支持創(chuàng)新：地方醫(yī)保政策體系全力為創(chuàng)新藥高質量發(fā)展注入新動能

創(chuàng)新藥物作為生物醫(yī)藥產業(yè)核心競爭力的關鍵要素以及國家科技戰(zhàn)略的重要組成部分，近年來在我國備受關注。2024 年 7 月，國務院常務會議審議通過《全鏈條支持創(chuàng)新藥發(fā)展實施方案》；2025 年 7 月，國家醫(yī)療保障局與國家衛(wèi)生健康委員會聯(lián)合印發(fā)《關于支持創(chuàng)新藥高質量發(fā)展的若干措施》。此后，各省市積極響應，結合本地實際情況制定相應支持策略。2025 年 10 月 23 日，《中共中央關于制定“十五五”規(guī)劃的建議》明確提出支持創(chuàng)新藥和醫(yī)療器械發(fā)展，這標志著我國創(chuàng)新藥支持政策已上升至國家戰(zhàn)略層面，構建起全鏈條政策體系。本文對地方政策實踐進行系統(tǒng)梳理，剖析政策創(chuàng)新點與實施成效，并對未來發(fā)展趨勢進行研判，旨在為創(chuàng)新藥的高質量發(fā)展提供理論與實踐參考。

一、政策概述

（一）政策發(fā)布的時間脈絡解析

各地政策出臺大致可以分為兩個階段，與2024年7月國務院審議通過的《全鏈條支持創(chuàng)新藥發(fā)展實施方案》和2025年7月國家醫(yī)保局與國家衛(wèi)健委聯(lián)合印發(fā)的《關于支持創(chuàng)新藥高質量發(fā)展的若干措施》這兩個重要時間點相呼應。

1.先行探索期（2024年7月—2025年上半年）

2024年10月8日，廣東省人民政府辦公廳率先發(fā)布《關于進一步推動廣東生物醫(yī)藥產業(yè)高質量發(fā)展的行動方案》，此乃國務院審議通過《全鏈條支持創(chuàng)新藥發(fā)展實施方案》后首個省級政府的響應舉措。10月15日，江西省工業(yè)強省建設工作領導小組發(fā)布《江西省支持醫(yī)藥產業(yè)高質量發(fā)展的若干措施》，這表明地方政府正積極響應中央政策，著手制定本地化實施細則。2025年1月25日，天津市人民政府辦公廳發(fā)布《天津市全鏈條支持生物醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展若干措施的通知》，緊接著，2月7日，浙江省人民政府辦公廳發(fā)布《浙江省全鏈條支持創(chuàng)新藥械高質量發(fā)展若干舉措的通知》。這些文件表明，在國家層面具體指導尚未出臺之際，部分地區(qū)已然提前布局。

2.集中響應期（2025年7月—11月）

2025年7月后，海南、江蘇、吉林、寧夏、廣西、上海、重慶、安徽等地集中出臺了更為系統(tǒng)、全面的政策文件。7月31日，上海市醫(yī)保局等七部門聯(lián)合發(fā)布了《上海市進一步完善多元支付機制支持創(chuàng)新藥械發(fā)展的若干措施》，其中提出了九大類28條重點支持措施。2025年11月6日，安徽省藥監(jiān)局等17個部門研究制定的《安徽省全面深化藥品醫(yī)療器械監(jiān)管改革促進醫(yī)藥產業(yè)高質量發(fā)展若干措施》也正式發(fā)布，這成為地方政策集中響應期的最近一個文件。從政策發(fā)布的時間脈絡來看，各省市在國家政策框架的指引下，逐步形成了系統(tǒng)化的支持策略，這一過程體現了從“被動響應”到“主動創(chuàng)新”的轉變。

