河運撬動國運——論北宋河政之成敗

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北宋王朝投入大量資源治理河患，卻難以使黃河安瀾，并始終背負沉重負擔。北宋河政之弊與其王朝官制的整體設計有關，治理特征亦反映朝廷政局演進的線索，通過河政視角可以探尋其國家治理的曲折道路和經(jīng)驗教訓。

安史之亂爆發(fā)后，中原社會經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，黃河流域生態(tài)環(huán)境亦隨之惡化，黃河泛濫頻次明顯增加。唐末五代藩鎮(zhèn)割據(jù)混戰(zhàn)，河務廢弛。入宋之后，宋太祖制定“以漕立國”的發(fā)展戰(zhàn)略，重點在疏通漕路以保障其運輸功能，但僅將黃河納入漕運系統(tǒng)范疇，未從根本上著力解決河患，為后世的黃河治理埋下諸多隱患。隨著黃河水患日益加劇，宋廷傾注大量精力加強治理，采取諸多舉措，卻始終難以實現(xiàn)黃河安瀾的目標，其中既有經(jīng)驗，亦有教訓。

機構頻變權責不專

為應對頻發(fā)的黃河水患，宋廷構建了一套河政治理體系。然而，該體系在運行中始終存在機構頻繁變動與權責劃分不明的問題。

北宋中央河政機構的演變較為復雜，經(jīng)歷從因襲舊制而無專責，到逐步走向專門化設置，再到協(xié)同運作 的復雜歷程。立國之初，北宋朝廷雖設有工部下屬的水部，但其無所職掌，近乎閑散機構。河政長期隸屬于三司修造案，權力被納入財權主導的治理框架，嚴重缺乏獨立性。由于朝廷亟須集中力量解決唐末五代分裂割據(jù)導致的南北經(jīng)濟失衡等問題，疏通漕渠、廣開漕運成為當務之急，使宋廷開啟以財權控制河政之權的集權時代，治水實踐多圍繞漕渠開通及河患治理展開。皇祐三年（ 1051 年），三司河渠司設立，河政機構開始走向專門化。三司河渠司專掌黃、汴河堤岸工料事務，權責相對集中，置有都大提舉河渠司和勾當河渠司公事各一名，由諳熟水利的文臣升朝官差充。但三司河渠司存在時間相對短暫，嘉祐三年（ 1058 年），因六塔河治理失敗，三司河渠司被罷。此后，朝廷設立都水監(jiān)，開啟都水監(jiān)獨掌河政的階段，河政權力再度集中。熙寧變法期間，情況又發(fā)生變化。隨著《農(nóng)田利害條約》的頒行，司農(nóng)寺權力攀升，與都水監(jiān)形成協(xié)同機制，河政架構隨變法過程再度調整。在此過程中，司農(nóng)寺與都水監(jiān)在職責上出現(xiàn)交叉，二者在水利工程規(guī)劃、經(jīng)費使用等方面需協(xié)同決策。如在修建灌溉渠道時，司農(nóng)寺從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求角度提出方案，都水監(jiān)則從河道整體規(guī)劃與防洪安全角度進行考量，雙方時常意見不合，導致工程進度受阻。元豐改制后，水部的職權得到恢復且主導權超越都水監(jiān)。在治理黃河決堤工程時，水部負責統(tǒng)籌規(guī)劃整體治理方案、調配經(jīng)費，都水監(jiān)則負責具體工程實施，組織人力、監(jiān)督施工等。由此可見，北宋中央河政權力始終在專責管理與多部門協(xié)同之間搖擺，未能形成穩(wěn)定、高效的權責體系。北宋在面對黃河頻繁的水患時，決策過程復雜冗長，執(zhí)行效率低下。

基層治河組織也存在類似問題。北宋在黃河沿岸構建了外都水監(jiān)、修河司、河埽司、埽所、鋪屋等層級嚴密的基層治河組織，直接承擔勘察河患、修繕堤防、搶險救災等職責，但運行中面臨雙重制約：其一，機構的設立與裁撤深受中央政局變動影響，缺乏自主運行的穩(wěn)定性；其二，基層治河組織需與沿河州縣官府協(xié)同運作，如征集物料等，其人力調配依賴地方行政力量，但二者權責并不明晰。中央與基層組織以及基層組織之間權責不清的問題突出反映在河政治理的各個方面。

