(diào)差、工期延誤補(bǔ)償?shù)裙こ炭?，在可?dú)立分出且事實(shí)清楚的情況下，精準(zhǔn)運(yùn)用先行判決“手術(shù)刀”，可及時(shí)挽救“病企”，還能保障企業(yè)員工工資等核心權(quán)益的及時(shí)兌現(xiàn)，并且為后續(xù)爭議處理保留空間，實(shí)現(xiàn)程序正義與實(shí)體正義的統(tǒng)一。

2025年3月21日，蘇州中院副院長楊恩乾和黃源榕到虎丘區(qū)法院互聯(lián)網(wǎng)法庭開展“換位跑一次”體驗(yàn)行動(dòng)，現(xiàn)場觀摩建設(shè)工程案件審前調(diào)解，了解建設(shè)工程糾紛多元化解情況及適用先行判決制度在實(shí)踐中有無困難。

體驗(yàn)人員在此次行動(dòng)中體驗(yàn)到建設(shè)工程糾紛一審案件數(shù)量上升明顯，建設(shè)工程糾紛案件多元化解效果還有較大提升空間。經(jīng)過多次調(diào)研走訪、征求各方意見，2025年4月25日蘇州中院出臺(tái)《蘇州法院建設(shè)工程合同糾紛案件“中立評調(diào)﹢先行判決”解紛模式規(guī)范指引（試行）》（以下簡稱《指引》）。《指引》明確建立案件甄別分類工作機(jī)制；探索適用先行判決機(jī)制，明確三類情形可先行判決；完善程序銜接規(guī)則。有了《指引》，先行判決就有了可操作性。

蘇州中院黨組書記、院長劉建功告訴記者，在建設(shè)工程合同糾紛中開展“中立評調(diào)﹢先行判決”工作，不是簡單的程序疊加，而是司法主動(dòng)作為的系統(tǒng)性優(yōu)化。借助行業(yè)專家力量進(jìn)行中立評估、專業(yè)調(diào)解，通過層層過濾做好個(gè)案瘦身，對調(diào)解不成的及時(shí)作出先行判決，加快實(shí)現(xiàn)各方主體合法權(quán)益。下一步，蘇州法院將持續(xù)迭代“中立評調(diào)﹢先行判決”機(jī)制，把試點(diǎn)做成示范，總結(jié)推廣解紛經(jīng)驗(yàn)至其他糾紛領(lǐng)域，以高質(zhì)量司法護(hù)航經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

作者：鄭衛(wèi)平 艾家靜 李心怡