城市存量空間“靈活更新” 為人民幸福“加碼”

人民網記者 歐陽易佳

下班后想去踢場球，但場地總是“一場難求”？老廠房閑置著，能否先利用起來辦個創意市集？城市更新中，這些“想法很好”的堵點，如今有了系統性、創新性的政策指引。

近日，自然資源部、住房城鄉建設部聯合出臺《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》(以下簡稱《通知》)。《通知》提出，增強詳細規劃適應性、優化過渡期支持政策、推進存量土地和空間的臨時利用、鼓勵資源資產組合供應整體運營、創新不動產登記服務、妥善處置歷史遺留問題等系列舉措，著力破解城市更新中的政策堵點，進一步強化規劃與土地政策融合。

城市更新往往“船大難掉頭”，一個小的改動是否就要啟動漫長的規劃修改程序？《通知》強調的，正是增強詳細規劃的適應性。

具體來看，《通知》明確在自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”基礎上，開展城市更新區域詳細規劃的評估優化工作路徑，既依法給予規劃許可，又靈活適應市場，及時為實施城市更新行動提供規劃依據；鼓勵各地制定土地混合開發和空間復合利用正面清單及管控要求；對改善社區公共服務設施、提升社區公共空間服務功能等微更新項目制定規劃許可豁免清單。

自然資源部國土空間規劃局局長謝海霞舉例說，例如北京、上海、廈門等地探索了產業混合用地等工作路徑，制定了相應的指導意見。在保證公共安全和公共利益、不影響周邊利害關系人合法權益等前提下，可對改善社區公共服務設施、提升社區公共空間服務功能等微更新項目，包括小區車輛停放場地及充電設施等，加裝電梯、小區綠化場地等，《通知》明確免于規劃許可。如重慶、南京等地制定了規劃許可豁免清單。

利用存量房產發展新產業，“難點”在于土地用途轉換的過渡期。過渡期政策如何不再“懸空”？《通知》強調，利用存量土地、房產資源發展國家支持產業、行業的，可享受一定年期內不改變用地主體和規劃條件的過渡期政策，過渡期原則上不超過5年。過渡期屆滿時，符合產業發展方向和履約監管要求的，依法依約定按照新用途辦理用地手續；不符合的，按照約定退出過渡期支持政策，維持原有土地用途。過渡期滿辦理土地有償使用手續的，在原有協議出讓方式之上，此次新增了租賃方式，以減輕企業等一次性投入成本。

自然資源部國土空間規劃局副局長楊地告訴人民網記者，這次將5年過渡期作出調整，地方可以5年為原則，根據具體項目的實際需要與用地主體來約定過渡期限，且在過渡期滿后，符合履約要求辦理后續手續的，新增租賃方式，進一步降低財務成本，增強企業投資信心，穩定市場預期，支持實體經濟發展。

政策如何從文件落到地面？江蘇蘇州在打通這“最后一公里”上提供了樣本。蘇州地處長三角核心區域，城鎮化進程快、存量建筑體量大，2020年以來先行先試開展存量建筑盤活利用探索實踐，通過制定“一目錄、一清單、一張圖”，打通了5年過渡期政策落地的“最后一公里”。

“姑蘇區美羅創意園盤活工業遺存打造輕奢地標，入選自然資源部低效用地再開發試點第二批典型案例；吳中區葉山島古村落通過系統性的村居整治和生態修復打造蘇式民宿集群，實現保護利用的有機融合。”蘇州市自然資源和規劃局局長莫棟升介紹，通過近年來的探索實踐，一批閑置低效建筑煥活新生，既為新型產業發展拓展了優質承載空間，也為民生改善補齊了公共服務短板，又顯著提升了資源利用效益，為城市更新注入了新動能。

從現狀到理想規劃藍圖，往往存在時間差，如何利用好期間閑置的存量土地和空間？《通知》明確，在保障安全、不影響遠期規劃實施前提下，各地可制定空閑建設用地的臨時利用規則并加強實施監管；制定存量建(構)筑物不增加容積率和高度情況下的臨時利用管控規則。

“比如說，規劃小區綠地是否可臨時用作小區足球場等。可在與相關部門做好工作銜接的基礎上，制定存量建筑物不增加容積率和高度情況下的臨時利用管控規則，對用途實行正面清單管理，納入正面清單的無需辦理規劃許可手續。如杭州制定了臨時用地、臨時改變房屋用途等管理實施細則。”謝海霞認為，從現狀到規劃，很多時候受限各方條件，無法立刻按規劃實施，《通知》提出，可在維護相關方合法權益、保障安全、不影響遠期規劃實施前提下，制定空閑建設用地的臨時利用規則，明確期限及到期恢復措施，納入“一張圖”實施監管。

隨著“蘇超”“村BA”帶動全民健身熱潮，江蘇鹽城市民的運動需求激增。鹽城率先編制專項計劃，系統梳理閑置土地、老舊建筑、橋下空間等存量資源，“見縫插針”地規劃建設出足球場、籃球場等54處健身場地。

“我們按照普惠便民、安全鄰避和布局均衡三大原則，充分利用存量資源，有效推動更多的‘邊角地’‘空閑地’成為群眾運動健身的‘新天地’。”鹽城市自然資源和規劃局局長戚太龍說，同時，圍繞人口結構變化帶來的“一老一小”公共設施配套需求調整，深入開展鹽城市主城區幼兒園布點評估及存量閑置更新研究，積極推動閑置幼兒園改建社區服務站、長者食堂、文化活動站、老年人日間照料中心、小型多功能運動場地等公共服務設施，切實優化存量空間使用功能，不斷提高綜合利用效益。

人民城市人民建，人民城市為人民。當規劃的“尺子”具備了必要的“彈性”，當沉睡的“資產”能夠被打包“喚醒”，城市更新才能實現問計于民、問需于民、問效于民。

謝海霞表示，下一步，兩部門將組織各地積極落實《通知》提出的支持措施，結合本地的實際進一步細化，并將相關要求納入地方國土空間規劃編制與實施管理的相關法規，同時應注意嚴守安全底線，防范廉政風險和法律風險，在法律的框架下創新機制，注重基層減負，聚焦人民群眾身邊的急難愁盼問題，在確保符合各類安全規定等前提下，不斷改善人居環境品質，努力建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。