如何理解“學前教育”的法律概念

　　明晰法律概念是構建法律制度、理解法律精神的基礎。學習和貫徹落實《中華人民共和國學前教育法》（以下簡稱《學前教育法》），首先需要明確的是“學前教育”的概念。這不是一個不言自明的術語，而是一個需要深入辨析的問題。國際上，和學齡前兒童的教育、保育、養育相關的術語有早期教育（Early Childhood Education, ECE）、學前教育（Preschool Education）、兒童早期發展（Early Childhood Development, ECD）等，這些術語在內涵、外延上各不相同，各國相關法律制度也因為采用術語的不同而呈現出多樣化的特征。在我國，據山西大學侯懷銀教授的研究，“學前教育”一詞最早出現在1933年由朱鎮蓀撰寫的《德國的學前教育》一文中。新中國成立之后，“學前教育”和“幼兒教育”兩個概念同時使用，1951年《政務院關于改革學制的決定》把幼兒教育納入學制體系，明確幼兒園招收3-7周歲的幼兒，使他們的身心在入小學前獲得健全的發育。1982年《中華人民共和國憲法》在根本法層面規定了國家發展“學前教育”，1995年《中華人民共和國教育法》把“學前教育”作為學校教育制度。但是對“學前教育”的內涵，法律并沒有作出界定。實踐中，隨著對早期教育的重視和國際上托育一體化的發展趨勢，理論界和實務上都在擴大學前教育的范圍。比如，有的地方學前教育立法明確把0—3歲納入學前教育，20世紀80年代的多部著作都將學前教育定位為從出生到入小學的教育，《學前教育研究》雜志也在2011年把英譯名稱中的“Preschool Education”更為“Early Childhood Education”。《學前教育法》立法過程中，對“學前教育”的內涵和外延也有很多的爭論。《學前教育法》給出了最終的回答：“本法所稱學前教育，是指由幼兒園等學前教育機構對3周歲到入小學前的兒童（以下稱學前兒童）實施的保育和教育。”這一概念，有豐富的內涵，需要準確理解和全面把握。

　　第一，從性質上看，是學校教育。《中華人民共和國教育法》第十七條規定，國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度。這意味著，學前教育是有目標、有標準、有計劃、有組織的正式教育，屬于國民教育體系的范疇。學前教育要貫徹國家的教育方針，落實立德樹人根本任務。《學前教育法》規定，國家實行學前教育制度。修訂草案的征求意見稿是“國家實行三年學前教育制度”，考慮到有的地方還沒有普及三年學前教育，而且隨著實踐的發展，年限也可能發生變化，因此法律沒對年限作出規定。以社區、家庭為基礎組織兒童進行的養育、教育和兒童照護（Child Care）不屬于學前教育的范疇。

　　第二，從主體上看，是機構實施。由于學前教育制度是學校教育制度，因此實施這一制度的幼兒園是學校。幼兒園必須符合教育法有關學校的規定。《中華人民共和國教育法》有專章對學校和其他教育機構作了規定，包括舉辦主體、設置條件、審批程序、權利和義務、管理體制、組織形式等等，這些規定都適用于幼兒園。《學前教育法》又在此基礎上，結合實際對幼兒園作了特別規定。當然，實施學前教育的機構主要是幼兒園，但小學、特殊教育學校、兒童福利機構、殘疾兒童康復機構等附設的幼兒班等也屬于學前教育機構。這些機構總體上要適用《學前教育法》，但其在規劃安排、審批程序、設置標準上可以更為靈活。從幼兒園等學前教育機構和學前兒童的法律關系上看，也是教育法所規定的“教育和管理”的關系，而不是監護關系。

　　第三，從對象上看，是3歲到入小學前的兒童。立法過程中，是參考國際趨勢把法律調整范圍確定為0—6歲，還是限定在3—6歲，是一個重大問題，各方有不同的意見。贊同0—6歲的觀點認為：0—3歲是兒童成長發育關鍵時期，將其納入《學前教育法》有利于對0—3歲兒童早期教育進行規范；國際社會通行的“早期教育”或“學前教育”概念是指0—6歲（部分國家0—8歲）的幼兒教育，我國學前教育立法應與國際學前教育發展接軌，體現前瞻性和引領性。反對的觀點認為：學前教育是有組織、體系化的集體教育。0—3歲嬰幼兒側重于照護服務，應以家庭養育為主、托育為補充，嬰幼兒太早脫離父母進入機構教育，不利于其身心發展。學前教育和托育具有不同的屬性，不應將其納入學前教育法調整范圍，而是應當由專門法律予以規范。考慮到我國學前教育發展實際，最終選擇了限定在3歲以上到入小學前（考慮到不同地方入小學的年齡不同，有的地方7歲入學，因此沒有直接規定3—6歲）的方案，同時在附則中作了銜接，規定“幼兒園提供托育服務的，依照有關法律法規和國家有關規定執行”。目前，國家正在推進托育服務的專門立法。

　　第四，從內容上看，是保教結合。堅持保育和教育相結合是幼兒園實施學前教育的基本原則。保育是保護和養育，旨在促進身心發育。因此，《學前教育法》要求幼兒園建立科學合理的一日生活制度，做好兒童營養膳食、體格鍛煉、全日健康觀察、食品安全、衛生與消毒、傳染病預防與控制、常見病預防等衛生保健管理工作，要求幼兒園要配備保育員、衛生員。教育的根本任務是立德樹人，但是學前教育的內容和方式不同于其他學段。《學前教育法》要求以學前兒童的生活為基礎，以游戲為基本活動，發展素質教育，最大限度支持學前兒童通過親近自然、實際操作、親身體驗等方式探索學習，促進學前兒童養成良好的品德、行為習慣、安全和勞動意識，健全人格、強健體魄，在健康、語言、社會、科學、藝術等各方面協調發展。

　　（作者系華東政法大學兼職教授）

《中國教育報》2026年01月14日 第04版

作者：辛展