（二）發(fā)文主體的層級分布與政策特點

1.省政府辦公廳主導的全鏈條政策

以省政府辦公廳名義發(fā)布的政策文件數量最多，有重慶、海南等9個省市發(fā)布此類文件。這類文件由省級政府主導，具有全局性和統(tǒng)籌性，是落實國家創(chuàng)新藥發(fā)展戰(zhàn)略的主要載體。政策標題含“全鏈條支持”等關鍵詞，體現系統(tǒng)性和全鏈條設計理念。內容上，全面覆蓋創(chuàng)新藥全生命周期，形成完整政策閉環(huán)。如上海發(fā)布的相關意見圍繞關鍵環(huán)節(jié)堅持全鏈條創(chuàng)新等；重慶印發(fā)的措施提出建立創(chuàng)新藥綠色掛網通道等。這些文件由省級政府推動，具有較強權威性和執(zhí)行力，是地方創(chuàng)新藥政策體系的核心框架。

2.多部門聯(lián)合發(fā)布的協(xié)同治理政策

截至2025年11月底，江西、山東、北京等7省市發(fā)布多部門聯(lián)合政策文件，體現“三醫(yī)聯(lián)動”或“多部門協(xié)同”治理理念，是落實國家創(chuàng)新藥政策的執(zhí)行機制。政策標題含“若干措施”“工作通知”等關鍵詞，強調跨部門協(xié)作與政策落地。發(fā)文主體聯(lián)合部門數量在6至17個不等，體現不同地區(qū)對協(xié)同治理重視程度有差異。如北京9部門印發(fā)相關措施涉及多部門，安徽17個部門制定的措施部門覆蓋范圍更廣。這類文件內容具體，聚焦創(chuàng)新藥配備使用等操作層面問題，可操作性與針對性強。

3.單個部門發(fā)布的專項支持政策

單個部門發(fā)布的政策文件僅涉及一個省市，即2025年8月19日吉林省醫(yī)療保障局發(fā)布的《關于醫(yī)保支持創(chuàng)新藥落地應用若干舉措的通知》。這類政策由單一部門制定，針對特定環(huán)節(jié)進行精細化支持，體現了部門專業(yè)化分工的特點。政策標題通常包含“若干舉措”“通知”等關鍵詞，強調部門職責和專項支持。從內容上看，這類政策文件更加聚焦于醫(yī)保支付環(huán)節(jié)，如“特例單議”“除外支付”等機制，直接解決醫(yī)療機構使用高價創(chuàng)新藥的顧慮。

二、政策分析

（一）主要內容

1. 準入機制優(yōu)化：各省市落實國家政策，將優(yōu)化創(chuàng)新藥準入機制列為首要任務。北京、浙江等地設綠色掛網通道，縮短掛網周期至15個工作日內；海南明確創(chuàng)新藥進院不受“一品兩規(guī)”限制，破除隱性壁壘；重慶、天津等地要求醫(yī)療機構1個月內召開藥事會，按“應配盡配”原則納入創(chuàng)新藥；上海、海南爭取完善首發(fā)掛網機制，提高全流程服務效率。

2. 推進多元支付：國家“商業(yè)健康保險創(chuàng)新藥品目錄”理念在地方落實。北京通過“普惠健康保”調整特藥清單，上海鼓勵商業(yè)保險納入創(chuàng)新藥械，浙江推進惠民保改革納入新藥，海南拓展醫(yī)保支付渠道。各地優(yōu)化支付服務，提升便利性，支持商業(yè)保險開發(fā)產品及實現“一站式”“一窗式”結算。

3. 創(chuàng)新支付標準：各地在支付標準上積極探索。重慶對符合條件創(chuàng)新藥單獨支付，減輕醫(yī)療機構顧慮；浙江對高值創(chuàng)新藥實行DRG特例單議制度；北京、上海推動醫(yī)保與商保“一站式”結算；安徽開展醫(yī)保醫(yī)用耗材目錄管理研究，探索差異化支付路徑。這些舉措減輕醫(yī)療機構經濟負擔，筑牢制度根基。