在監(jiān)管方面，為保障河政運行，北宋建立了河患奏報與檢視制度、河道巡查制度兩大監(jiān)管體系，制度設計雖覆蓋治理全過程，但因權責分散，實際效能受限。河患奏報與檢視制度依托水則（中國古代測量水位變化的工具）觀測水位，要求地方州縣按程序逐級上報水情、人兵、物料、工程期限等重要信息，為朝廷決策提供數(shù)據(jù)支撐；同時，檢視制度覆蓋河患常規(guī)檢視、災后實地勘察，內容涵蓋地形、水位、物料籌備、工料使用與工程質量。但層級上報流程中，中央與地方信息傳遞權責不明，易出現(xiàn)延誤、虛報問題。而河道巡查制度則是通過設立都大巡檢河堤使、組建數(shù)百人規(guī)模的巡查隊伍，明確黃河、汴河沿岸令佐、知州、通判的巡護頻次與職責，建立人員缺額補注與信息傳遞追責機制，實現(xiàn)分時分組分段巡查；同時依托埽所、鋪屋等基層組織，兼顧河防安全與沿河治安。然而，巡查職責分散于地方行政官與專職河政官之間，追責機制因權責邊界模糊難以落實。

在資源調配與輔助治理層面，北宋形成多元化經(jīng)費籌措、以兵代民的勞役模式，輔以宣教與生態(tài)保護舉措，但各類措施分屬不同部門負責，缺乏統(tǒng)一協(xié)調。在經(jīng)費籌措上，內藏庫是主要經(jīng)費來源，神宗明確提出“縱用內藏錢”治河，范仲淹亦呼吁調用內藏庫盈余緩解經(jīng)費匱乏；度牒發(fā)行則作為特殊補充手段，在神宗朝等河患頻繁、工程規(guī)模大的時期發(fā)行量增加。但經(jīng)費調配分屬三司、內藏庫、地方州縣等多主體，權責分散易導致資金撥付延誤。在勞役制度上，北宋秉持“固護民力”理念，以廂軍為治河主力，禁軍僅在搶險救災或廂軍不足時輔助，通過明確禁軍入役條件與職責，減少對民間直接征調。但廂軍調度歸樞密院，河政部門僅負責用工統(tǒng)籌，二者權責銜接不暢；且河患頻發(fā)時，沿河百姓仍需承擔物料轉運等雜役，兵役兵員亦多源于民間，百姓負擔與官方“固護民力”目標存在落差。在宣傳教化與河神祭祀方面，地方官府通過鬧市貼榜、鄉(xiāng)村粉壁謄寫、立碑刻文等方式傳達河防政令，再經(jīng)鄉(xiāng)村賢德之人通俗解讀，引導百姓參與河役；同時，河神祭祀貫穿決堤、開工、修塞等關鍵環(huán)節(jié)，朝廷多次加封河神，如仁宗朝封河瀆為“顯圣靈源王”，既寄托平息河患的期盼，也塑造統(tǒng)治形象。但教化與祭祀分屬地方行政官與禮官負責，與河政部門缺乏協(xié)同，未能形成治理合力。在生態(tài)保護方面，北宋自建立之初便推行河堤綠化，要求沿黃、汴河州縣種植榆柳加固堤防，按戶等規(guī)定種植任務，并將林木存活數(shù)量納入官員政績考核與離任交割內容，體現(xiàn)了保持水土的意識。但種植管護權責歸地方州縣，河政部門僅負責 監(jiān)督，考核標準因權責劃分模糊難以嚴格執(zhí)行。

