當“馬拉松”審批遇上“生死時速”，低空經濟如何飛越障礙？

導讀：

●根據現行空域分類，可供無人機常態化使用的空域主要為管制空域外的低空報告空域和部分監視空域，但目前占比有限，難以支撐其主要開展的公共服務飛行的日常化、規模化運行。

●傳統的通航飛行活動需經歷任務申請、空域申請、飛行計劃申請三個環節，涉及部門多，流程復雜，耗時長。

●低空經濟作為跨領域、跨部門的綜合性經濟形態，其管理天然需要多部門協作。從我國現行地方立法實踐看，涉及的部門往往多達十余個。

●地方試點應當解決怎么跑起來，而國家立法解決怎么跑得穩、跑得通。國家先劃“底線+軌道”，地方再做“場景+工具”。

配備無人值守系統的無人機。

山區道路突發塌方，通信中斷。一架搭載著通信中繼設備的無人駕駛航空器（下稱“無人機”）率先抵達，迅速恢復“生命信號”；配備無人值守系統的無人機，通過搭載多元成像設備，一次飛行即實現多種數據采集，并通過數據分析自動生成工單反饋至政務平臺；低空智慧醫療運輸網絡下，無人機憑借高效、靈活、安全的運輸能力，使醫療物資在機構間快速流轉……這些并非科幻場景，而是已在實踐或試點中穩步推進的低空公共服務圖景。

隨著技術成熟與政策破冰，低空經濟正從概念飛入現實。“十五五”規劃建議中更是明確提出，要加快航空航天、低空經濟等戰略性新興產業集群發展。然而，這場“空中革命”能否順利落地，不僅取決于技術發展得多快多高，還取決于法治的軌道鋪得多實多穩。這條空中通道真的暢通無阻嗎？法律保障該如何跟上？低空經濟能否真正承載起民生期待？近日，記者采訪了相關領域的專家學者。

低飛空域的復雜“路網”

“報備完畢，起飛前確認，空域狀況良好。”

“再檢查一下機翼這邊的狀態。”

四川彭州，成都平原與龍門山脈相擁之處，坐落著一處名為“天空之眼”的國家級民用無人駕駛航空試驗基地。近日，當記者來到“天空之眼”3號試飛場時，一批垂直起降固定翼無人機正在這里進行飛行測試。

據彭州市低空經濟發展工作專班辦公室副主任袁萌介紹，“天空之眼”8個試飛場地上，時常會有不同公司不同型號的低空飛行器在不同高度試飛。“低空飛行器在出廠前，都需要完成試飛環節才能交付。這樣可以全面檢驗飛行器系統的綜合性能，降低實際應用中的事故風險。”

記者進一步觀察到，參與試飛的這些無人機與常見的用于航拍的消費級無人機不同，它們整體體型偏大，重量也更重。據工作人員介紹，這些屬于工業型無人機，多用于測繪與地理信息采集、電力巡檢、應急救災、農林植保等。

“像地面有車道和不同的路況一樣，飛行器不同，天空也需要分層、分道、分時管理，空域的使用成為關鍵，這也是低空經濟參與主體關注的焦點。”袁萌說。實踐中，工業無人機的作業場景更復雜，常需要跨區域、超視距作業，還需驗證載荷能力、抗干擾能力等工業級指標，排查復雜作業場景下的潛在風險。這里之所以成為眾多工業無人機測試的熱門空港，得益于其優越的空域條件：作為四川省低空空域協同管理改革試點的一部分，這里兼有山水林田湖等豐富的地形條件和良好的凈空環境，擁有較為高效的報備審批流程，是難得的“測試特區”。

無人機作業中。

然而，一旦離開這樣的“特區”，進入真實、復雜的運行環境，空域挑戰便立刻顯現。

北京航空航天大學法學院通航與低空經濟政策法規研究中心執行主任、航空法研究所所長楊彩霞表示，低空經濟是以民用有人或無人駕駛航空器為主，以多場景低空飛行活動為牽引，輻射帶動相關領域融合發展的綜合性經濟形態。“隨著這一經濟形態的發展與壯大，對空域進行細分和使用的需求也會越來越大。參與低空飛行前，要先讀懂‘空域說明書’。”據悉，這里的“空域說明書”主要指《國家空域基礎分類方法》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》。

