自然保護(hù)區(qū)條例（修訂草案）審議通過 專家解讀：如何支撐自然保護(hù)地體系建設(shè)

國務(wù)院常務(wù)會(huì)議今天（9日）審議通過《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例（修訂草案）》，以行政法規(guī)形式全面系統(tǒng)重構(gòu)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)、保護(hù)和管理制度，更好地統(tǒng)籌了保護(hù)和利用的關(guān)系，為新時(shí)代高質(zhì)量推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)提供更加有力有效的法治保障，是自然保護(hù)地領(lǐng)域一次承上啟下的關(guān)鍵立法，標(biāo)志著自然保護(hù)區(qū)進(jìn)入高質(zhì)量建設(shè)新階段。

國家林草局介紹，自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)對象，包含典型自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等，在我國自然保護(hù)地體系中，發(fā)揮著至關(guān)重要的基礎(chǔ)作用。自然保護(hù)區(qū)條例的修訂，如何為建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系提供支撐？

云南會(huì)澤黑頸鶴國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)

近日，位于云南曲靖的會(huì)澤黑頸鶴國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)迎來越冬候鳥遷徙高峰期。成群的黑頸鶴、灰鶴在長海子、念湖等濕地棲息覓食，與遠(yuǎn)山近水相映成趣，構(gòu)成一幅生動(dòng)和諧的生態(tài)畫卷。黑頸鶴是國家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，云貴高原是它們的主要越冬地。每年10月，包含黑頸鶴在內(nèi)的越冬候鳥就會(huì)來到保護(hù)區(qū)，直至次年3月底遷徙離開。保護(hù)區(qū)管護(hù)局局長肖良開介紹，長期以來，這里形成了黑頸鶴依賴傳統(tǒng)農(nóng)耕生產(chǎn)的獨(dú)特人文生態(tài)景觀，人鶴伴生已是這里的代名詞。

肖良開：保護(hù)區(qū)內(nèi)不但生活著兩萬多原有居民，還承載著233種近4萬只越冬鳥類的棲息需要。原自然保護(hù)區(qū)條例規(guī)定核心區(qū)禁止任何人進(jìn)入，這對于像我們這樣保護(hù)對象依賴于原有居民農(nóng)耕生產(chǎn)獲得食物來源、長期與人類活動(dòng)形成伴生關(guān)系的保護(hù)區(qū)來說，不利于統(tǒng)籌高水平保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系。而修訂后的條例規(guī)定了在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)可以開展的活動(dòng)，并創(chuàng)新提出差別化管控，這相比以前有顯著優(yōu)化，為我們對保護(hù)區(qū)實(shí)行季節(jié)性分區(qū)和差別化管控提供了法律依據(jù)，能更好統(tǒng)籌高水平保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，進(jìn)而拓寬生態(tài)產(chǎn)品利用路徑和渠道，促進(jìn)“兩山”轉(zhuǎn)化。

安徽揚(yáng)子鱷國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)

和黑頸鶴一樣，同為國家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的揚(yáng)子鱷，是一種變溫動(dòng)物，需要冬眠。在安徽揚(yáng)子鱷國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，每當(dāng)戶外馴養(yǎng)基地水溫低于10℃，就要啟動(dòng)揚(yáng)子鱷越冬轉(zhuǎn)場工作。野外揚(yáng)子鱷則在自己修建的洞穴內(nèi)越冬。保護(hù)區(qū)管理局局長章崇志表示，和會(huì)澤黑頸鶴國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)一樣，他們在發(fā)展中也面臨一些瓶頸問題，比如保護(hù)區(qū)內(nèi)原有居民生產(chǎn)生活受影響、揚(yáng)子鱷棲息地修復(fù)受限等，亟須從制度上破解；而條例的修訂，正是對這些時(shí)代課題與基層呼聲的精準(zhǔn)回應(yīng)，為揚(yáng)子鱷這一“活化石”的永續(xù)生存提供重要的法治保障。

章崇志：比如，條例為依法強(qiáng)化系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)提供了依據(jù)，遵循“自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔”的科學(xué)原則。同時(shí)，條例將“生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一”的理念制度化，讓保護(hù)區(qū)內(nèi)的社區(qū)居民能從綠水青山中切實(shí)獲得收益，變“被動(dòng)約束”為“主動(dòng)守護(hù)”，真正構(gòu)建起保護(hù)與發(fā)展的利益共同體。條例還進(jìn)一步理順管理體制、明確各方權(quán)責(zé)、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，鼓勵(lì)運(yùn)用“天空地”一體化監(jiān)測等科技手段，這將極大提升保護(hù)區(qū)管理的規(guī)范化、精細(xì)化與智能化水平。

江蘇大豐麋鹿國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)

