82%老舊小區待更新！上海跳出規模擴張，轉向內涵式發展

“十五五”規劃建議指出，要堅持城市內涵式發展，大力實施城市更新，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。從近年來上海城市的發展態勢來看，衡量城市發展的若干關鍵指標已經呈現出新態勢，傳統增長模式所依賴的內外部條件正面臨挑戰。在此背景下，“人民城市人民建、人民城市為人民”是上海城市發展的主要理念與遵循原則。人民城市的六大內涵，為上海城市的內涵式發展提供了一個重要的目標抓手與內容框架。

一、從規模擴張走向內涵提升：上海處于新一輪城市發展關口

上海在過去四十多年憑借改革開放、空間擴張和產業升級躍升為全球城市之一。然而，今天的上海所面臨的環境已經與上一輪發展周期完全不同。

第一，人口增速放緩與老齡化加深帶來結構性約束。上海近年來生育水平持續下降。國家統計局數據顯示，2024年上海人口出生率位于全國倒數第四。同時，《2024年城市人口流動報告》顯示，上海30—35歲男性人口凈流出率已超過流入率，青年勞動力外流趨勢開始顯現，且常住人口減少7.19萬。而在人口結構的另一端，則是老齡化水平的持續深化。根據上海市民政局發布的數據，2024年上海60歲以上人口占比為37.6%，一些中心城區占比更高。生育下滑、青年流入減緩和老齡結構擴大，使得城市在教育、醫療、住房、養老等多個領域面臨更高的供給與治理壓力，傳統依賴人口紅利和規模擴張的增長邏輯面臨挑戰。

第二，土地開發空間幾乎觸頂，城市更新取代擴張成為主戰場。土地要素方面，上海的發展也明顯從外延擴張轉入存量治理。近年來，上海各項國有建設用地供應不斷減少，規模整體收縮。從上海2025年度國有建設用地供應計劃來看，新增用地更多向遠郊新城和重點功能區域傾斜。同時，相關數據表明，上海老舊小區存量規模較大，既有存量小區中，20年以上樓齡比例高達82%，是城市更新改造的重點對象，涉及居民生活改善、城市功能提升和區域品質提升。

第三，數字化發展加速推進，對城市治理能力提出新的系統性要求。《2025年中國數字城市競爭力研究報告》顯示，上海數字化能力現排名第二，僅次于北京。城市治理加速數字化后，線上渠道在受理、流轉和反饋上的流程更加規范，但線下渠道仍承擔著大量居民最直接的表達需求。兩者之間的銜接并未完全匹配——一方面，線上信息可追蹤，但居民在線下反映的問題往往難以形成同樣的流程閉環，導致“線上看得見、線下難感知”的體驗落差；另一方面，數字化考核依賴平臺數據，而線下問題因難以量化，容易被排除在治理指標之外。因此，數字化治理在提升效率的同時，也暴露出渠道間不均衡與治理包容性等方面的挑戰。

第四，公共服務在空間布局上存在區際差異。以上海醫療資源為例，市人大監督調研數據顯示，截至2024年末，上海每千人口醫療機構開放床位數為7.82張，已超過“十四五”規劃設定的7.5張目標。但不同行政區之間差異比較明顯：黃浦區每千人口床位數為35.35張，靜安區為19.04張，徐匯區為18.53張，而浦東、松江、寶山、奉賢等區則低于全市平均水平。基礎教育資源的空間配置和需求同樣存在明顯的區際差異，優質中小學多集中在中心區，部分外來人口密集的區域優質學校則供給不足。

上述數據表明，在市域整體供給規模達到規劃目標的前提下，公共服務資源在不同區域之間的配置仍存在不均衡問題。上述趨勢表明，上海已經告別外延式城市發展模式，需要且必須邁入現代化城市發展的新征途，全面進入內涵式發展時代。

二、建設人民城市：上海內涵式發展的底層邏輯

人民城市理念與上海推進內涵式發展的方向高度契合。一方面，人民城市理念重新界定了城市發展的目標，使城市治理從傳統的規模擴張型模式轉向質量提升和結構優化；另一方面，它為內涵式發展提供了穩定的邏輯起點，促使城市在空間、服務、產業和治理系統中形成更加精細、協調與可持續的運行方式。