“但‘空域說明書’實際使用起來仍有一些困難。”陜西省總商會低空經濟工作委員會秘書長朱學鵬指出，相比于消費級無人機，開展復雜任務的工業型無人機、eVTOL（電動垂直起降飛行器）往往有著更高的飛行高度和跨區域空域需要。“根據現行空域分類，可供其常態化使用的空域主要為管制空域外的低空報告空域和部分監視空域，但目前占比有限，飛行高度也多在真高（飛行器與地面之間的垂直距離）120米以下，覆蓋區域受軍民航限制較多，尚未形成連續、可預測的網絡化空域資源，難以支撐其主要開展的公共服務飛行的日常化、規模化運行。”

“國家空域基礎分類劃設工作仍在進行中，可常態化使用的空域相比而言確實較少且呈現出明顯的碎片化特征。”全國人大代表、中國航發湖南動力機械研究所專職總師單曉明以湖南為例介紹，湖南省建立了長沙飛行服務站（A類），實現飛行計劃審批一網通辦，并將全省空域劃設為高度在300米至1000米不等的170余塊空域，實時更新空域管制情況，為通航用戶（有人機）提供了極大的便利。但絕大多數空域時常被標記為管制狀態，無法常態化使用，飛行服務站也尚未接入無人機管理，無人機用戶只能通過UOM系統（民用無人駕駛航空器綜合管理平臺）查詢可用空域狀態。

無獨有偶，2025年12月13日舉辦的“2026中國信通院深度觀察報告會”上，中國信息通信研究院首席專家續合元指出，當前空域布局與場景需求錯配，存在城市核心商圈缺常態化開放空域，近郊開放空域卻閑置的問題。“常態化、可預期的空域資源供給不足，制約著低空飛行規模化發展。也意味著需要更高作業空間的低空公共服務飛行，要么‘委曲求全’在邊郊使用，甚至和消費級無人機共享通道；要么，必須為每一次進入管制空域進行復雜的申請。”單曉明說。

審批流程的“馬拉松”

與“百米沖刺”之困

空域的劃分為何如此復雜？“很大程度是因為低空空域屬于國家重要公共資源，地方政府對空域的配置與審批權限受制于上位體制安排，而空域的開放和劃設又是一個動態過程，各地區還需要根據自身的地理環境、城市規劃和空域結構進行評估和推進。”成都大學法學院院長鄧陜峽表示。

“劃分空域需要兼顧多重利益。”楊彩霞補充道，新修訂的民用航空法在空域管理一節中明確，劃分空域，應當兼顧民用航空和國防安全、低空經濟發展需要以及公眾利益，使空域得到合理、安全、充分、有效利用。“這次修訂的重要背景之一是國家鼓勵支持發展低空經濟兼顧安全的需要。”楊彩霞介紹，我國將頒布空域管理條例。根據該條例征求意見稿的相關內容，其將在現行“空域說明書”的基礎上，強化空域分類的系統性和可操作性，確定空域的分類體系、飛行管理機制等，為產業發展釋放空間、簡化流程。

在進一步關注低空經濟的地方立法研究與城市治理實踐后，鄧陜峽發現，即使找到了理論上可用的空域，低空公共服務想要“飛起來”，仍有一些阻礙亟待破除。“傳統的通航飛行活動需經歷任務申請、空域申請、飛行計劃申請三個環節，涉及部門多，流程復雜，耗時長。加之空域時常以行政區或功能區為邊界，跨區域飛行時還需要重復協調，易存在各地協調難、標準不一致等問題。”

朱學鵬認為，這種“九龍治水”的模式，在面臨應急救援、醫療轉運等“生死時速”的場景時，矛盾會尤為尖銳。“即使國家層面有‘綠色通道’——中國民航局已明確發文，為所有應急救援飛行計劃不設申請時限，并建立綠色通道，優先保障救援任務。《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第29條也為搶險救災、醫療救護等緊急任務提供了飛行活動申請的便利。從實踐來看，即使各管制單位對于應急救援任務會給予優先支持，但仍需審批才可放行，常態化效率與應急需求的矛盾仍然存在。”

