城市更新迎來精細化“操作指南”：自然資源部、住建部推出11項支持措施

中經記者 吳靜 盧志坤 北京報道

2026年1月20日，自然資源部與住房和城鄉建設部（以下簡稱“住建部”）聯合發布了《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》）。

《中國經營報》記者注意到，《通知》從增強詳細規劃適應性、優化過渡期支持政策、推進存量土地和空間的臨時利用、鼓勵資源資產組合供應和整體運營、創新不動產登記服務、妥善處置歷史遺留問題等六個方面，提出了十一項具體措施。為“十五五”期間持續推進城市更新行動提供了具體的“操作指南”。

十一項措施細化操作路徑

為提高規劃響應速度，此次《通知》允許各地結合“十五五”需求，對擬更新區域的詳細規劃進行評估和優化，可采取技術修正方式，并納入國土空間規劃“一張圖”監督。同時，為支持新產業新業態，可制定土地混合開發和空間復合利用的“正面清單”，項目符合清單即視為符合規劃。此外，針對加裝電梯、增設停車充電設施、完善無障礙設施等社區“微更新”項目，各地可制定“規劃許可豁免清單”，在滿足公共安全前提下簡化審批。

為鼓勵存量資源轉型，《通知》明確，利用存量土地、房產發展國家支持產業的，可享受不超過5年的過渡期，期內不改變用地主體和規劃條件。期滿符合要求的，可按規定辦理新用途用地手續；不符合的則退出政策，恢復原用途。辦理有償使用手續時，可采用租賃或協議出讓方式。

為激活閑置資源，《通知》允許各地在保障安全、不影響遠期規劃的前提下，制定空閑建設用地的臨時利用規則，明確期限與恢復措施。同時，對存量建筑在不增加容積率和高度情況下的臨時利用，可實行用途“正面清單”管理，納入清單的無需辦理規劃許可。

《通知》強調要注重特色發展，鼓勵開展更新地區的自然、文化等特色資源調查與活化利用。通過優化國土空間規劃，建立健全多門類資源資產組合供應、整體運營和合理分配的機制，以形成城市更新新動能。

為解決更新中的產權銜接難題，《通知》提出了三項登記服務：可預編不動產單元并辦理預告登記，保障原權利在更新過程中的延續性；對老舊住房自主更新項目，可采用直接按戶首次登記靈活方式提供服務；對土地帶建筑一并處置的，可探索簡化材料提供登記服務。

《通知》要求，按照依法依規、尊重歷史、公平公正的原則，妥善處置歷史遺留問題。特別是對歷史形成的無合法用地手續的建設用地，將依據全國國土調查結果，區分不同時期，分類制定認定標準和處置政策，并納入“一張圖”實施封閉監管，確保底數清晰、風險可控。

更新內涵向“提質增效”轉變

據了解，城市更新政策體系在過去幾年經歷了快速發展與完善。根據中指研究院的系統梳理，自2019年年底中央經濟工作會議首次提出“加強城市更新和存量住房改造提升”以來，城市更新的戰略地位不斷提升。

2020年，“實施城市更新行動”被寫入“十四五”規劃，將其重要性提到了前所未有的高度。2021年，城市更新首次寫入《政府工作報告》，住建部在21個市（區）開展第一批試點工作。

2025年成為城市更新政策發展的關鍵節點，中辦、國辦印發《關于持續推進城市更新行動的意見》，這是迄今為止最高規格的專項政策文件，將城市更新提高到國家戰略高度。

2025年7月召開的中央城市工作會議，更是將城市更新明確為“推動城市高質量發展的綜合性、系統性戰略行動”和“重要抓手”。

清華大學土木水利學院院長吳璟此前在接受記者專訪中指出，近幾年城市更新的內涵已發生根本性轉變。過去的城市更新更多以經濟價值為導向，核心是最大化土地價值。而現在，城市更新主要源于建筑和基礎設施本身的功能恢復與提升。

他表示，這種內涵轉變使城市更新不再適用單一模式，而是需要“因項目施策”。不同項目在經濟、財務以及商業可行性等方面各不相同，在利益分配、融資模式等問題上，難以用統一模式包辦一切。

面對多元化的更新需求，各地正在探索多種模式。吳璟總結了當前主要的四類更新模式：老舊小區局部改造、城市中心區功能轉化、老舊住房自主更新原拆原建，以及少量傳統拆除重建模式。

中指研究院報告顯示，地方城市更新實踐呈現多樣化、精細化的特點。比如北京市推出《城市更新政策激勵工具箱（1.0版）》，涵蓋七大領域75項政策措施，其中全面實施類41項、試點推進類20項、探索研究類14項。

上海市2025年7月發布《關于推進商務樓宇更新提升的實施意見》，針對商務樓宇更新提出“六項舉措、兩項機制”共八個方面的支持政策，為解決傳統商務樓宇功能單一、配套不齊的問題提供政策支持。

各地政策更加注重項目落地的可行性與可持續性，政策體系不斷完善，覆蓋項目規劃、資金支持、土地利用、項目審批等全流程。多地出臺中長期行動方案，如重慶《持續推進城市更新三年行動計劃（2025—2027年）》。

中指研究院一位研究員指出，“十五五”期間，我國城市更新在頂級政策框架下，標準化的“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”工作體系將全面推行，各地政策工具箱將不斷細化，推動更新行動從“項目試點”走向“系統推進”。內涵深化的同時將更注重民生導向，更新重點將從基礎改造轉向補足“一老一小”等公共服務短板，打造“完整社區”。歷史文化保護與風貌彰顯將成為更新行動的核心維度之一。

此外，該研究員指出，后續“自主更新” 模式將在更多城市探索推廣，政策將更注重激發市場活力，鼓勵“政企協同”“多方共建”，構建可持續的投融資模式。城市體檢將成為更新決策的前提，數字化技術有望在規劃、融資、社區運營全鏈條深度應用，推動城市治理精細化。

（編輯：盧志坤 審核：童海華 校對：翟軍）