從治理邏輯上看，人民城市理念支撐上海內涵式發展的底層機制至少包括以下三個方面。

（一）從“建設導向”轉向“場景導向”：以實際生活需求作為治理起點

在快速擴張時期，城市治理的重點主要集中于項目建設與硬件供給，而人民城市理念強調城市首先是“人的城市”，治理的邏輯起點應從生活場景出發。這意味著，在推進內涵式發展過程中，城市需要圍繞居民在托育、通勤、居住、休閑、文化參與、公共安全等方面的實際需求進行系統化安排，以生活體驗的改善作為衡量發展質量的重要維度。場景導向的治理方式使城市發展不再依賴單項工程的擴張，而是在與居民日常生活的密切互動中形成更具連續性的提升路徑。

（二）從“要素供給”轉向“能力建設”：強調系統運行效率與治理協同

人民城市理念意味著，城市發展不能僅依賴硬件投入或資源供給，更重要的是提升城市體系的組織能力與運行質量。在內涵式發展的語境下，這一邏輯表現為治理從“建設更多”轉向“運行更好”。能力建設包括公共服務體系的統籌能力、社區治理的組織能力、跨部門協調機制的運行能力以及數字治理能力等。通過提升治理能力，城市能夠在資源約束條件下取得更高的使用效率，使公共服務體系具有更強的適應性與回應性，從而支撐內涵式發展的持續推進。

（三）從“部門分治”轉向“系統治理”：推動跨領域協同解決復合問題

超大城市在發展中面臨的大部分問題具有多部門、多尺度的復合特征，例如住房與教育的聯動、產業與交通的耦合、空間更新與社區治理的協同等。人民城市理念所強調的“人民建、為人民”的本質要求，是在治理過程中將不同部門和不同系統之間的關聯性納入整體考量。對上海而言，這意味著在推進內涵式發展時，需要構建跨部門協作機制，以系統視角處理空間規劃、公共服務供給、產業布局與治理模式之間的互動關系，從而避免碎片化治理導致的效率損失，提高城市整體運行質量。

在這一理念下，城市發展不再依賴單一要素的擴張，而是在多維度、跨領域的持續協調中形成質量導向的增長方式，為上海在存量時代保持競爭力提供了穩定的制度基礎。

三、從理念到實踐：在六個核心內涵中尋找上海城市內涵式發展的建設目標

（一）創新：讓創新真正落到城市日常

在現有創新策源體系的基礎上，下一步工作重點是加強科研活動與城市空間、產業應用和日常服務場景之間的功能銜接，使創新鏈條與城市功能鏈條形成可操作的對接機制。一方面，需要補齊“科研—應用—市場”鏈條的中間環節，通過推進成果轉化服務站、應用試驗區、共享實驗設施等方式，縮短研發到產品化的周期，使更多原始創新能夠在本地落地轉化。另一方面，張江、臨港等區域的實踐表明，創新不只發生在實驗室，而是依賴可以步行抵達的生活配套、跨機構交流頻繁的小型社區、能支持長期居住的成本結構等“創新生態要素”。此外，創新制度也需要與城市空間協同推進，包括科研機構準入、企業試點政策、園區管理模式以及公共空間的復合利用等，使城市成為可持續產生創新活動的“實驗場”。

（二）宜居：讓城市真正對青年和家庭友好

以青年群體與新市民的基本生活成本為著力點，構建托育、住房、通勤等要素的匹配體系，使居住選擇能夠與就業分布、生活服務和城市空間結構形成協同關系。上海近年來普惠托育、人才公寓、社區便民更新等探索已初見成效，但與人口結構變化相比，供給仍顯不足。未來需要在全市范圍提升基礎教育、醫療和托育資源的均衡度，使青年家庭能夠在居住地獲得穩定服務；同時完善青年租賃住房體系，提高租賃品質和社區支持力度；并以各新城為核心，推動教育、醫療、商業、辦公等功能集聚，使跨區通勤壓力降低。

（三）美麗：讓綠色成為生活中不可分割的部分

在內涵式發展進程中，生態環境被納入城市空間品質和公共生活體系，與社區結構、公共設施和活動半徑共同構成居民日常環境的基礎要素。蘇州河貫通、濱江空間開放和口袋公園建設，讓城市綠地開始進入“十五分鐘生活圈”。未來應繼續統籌推進綠道體系建設，使步行與騎行真正成為日常出行方式；推動老舊社區的生態化微更新，在有限空間中增加綠化、透水設施和公共休憩點；同時提升濱水公共空間的復合功能，使其不僅是景觀工程，更是運動、社交、文化等高頻生活活動的承載地，讓美麗城市成為市民日常體驗的一部分。