知識技術局限與執(zhí)行失序

北宋在治河知識與技術理論層面取得顯著進步，形成了系統(tǒng)的水利學體系與創(chuàng)新工具，但未能轉化為治理成效。

從知識與技術積累來看，北宋治河理論日趨系統(tǒng)，技術手段也不斷創(chuàng)新。元人沙克什基于宋人著作整理的《河防通議》，系統(tǒng)記載宋代河政規(guī)章制度與治河技術，涵蓋辨析河患、建設堤埽、開河閉河、核算物料、工程算法等五大領域，不僅詳述辨信漲二水、十二月水名、辨土脈等河情認知，還規(guī)范修砌石岸、制埽筑城、安置壩閘等工藝流程，強調治水需“知地理形勢之便，川源通塞之由，功徒多少之限，土壤疏厚之性”，集中體現(xiàn)北宋水利學的系統(tǒng)性與科學性。熙寧六年（1073年）發(fā)明的浚川杷，由河官范子淵應用于黃河疏浚，展現(xiàn)出北宋在治河工具創(chuàng)新上的探索精神。著作佐郎李垂的《導河形勢書》三篇并圖，將治河工程與邊防體系結合，構建整體化治理藍圖，成為宋代水利學的標志性成果。盡管如此，北宋治河理論與技術仍存在諸多局限。其一，治河者未認識到黃河中游黃土高原水土流失的持續(xù)性，普遍將泥沙淤積視為局部問題，認為通過短期疏浚即可解決。其二，朝廷雖已建立水則觀測制度，但觀測范圍有限，缺乏對水文數(shù)據(jù)的系統(tǒng)采集。其三，治河工具的創(chuàng)新雖體現(xiàn)探索精神，但受限于水文及動力條件，實際難以應對黃河復雜水情。

元人沙克什整理重編的《河防通議》，系統(tǒng)展現(xiàn)了北宋水利技術的進步。但遺憾的是，這些成就未能全面轉化為具體的治理成效。圖為文淵閣《四庫全書》本《河防通議》書影，引自《河防通議》，景印文淵閣《四庫全書》第576冊，臺北：臺灣商務印書館，1986年，第45頁

除了知識與技術的局限，決策與執(zhí)行問題也是治河失敗的重要原因。仁宗至哲宗朝三易回河失敗，是北宋河政的重大挫折。仁宗朝橫隴、商胡二埽決口后，黃河水患蔓延至河北，治河策略陷入分歧：賈昌朝提出復故道主張，獲宰相陳執(zhí)中支持，后因陳執(zhí)中罷相而擱置；文彥博、富弼轉而支持李仲昌修六塔河的方案，忽視歐陽修的疏導之策，最終六塔河工程失敗，“失壞物料一二百萬，溺沒兵夫性命不少，民力疲敝”。六塔河治理失敗后，黃河形成二股河與北流（大致從今河南濮陽向北，流經(jīng)今河北大名、清河、滄州等地，在黃驊附近入海）并行的局面，水流散漫導致沿邊塘泊與界河淤淀，北宋以黃河為核心的水防工程被破壞，喪失黃河天險。神宗、哲宗兩朝又兩次推行回河，均以失敗告終，不僅未能恢復黃河故道，反而加劇水患蔓延。至徽宗時期，朝中士大夫已不敢再言河事，河政陷入困境。

三易回河失敗與治河實踐困境的背后，存在多重深層癥結。其一， 制度層面的權力分散與權責不專持續(xù)影響執(zhí)行效能，中央河政機構頻繁變動導致政策缺乏連續(xù)性，地方基層組織受制于中央政局，協(xié)同機 制難以穩(wěn)定運行。其二，河患奏報與檢視制度在實際操 作中弊端叢生， 地方官員奏報不實、遲滯、隱匿災情，以逃避責任或粉飾太平，檢視時敷衍塞責乃至與利益群體勾結欺瞞朝廷，導致朝廷無法及時準確掌握河患實情，決策脫離實際。其三，北宋中后期黨爭加劇導致治河決策陷入政治博弈，忽視水利規(guī)律與實際需求，如六塔河工程的推進更 多源于派系支持而非科學論證。其四，河官群體的專業(yè)素養(yǎng)參 差不齊， 雖多數(shù)人秉持經(jīng)世致用理念欲有所作為，但部分官員缺乏專業(yè)能力， 導致工程規(guī)劃與執(zhí)行存在嚴重偏差，進一步加劇治理困境。

河務失敗加劇王朝危機

北宋河政治理蘊含多重價值取向，既體現(xiàn)“固護民力”的懷柔理念、經(jīng)世致用的追求和生態(tài)保護的意識，也包含塑造統(tǒng)治合法性的政治考量。遺憾的是，這些價值追求在實踐中受限于制度缺陷與政治環(huán)境，治理邏輯與運行實效脫節(jié)，最終對北宋國運產(chǎn)生深遠影響，成為王朝由盛轉衰的重要誘因之一。