如何破解這一矛盾？一些地方正在探索新路。鄧陜峽向記者介紹了各地的創新：四川省嘗試將“審批制”改為“報備制”，即在劃定的協同管理空域內，用戶無需逐次審批，僅需通過手機App等渠道，在市級低空交通管理服務平臺完成飛行計劃報備，理論上可在1小時內完成；江蘇省蘇州市的低空飛行服務中心與低空服務監管平臺，通過融合民航網格標準，構建低空空域網格體系，有效發揮低空空域協同管理、空中交通綜合服務等職能。國家層面也正在推動“一窗受理、一網通辦”。針對緊急場景，特別機制也已建立。如廣東省劃定了醫療救援專屬航線，在這些航線上的直升機執行轉運任務無需反復申請，實現直接調度。

“開展如應急救援、執法任務等飛行任務是低空經濟的重要構成部分，也是目前發展較快以及公眾接觸較多的領域。”中國民航管理干部學院馬克思主義學院（法學系）副主任、教授張君周從立法角度分析，對于空域國家所有權與低空公共服務的普惠性需求，還是應通過完善低空經濟立法，進一步明確基本原則和申請、審批流程等，用法治方式實現對公共服務普惠性需求的支持與保障。

“空中交規”的規則構建

工作人員操作無人機。

“順利通過審批、獲得飛行許可，只是低空飛行的籌備步驟。審批流程只是準不準飛的門檻，更關乎安全的一點在于怎么飛。”張君周表示，“從審批通過到安全抵達，中間需要規則引航。”

“實踐中存在因規則缺失導致的運行風險，亟待完善精細化的‘空中交規’。”“蓉城法治”智庫團隊在研究時發現，低空飛行活動呈現出主體多元、機型多樣、用途高度交叉的特征，但現行規則主要依托個案審批、技術約束和部門協同加以調控，缺乏統一、可預期的運行規則。智庫副研究員馬小晴舉例說，“不同運營主體依據各自獲批的條件飛行，航路和高度缺乏統籌，極易在相鄰空域形成交叉，增加沖突風險。”此外，避讓規則也不清晰，“有人駕駛航空器、無人機、應急飛行器混合運行時，優先順位和避讓責任主要依賴臨時指令或經驗判斷，缺乏明確的規范依據，一旦發生險情，責任認定難度較大。”團隊成員李季剛補充道。

結合地面交通規則，李季剛等人認為，一套完善的“空中交規”至少應當包含精細化的航路與空域運行規則、參考救護車道路優先通行權的飛行優先級與避讓規則、應急處置與報告流程、責任銜接與執法規則等，將“空中交規”與行政監管、民事賠償和刑事責任銜接起來，明確違反運行規則的法律后果，為事故定責和執法提供清晰依據。

規則的生命力在于執行。張君周進一步指出，即便一套完美的“空中交規”被設計出來，其能否有效運轉，也直接取決于執行環節的協同管控能力。“低空經濟作為跨領域、跨部門的綜合性經濟形態，其管理天然需要多部門協作。從我國現行地方立法實踐看，涉及的部門往往多達十余個。”然而，職責的界定在實踐中仍面臨挑戰。“例如，曾有地方規范文件，在不同的章節將低空經濟基礎設施的統籌管理權限分別賦予發改部門與地方交通部門。這在頂層職責設計上產生了部分重疊，因此也就可能導致實踐中協調成本增加或出現管理上的縫隙。”對此，張君周建議，“必須在規則制定的源頭就明確‘誰來牽頭、誰來實施、怎么配合’，將部門職責清單嵌入統一的工作流程，保障‘空中交規’能從紙面真正落實。”

規則的有效執行，同樣離不開基礎設施的支撐。鄧陜峽認為，當前通信、導航、監視等基礎設施的不足，也是制約“空中交規”落地和安全監管的瓶頸。“如果無法對飛行器進行可靠識別、持續跟蹤和有效監視，再好的規則也難以執行。”她主張，應通過法律將低空通信、導航、監視設施明確界定為新型公共基礎設施，納入各級政府整體規劃并統籌建設，為“空中交規”的運轉鋪設不可或缺的數字軌道。