如肖良開和章崇志所說，1994年施行的自然保護(hù)區(qū)條例，在加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、保護(hù)自然環(huán)境和自然資源、維護(hù)國家生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展和美麗中國建設(shè)深入推進(jìn)，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)面臨新的形勢和任務(wù)，條例已不能完全適應(yīng)實(shí)際需要，特別是我國全面推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)后，自然保護(hù)區(qū)的功能定位、管理體制、管控分區(qū)、管理措施、法律責(zé)任等亟須調(diào)整和完善。生態(tài)環(huán)境部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心主任高吉喜表示，自然保護(hù)區(qū)是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，必須綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值、資源保護(hù)的難度、原有居民的環(huán)境依賴等因素，采取有針對性的分區(qū)管理措施，以實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域管理的高度協(xié)調(diào)。

高吉喜：從國內(nèi)外的長期實(shí)踐來看，自然保護(hù)區(qū)實(shí)施分區(qū)管控是非常必要和科學(xué)的。原來的條例將自然保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)三類，這次條例修訂將分區(qū)調(diào)整為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)兩大類，同時(shí)調(diào)整了原條例中禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、捕撈等過于機(jī)械的規(guī)定，以更好地保障原有居民和其他合法權(quán)益主體的權(quán)利。這種調(diào)整，一是使管理更加簡約化，讓普通民眾更好地理解不同區(qū)域之間的差異，二是更加體現(xiàn)了以人為本的理念和實(shí)事求是的態(tài)度，與國際上倡導(dǎo)的社區(qū)共管理念相一致，有利于探索自然保護(hù)和資源利用新模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)為民、科學(xué)利用。

西藏羌塘國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)

1956年，我國正式設(shè)立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)，經(jīng)過70年的發(fā)展，目前共建立各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)2600多處，包括珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種、我國特有重要野生種質(zhì)資源的天然集中分布區(qū)域，具有特殊保護(hù)價(jià)值的海域、海島、海岸、濕地、內(nèi)陸水域、森林、草原和荒漠，具有重大科學(xué)文化價(jià)值的地質(zhì)構(gòu)造、溶洞、化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡。海南師范大學(xué)副校長徐基良表示，如此之多的類型，也意味著差別化管控的重要性。

徐基良：差別化管控源于對生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在規(guī)律與人類活動(dòng)影響及其相互關(guān)系的深度辨析，核心是打破自然保護(hù)地內(nèi)部管理“均質(zhì)化”的桎梏，根據(jù)生態(tài)價(jià)值敏感性、珍稀瀕危物種分布、自然遺跡完整性和人類活動(dòng)干擾程度等關(guān)鍵指標(biāo)，實(shí)施更精準(zhǔn)的功能分區(qū)。實(shí)施差別化管控的關(guān)鍵，在于推動(dòng)多目標(biāo)協(xié)同，不僅要維系自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性，也需統(tǒng)籌考慮原有居民的權(quán)益、公眾服務(wù)需求以及綠色發(fā)展。修訂后的條例明確了可以實(shí)行差別化管控的情形，這是實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)與合理利用平衡的核心治理舉措，標(biāo)志著我國自然保護(hù)地從傳統(tǒng)“圈地式”的僵化管理，向基于科學(xué)評(píng)估、分區(qū)分類的精細(xì)化治理轉(zhuǎn)變。

黑龍江呼中國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)

當(dāng)前，我國正加速構(gòu)建以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。今年1月1日，國家公園法正式施行，對國家公園的布局和設(shè)立、保護(hù)和管理、參與和共享、保障和監(jiān)督等作了全面規(guī)定；而本次自然保護(hù)區(qū)條例的修訂，則從國家層面以行政法規(guī)形式全面系統(tǒng)重構(gòu)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)、保護(hù)和管理制度。國家林草局自然保護(hù)地管理司司長袁繼明表示，條例的修訂，是對我國自然保護(hù)區(qū)多年經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié)與升華，為新時(shí)代自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、保護(hù)和管理指明了方向，將與國家公園法協(xié)調(diào)一致，共同搭建起自然保護(hù)地法律體系的“四梁八柱”。

袁繼明：繼國家公園法頒布實(shí)施，自然保護(hù)區(qū)條例的修訂是自然保護(hù)地領(lǐng)域一次承上啟下的關(guān)鍵立法，是推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化管理的法治保障。條例修訂堅(jiān)持問題導(dǎo)向、實(shí)事求是，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展，把黨中央、國務(wù)院關(guān)于新型自然保護(hù)地體系建設(shè)的重大決策轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范，科學(xué)合理完善自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理制度，做好與國家公園法等有關(guān)法律法規(guī)的銜接，形成了制度合力，將更好保障自然保護(hù)區(qū)科學(xué)健康發(fā)展，筑牢生態(tài)文明建設(shè)根基。

新疆喀納斯國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)

監(jiān)制丨陳秉科

記者丨王澤華 相海坤 孫玲娟

圖片丨國家林草局

來源：中國之聲