4. 數據協(xié)作賦能：數據協(xié)作成為地方政策亮點。上海建立大數據實驗室，推進三醫(yī)數據協(xié)作與使用；北京支持醫(yī)藥發(fā)展，深化商保與藥企協(xié)作，以醫(yī)保數據賦能商保；浙江促進數據授權應用，加強AI對藥械研發(fā)賦能；海南推進真實世界數據醫(yī)保應用；廣東、天津等地推進醫(yī)療數據共享，支持開發(fā)健康險產品。

5. 強化協(xié)同治理：協(xié)同治理是地方政策共同特點。上海構建集采藥品療效反饋機制，多部門聯(lián)合發(fā)文；江蘇、北京鼓勵藥企提前與相關部門溝通；廣東、浙江強化環(huán)節(jié)統(tǒng)籌，舉辦政企對話會；天津發(fā)揮專班效能，制定清單，開展會商；海南發(fā)揮專班機制化解問題；廣西、寧夏探索跨部門信息共享機制，搭建溝通平臺，完善對接服務制度。

（二）主要特點

1. “雙目錄”分層支付機制：作為國家醫(yī)保局關鍵創(chuàng)新舉措，具有較高可復制推廣性。商業(yè)保險創(chuàng)新藥目錄與基本醫(yī)保目錄可同時申報、同步調整，操作程序基本相同。企業(yè)可自主選擇申報一個或同時申報兩個目錄。該機制構建“基本醫(yī)保 + 商業(yè)保險”雙軌保障體系，為不同創(chuàng)新水平藥品提供差異化支付途徑，確保醫(yī)保“保基本”功能，為高價值創(chuàng)新藥開辟支付空間，實現多層次醫(yī)療保障協(xié)同運作。

2. DRG 支付制度改革：是多地共同探索，具有區(qū)域差異化可復制性。南京“單獨支付 + 極值費用補償”模式、上海“單獨分組”模式、重慶“除外支付”模式，均突破傳統(tǒng) DRG 支付模式限制，為創(chuàng)新藥臨床應用創(chuàng)造有利條件。

3. 醫(yī)保商保協(xié)同治理：多地共同探索，有制度創(chuàng)新可復制性。上海“雙平臺一通道”模式，醫(yī)保和商保分別搭建平臺、構建通道，實現相對獨立又邏輯聯(lián)通；北京開展“創(chuàng)新藥研發(fā)資金預付試點”，按年度研發(fā)投入 30%給予醫(yī)保基金預付支持，推動國產創(chuàng)新藥國際化；廣東“真實世界數據輔助醫(yī)保評估”經驗，按臨床價值分等級實施差異化支付標準，可供其他地區(qū)借鑒。

4. 創(chuàng)新藥準入機制優(yōu)化：多地共同探索，有流程創(chuàng)新可復制性。上海、北京等地設創(chuàng)新藥綠色掛網通道，縮短掛網周期至15 個工作日以內；廣東推進“港澳藥械通”引進創(chuàng)新藥械，已有 92 種藥械進入大灣區(qū)，惠及近萬人次；重慶要求醫(yī)療機構 1 個月內召開藥事會，遵循“應配盡配”原則將創(chuàng)新藥納入用藥目錄，促進創(chuàng)新藥臨床應用推廣。

5. 醫(yī)保數據賦能創(chuàng)新藥研發(fā)：國家醫(yī)保局支持將醫(yī)保數據用于創(chuàng)新藥研發(fā)，在確保安全合規(guī)基礎上，做好數據歸集分析，開發(fā)適配數據產品，支持相關機構確定研發(fā)方向、布局管線，提高創(chuàng)新效率，降低研發(fā)風險和成本。如廣東對開展創(chuàng)新藥真實世界研究企業(yè)給予最高300 萬元補貼，且研究數據可作為醫(yī)保價值評估補充依據。