在治理價值取向上，北宋河政秉持以民為本、愛惜民力的懷柔思想。宋太祖早在建隆二年（961年）便提出“煩民奉己之事，朕必不為也”，這一理念在河政勞役中體現(xiàn)為以兵代民的安排，即以廂軍作為常規(guī)治河主力，禁軍在緊急搶險時輔助，明確“闕少廂軍，如系緊要處，方得和雇禁軍”的原則，減少對民間勞役的直接征調，保障農(nóng)時與民力。其本質是統(tǒng)治者在國家治理中試圖平衡治河需求與民生穩(wěn)定的策略，以求避免苦累民間，維系社會秩序與統(tǒng)治基礎。與此同時，經(jīng)世致用思想成為士大夫與河官群體的重要追求，從田告、李垂等水利人才的理論探索，到河官群體在任內推動的工程實踐，均試圖通過解決河患實現(xiàn)王朝長治久安；河堤綠化與水土保持舉措的長期推行，則反映時人對人與自然和諧共生的初步認知，宋朝將生態(tài)保護與河防安全相結合，形成早期環(huán)境治理的實踐探索。此外，河神祭祀與宣教共同服務于統(tǒng)治合法性塑造：頻繁的河神祭祀與加封儀式，既寄托百姓對平息河患的期盼，也塑造了朝廷重視民生、積極治河的形象；地方官府的出榜與立碑則是通過傳達政令與普及理念，引導百姓認同治河的公共價值，構建官民協(xié)同的治理共識。

然而，北宋河政的運行始終受限于多重局限，這些 局限與北宋中 后期的政治困境相互交織，逐漸侵蝕治理效能。一方面，權力分散與決策混亂的問題貫穿河政始終，中央河政機構的頻繁調整導致權責邊界模糊，協(xié)同治水模式在實踐中異化為無人專責，基層治河組織 與州 縣的協(xié)同機制因中央政局變動而難以穩(wěn)定。另一方面，北宋中后期的黨爭徹底打亂河政決策的科學邏輯，治河策略成為派系斗爭的工具， 如六塔河工程的推進與放棄、回河方案的反復爭論，均非基于水利規(guī) 律的理性選擇，而是政治勢力博弈的結果，導致治河資源被 大量浪費， 治理方向持續(xù)偏離實際需求。此外， “固護民力”的懷柔理 念與河患頻 發(fā)的現(xiàn)實之間存在難以調和的矛盾：盡管北宋以廂軍作為治河主力， 但兵役兵員仍源于民間，且河患導致的物料征調、土地淹沒使沿河百姓承受沉重負擔，懷柔理念在實際治理中難以完全落地，反而可能因 形式化而削弱統(tǒng)治認同。

北宋河政的治理困境最終轉化為對王朝國運的深遠影響，成為北宋由防御穩(wěn)固走向亡國危機的重要推手。黃河天險地位的喪失是最直接的后果：自仁宗朝六塔河工程失敗后，黃河北流淤淀沿邊塘泊與界河，北宋依托黃河構建的北方水防體系徹底失效，塘泊與界河因自身局限形同虛設，北方邊防失去天然屏障。至徽宗后期，宋廷欲與金朝“夾攻契丹，取燕云故地”而守之，正是黃河天險喪失后對北方防御焦慮的體現(xiàn)。而當金兵南下時，河北地區(qū)已無黃河天險可依，金兵直抵汴京城下，北宋再無澶淵之盟時御敵于澶州的“景德故事”，最終走向亡國。與此同時，龐大的治河經(jīng)費消耗國家財政，內藏庫的持續(xù)投入與度牒的大量發(fā)行雖暫時緩解經(jīng)費壓力，卻加劇財政結構失衡，為北宋中后期的財政危機埋下隱患。而河患頻繁導致民生困苦與社會動蕩，進一步削弱王朝統(tǒng)治基礎。多重因素疊加下，北宋最終在內外危機中走向覆滅，河政治理的失敗成為其國運衰微的縮影。

北宋王朝投入大量資源治理河患，卻難以使黃河安瀾，并始終背 負沉重負擔， “至南渡而后，貽其禍于金源氏”，才被動“擺脫”黃河 治理的困境。北宋河政之弊與其王朝官制的整體設計有關，治理特征亦反映朝廷政局演進的線索，通過河政視角可以探尋其國家 治理的曲 折道路和經(jīng)驗教訓。

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