人民日報 | 解志勇：公益惠民為根基，綠色生態為路徑 全面構建殯葬服務治理新體系

來源：人民日報

“生，事之以禮；死，葬之以禮，祭之以禮。”殯葬，深植于禮敬文化，關乎家庭福祉，亦映射社會文明與治理溫度。此次修訂《殯葬管理條例》（以下簡稱《條例》），是國家對強化殯葬行業公益屬性的深刻法治回應。《條例》修訂，堅持立足國情、問題導向，旨在系統構建一個以公益惠民為根基、文明節儉為導向、綠色生態為路徑的現代殯葬治理體系，推動殯葬服務管理工作進入法治引領下政府、市場、社會與公眾各盡其責、協同共治的綜合治理新體系。

一、強化公益屬性：《條例》立法宗旨的確立

《條例》1997年發布實施，但在立法目的中并未明文確立殯葬事業的“公益屬性”，而正是由于公益屬性在法律根源上未能得到充分強化和剛性約束，導致長期以來政府保障責任沒有得到全面落實，為市場逐利行為留下了空間。一些地區本應承擔公共服務的殯儀館等機構，在實際運營中出現了趨利化傾向，將本應普惠的基本服務異化為牟利工具，衍生出捆綁消費、價格不透明等亂象，使得“公益”二字在實踐中被架空，最終催生出群眾反映強烈的“天價收費”等問題。

此次修訂《條例》，將“強化殯葬行業公益屬性”置于立法目的之首，使其成為統領后續所有管理的總綱。自此之后，行業的“公益”性質不再是一種政策倡導或彈性要求，而是法律賦予的、必須貫穿于一切管理活動中的強制性要求。新修訂的《條例》將“堅持公益惠民”確立為基本方針，明文宣告“殯葬事業是重要的公益事業”。從目的到方針再到定性，“公益”完成了從理念到系統性的法定建構，為后續所有具體制度的設計與運行提供了法律依據和方向指引。這一根本性規定，為界定政府保障責任、規范市場服務行為、引入社會監督評價確立了統一的價值基石與根本遵循，是構建多元共治格局的前提。

二、踐行綠色生態：以制度倡導殯葬方式變革

此次修訂《條例》不僅旨在回歸公益本位，也致力于引領殯葬方式的轉變。

為落實這一轉變，新修訂的《條例》通過設立專章與具體條款，構建了系統的實施框架，將“綠色生態”內涵貫穿于價值導向、制度設計與實施路徑全過程。比如，明確規定國家“推行”不占或少占地的安葬方式，“鼓勵和引導”海葬、樹葬等生態安葬，并授權地方政府對參與者給予補貼。通過“政府引導+經濟激勵”的組合，將綠色安葬從道德倡導轉化為具有吸引力的現實選項。同時，授權地方可劃定特定區域實施生態安葬，從空間規劃上提供了合法、穩定的落地保障。

通過一系列制度設計，新修訂的《條例》直面了以往因缺乏支持而導致的“生態安葬接受度低、設施利用率不足”的困境。通過提供正面的制度供給與激勵，旨在打破傳統路徑依賴，推動公眾選擇從被動接受到主動認同的轉變，將綠色生態從政府倡導的目標轉化為社會與公眾廣泛參與的共同行動，從而為化解殯葬活動與資源環境之間的深層矛盾提供了法治路徑。

三、劃定政府責任：以清單管理明確保障范圍

修訂前的《條例》在公益保障上的另一短板是，條文雖提及“殯葬服務單位”，但未界定哪些是政府必須提供的基本服務，更未明確保障這些服務的財政責任。這種責任的模糊性，導致實踐中地方政府在殯葬公共服務投入上意愿與能力不一，形成了“公益缺位、市場補位”的格局。

新修訂的《條例》對此作出制度回應，建立了殯葬服務清單管理制度。該制度的核心作用在于：其一，清晰界定并壓實政府的保障責任。通過以國家清單形式明確列舉遺體接運、生態安葬等“基礎項目”，首次在全國范圍內劃定了政府必須保障和負責提供的殯葬服務范圍。其二，在統一底線的基礎上構建了分層、靈活的管理體系。一方面，國家清單設定了全國統一的保障底線；另一方面，授權省級政府可以結合實際適當增加本地基礎項目，給予了地方必要的實施彈性。此外，將“非基礎項目”清單的制定與價格管理權限明確賦予設區的市級以上地方人民政府，這體現了管理重心的下沉，要求地方政府對其轄域內殯葬服務的整體規范與可及性承擔起直接的監管責任。

四、加強綜合監管：建立多部門協同的綜合治理架構

修訂前的《條例》僅原則性規定民政部門負責管理。面對殯葬活動所涉及的用地規劃、醫療衛生、市場監管、環境保護等諸多行政領域，這種單一主體負責制難以應對，導致實踐中部門職責交叉與監管真空并存，跨部門、全鏈條的綜合監管機制長期缺失。

修訂后的《條例》對此進行了加強和規范。不僅明確民政部門的主管職責，更首次以列舉方式，明確了各相關部門在殯葬管理中的具體職責或協同義務，將全鏈條監管責任依法、清晰地分解至各專業領域。同時，要求縣級以上地方人民政府制定跨部門協同的監管事項清單，并加強常態化執法協作。這標志著殯葬監管模式實現了根本性轉變，形成了在政府統一領導下、多部門依法共治的“協同共治”新格局。此外，還引入了信用監管、社會監督、行業自律等多種現代治理手段。這不僅豐富了監管工具，還構建了多元主體有序參與的制度：通過信用評價約束各方行為，暢通社會監督與投訴舉報渠道，強化行業自我管理，從而將政府監管與市場自律、社會監督有機結合，共同構成了一個立體化、常態化的監管網絡，確保公益屬性在行業運行的每一個環節都能得到有效維護。

五、結語

《條例》的修訂，是一次以法治推動殯葬領域系統性重塑的深刻變革。它通過將“公益屬性”確立為不可動搖的立法靈魂，從根本上校正了行業發展的價值航向。在此基礎上，《條例》以清單管理清晰界定政府保障底線，以規范體系全面維護服務秩序，以協同架構整合多部門監管職責，并以制度激勵引導綠色生態實踐。這套制度組合，意味著殯葬治理邏輯的根本轉變，其核心在于構建了一個權責清晰、多元參與、協同共治的現代治理體系，確立了政府保障基本服務、統籌協調的責任，同時通過程序設計與渠道開放，為行業自律、社會監督與公眾參與提供了堅實的制度支撐，形成了治理合力。這標志著中國殯葬治理形成了法治引領下的綜合治理新模式，回應了“逝有所安”的民生期盼。

（作者：中國政法大學比較法學院院長、教授、博士生導師 解志勇）