一場需要政策、技術、市場和社會認知

協同推進的長跑

梳理低空經濟從起飛到航行的全鏈條不難發現，貫穿始終的核心命題是如何在確保安全這一紅線之上，最大限度地釋放產業創新和應用的活力。

多位長期關注低空經濟領域立法的專家指出，構建與之匹配的法治生態，關鍵在于理解并設計好不同層級規則間的協同關系。

2025年12月22日，為把握低空經濟運行態勢和政策制定實施提供重要參考，國家發展改革委印發《低空經濟及其核心產業統計分類（試行）》。記者進一步檢索發現，廣東省深圳市出臺全國首部低空經濟產業促進條例后，江蘇省蘇州市、無錫市，廣東省廣州市等地也結合自身產業稟賦頒布相關法規。近期新修訂的民用航空法明確指出，國務院有關部門和省級政府根據需要制定低空經濟相關發展規劃，完善支持政策措施。

“地方主要是立足于自身資源稟賦立法，相關探索對于推動國家層面立法發揮了積極作用，但我國法律制度要注意與國家政策和上位法的銜接。”張君周強調。

如何看待地方試點探索和國家層面的立法？馬小晴認為，兩者各有側重，“地方試點應當解決怎么跑起來，而國家立法解決怎么跑得穩、跑得通。國家先劃‘底線+軌道’，地方再做‘場景+工具’。”她解釋道，低空經濟是安全敏感領域，國家層面應當首先明確不能突破的底線，例如空域分類的基本規則、適航與運行安全的硬標準等，避免因為地方競爭而出現監管洼地；地方立法則更適合探索場景化、操作性強的規則，比如城市物流如何設航線和起降點等。

此外，鄧陜峽也提出，還要規避碎片化試點和各自“創作”的問題。“低空經濟變化快，如果地方試點沒有進入國家立法的上收機制，就會出現標準不一、互不承認、跨省飛不動的問題。比較可行的銜接方式是國家立法（或行政法規）設置授權性試點條款，明確哪些事項允許地方先行先試、試點邊界在哪，當試點形成可復制經驗后，再由主管部門組織評估，將成熟規則上升為國家制度，不成熟的規則及時退出或調整。”

“低空經濟的發展成熟非一日之功，它是一場需要政策、技術、市場和社會認知協同推進的長跑。只有系統性地解決這些深層次問題，萬億級市場才能真正從藍圖變成現實。”單曉明說。

構建規范可控的低空飛行秩序

西北工業大學公共政策與管理學院教授

李娜

低空經濟的核心目標在于實現民用有人駕駛航空器與無人駕駛航空器在低空空域安全、有序飛行，因此，構建規范可控的低空飛行秩序勢在必行。當前低空經濟法律風險凸顯、制度適用難題突出、治理體系有待完善。因此，要堅持法治引領、規則先行，通過構建系統化的制度規則體系、完善標準化的程序規范、運用先進的技術監管手段，對低空空域實施科學規劃、合理分配與動態監控，以適配不同用戶的差異化需求。

從法理上，低空空域有“準公共物品”屬性，管理要平衡國家管理權與社會主體使用權的分配問題，這是構建低空經濟法律體系的邏輯根基。從國家主權看，低空空域是國家領土主權的延伸，承載公共利益，個體可依法合理利用。為此，我國開展了4次空域管理體制改革。新修訂的民用航空法提出，空域劃分要兼顧多方需求，合理有效利用資源。法律語境下，低空空域指真高1000米以下空間，是通用航空與無人機活動核心區域，其法律界定要兼顧管理權責劃分。

在實際運行中，“空中交規”不明確、適配新型航空器特點不足等問題，已導致空域沖突、運行混亂等現象時有發生。我國雖然已建立了以《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》為核心的無人機管理制度，但低空飛行審批流程、準入條件、安全要求、違規處罰等關鍵環節仍需細化完善。從規范構造上，需重點健全低空空域分級分類劃設、使用評估保障、監督檢查問責等制度，制定配套政策指引與行業規范，明確空域界定、飛行器時空基準、空域唯一標識等標準體系，為低空經濟管理改革預留充足制度空間。

空域管理是復雜系統工程，隨著低空科技賦能持續深化，更需多方主體協同發力、同向推進，建立健全信息共享與協同協作機制，合力破解發展中的堵點難點問題；構建高效安全管理機制、成熟管控技術體系與多元管理手段，方便低空空域用戶申報飛行計劃和報備相關事宜，以適應低空飛行時效性強的特點；強化軍民航聯動，需構建協調運行中心，健全防控與應急機制，應建立健全低空飛行信息共享機制、決策溝通機制和違法違規飛行聯合查處機制，形成良性治理模式。

來源：檢察日報·深度版