（三）推進措施

當前，國家和地方搭建起“全鏈條支持創(chuàng)新藥高質量發(fā)展”政策體系，確保政策落地見效需多維度保障措施。

1. 構建“全鏈條”協(xié)同推進機制：構建全鏈條政策支持體系，關鍵是建立跨部門協(xié)同機制，包括“提前介入、一企一策、全程指導、研審聯(lián)動”機制，組建產業(yè)創(chuàng)新綜合體，建立跨部門聯(lián)席會議制度。同時，建立政策落實的監(jiān)測與評估機制，設定關鍵績效指標，定期考核并公開通報，形成閉環(huán)。

2. 提升“一站式”政務服務效能：政策落實關鍵在“服務”。一是優(yōu)化審批流程，將臨床試驗申報等由“串聯(lián)”改為“并聯(lián)”；二是構建數據驅動的研發(fā)引導機制，分析數據形成研發(fā)指導目錄；三是建立“白名單”制度，進口相關物品無需提供《進口藥品通關單》；四是倡導“一件事一次辦”，在園區(qū)整合職能，一站式為企業(yè)提供服務。

3. 積極構建多層次保障體系：政策落地關鍵是讓創(chuàng)新藥得到應用。一是執(zhí)行好“商業(yè)健康保險創(chuàng)新藥品目錄”；二是督促醫(yī)療機構在清單更新后1個月內按原則配備入院并強化監(jiān)測考核；三是落實特例單議機制，支持醫(yī)療機構自主申報。

4. 建立政策效果反饋機制：確保政策不“空轉”需建立評估機制。一是定期評估相關指標；二是建立“負面清單”，開展企業(yè)滿意度調查，根據反饋調整政策。

三、趨勢思考

醫(yī)保支持創(chuàng)新藥高質量發(fā)展，已成為我國醫(yī)藥產業(yè)轉型升級的關鍵因素。預判未來，各地政策仍具備進一步深化趨勢：

一是將進一步完善全鏈條政策體系。隨著創(chuàng)新藥產業(yè)發(fā)展，各省市會更加重視政策系統(tǒng)性與協(xié)同性，匯聚合力構建從研發(fā)到支付保障的完整政策閉環(huán)。

二是持續(xù)推進政策落地細化與監(jiān)測。保障“綠色通道”在基層醫(yī)療機構高效暢通，需持續(xù)跟蹤優(yōu)化。

三是數據共享與人工智能技術賦能是政策重點導向。人工智能在藥物研發(fā)應用漸廣，各省市將加大醫(yī)療健康數據開放共享，搭建創(chuàng)新藥大數據平臺，推動研發(fā)主體共享資源協(xié)同創(chuàng)新。利用醫(yī)保數據時，要平衡數據安全、患者隱私和公共利益。

四是支付保障機制將進一步創(chuàng)新。為解決創(chuàng)新藥支付難題，未來政策聚焦構建多層次醫(yī)療保障體系，引入創(chuàng)新機制分擔風險，平衡醫(yī)保基金可持續(xù)與患者用藥可及性。

五是更注重創(chuàng)新藥臨床應用評價體系建設。通過真實世界研究等方式科學評價創(chuàng)新藥臨床效果，考量多方面價值，為醫(yī)保準入和支付標準提供依據。

六是更注重政策協(xié)同與銜接。除地方與中央協(xié)同，各省市要加強政策協(xié)同，形成合力推動創(chuàng)新藥發(fā)展。尤其加強多部門協(xié)同，建立常態(tài)化機制形成閉環(huán)。

七是國際化與區(qū)域協(xié)同是政策發(fā)展趨向。我國創(chuàng)新藥國際化加速，各省市積極接軌國際標準，推動拓展全球市場。

作者 | 朱剛令 重慶藥品交易所黨總支書記、董事長

來源 | 中國醫(yī)療保險

編輯 | 徐冰冰 陳嘉蕾

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