（四）韌性：讓城市給予居民穩定和篤定的力量

在極端天氣和公共衛生事件頻次上升的背景下，城市治理體系對風險監測、設施承載和社區協同提出了更高的結構性要求，韌性能力建設因此被納入日常治理框架，需要通過制度、設施和社區協同等多維度統籌推進。未來需進一步建立以實時數據為基礎的風險監測系統，提高預警精度與響應速度；在街道與社區中推動居民、物業、社會組織的協作，讓應急預案成為人人可執行的行動指南；推動城市基礎設施的分布式布局與彈性改造，使城市在遭受沖擊后能夠快速恢復，維持正常運行節奏，使韌性成為城市常態化能力。

（五）文明：讓文化氣質與城市風貌成為軟實力

在城市發展體系中，文化建設與公共空間治理、社區運營和歷史風貌保護等領域形成聯動關系，成為推動空間品質優化和社會參與提升的組成部分。上海的濱江公共藝術、歷史街區保護、社區文化空間更新，正在讓文化供給從中心城區擴展到多區域、多層級。下一階段，推動基層文化空間的常態化運營，使文化活動進入居民每日可達的半徑；在街區更新中處理好風貌保護與功能完善的關系，使歷史資源在可持續使用中保持活力；通過社區文化活動、公共藝術與街區營造的結合，讓文化氛圍在市民日常中自然生成，使文明不再依賴中心區域，而能夠在多層級空間中共同呈現。同時，讓市民參與文化項目共建，讓文化與社區治理形成正向循環，使文明城市建設真正體現在居民的身份認同和生活體驗之中。

（六）智慧：讓數字化真正貫穿全域治理情境

數字化已嵌入政務服務、城市運行監測和社區管理等多項治理情境中。未來應以數字化治理體系為基礎要求，構建跨部門數據流動、城市運行監測和社區應用場景的協同機制，使治理流程在標準化、閉環化和精細化方面形成可持續的運行結構。據此，需要進一步提升政務服務的在線可辦率和跨部門數據流動效率；推進城市運行“一網統管”的事件分類、響應閉環與處置精細度；并在社區層面降低數字化使用門檻，使老年人、外來群體和特殊需求群體都能享有數字時代的公共服務紅利。同時，在真實場景中擴大數字應用的試點，如夜間醫療、社區養老、公共安全等，使數字治理與居民生活緊密結合。

四、面向未來的內涵式發展：智慧、均等與共治的城市治理體系

展望未來，上海的內涵式發展將呈現出更加智慧、均衡與共治的治理格局。在城市由增量擴張邁向存量優化的階段，治理方式正從低頻監測轉向持續感知，對城市運行狀態的洞察將更加實時、精細與結構化。數字化進程的深化，使治理體系能夠在多源數據中捕捉變化信號，形成以動態監測為基礎的“智慧響應”機制；而在這一過程中，一套圍繞城市運行核心維度構建的指標體系將發揮關鍵作用，使城市狀態通過連續記錄與趨勢分析得以穩定呈現，為治理判斷提供長期而可靠的參照。

隨著城市結構與社會需求的演進，城市運行的多維關聯性不斷增強，公共服務、空間更新、交通組織、產業結構之間的耦合關系更加緊密。在此背景下，治理體系的均衡性將成為新的核心能力。從資源配置的均衡，到服務可達性的均等，再到發展機會的均衡，城市將在不同區域、不同群體之間實現更加均衡與公平的供給結構。

與此同時，城市治理模式將進一步走向共治。數字化帶來的信息透明，使城市運行的過程更易被公眾感知，治理不再是單向度的行政行為，而是多主體共同參與的場域。來自社區、社會組織、企業以及居民的反饋，將不斷融入城市運行的信息循環之中，使治理體系能夠在更豐富的感知基礎上形成互動、修正與增益。共治的本質，是在專業治理與社會力量之間形成協商式互動，使城市在變化中保持適應性與韌性。

總體來看，今后的內涵式發展將呈現一種持續更新、智慧均等與多方共治的城市運行狀態：城市行為被智慧化地捕捉，結構性差異通過長期監測得以識別與消除，多主體參與形成動態互動的治理共同體，共同塑造上海城市治理新面貌。

（作者單位：上海交通大學國際與公共事務學院、中國城市治理研究院）

原標題：《智庫觀察|“十五五”時期上海城市內涵式發展的挑戰、邏輯與展望》

欄目主編：王多 文字編輯：王多 題圖來源：上觀題圖 圖片編輯：徐佳敏

來源：作者：張傳勇 謝嘉祺