國際觀察 | 歷時八年獲批，中英規劃體系差異背后的國家治理智慧

導讀

英國政府1月20日發表聲明，宣布通過中國駐英國使館新館舍的規劃審批。為何這份審批會耗時八年之久？規劃是如何平衡效率與公平的？中英兩種規劃邏輯背后，折射出怎樣的國家治理智慧與時代使命？中國城市規劃學會國外城市規劃分會專家為您講述背后的故事。

本文字數：2846字

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作 者

周國艷（中國城市規劃學會國外城市規劃分會委員，蘇州大學金螳螂建筑學院教授）

2026年1月20日，英國住房、社區和地方政府事務部正式批準了中國駐英國使館新館舍的規劃申請。這一歷時八年的審批拉鋸戰，不僅是一則外交新聞，更成為了觀察中英兩國規劃管控體系差異的絕佳案例。

一

八年長跑：英國規劃體系的程序正義及其效率困境

中國駐英使館新館舍項目始于2018年，選址于歷史悠久的皇家鑄幣廠舊址。這個位于倫敦塔附近、毗鄰金融區的黃金地塊，本應建成歐洲最大的駐外使館，配備工作人員住所、文化交流中心和商務中心。然而，原本常規的規劃審批卻演變成了一場長達八年的“馬拉松”。

1月20日在英國倫敦拍攝的原英國皇家造幣廠建筑 ? 新華視界

使館項目之所以歷時八年得以批準，據分析，在很大程度上是緣于使館的重要區位、性質以及英國規劃體系中嚴格的法定程序。根據英國的規劃法，所有規劃申請必須依法經過嚴格的公示、公眾咨詢、環境評估等環節。

英國地方自主權和社會參與的法律基礎主要是2011年頒布《地方主義法》（Localism Act 2011），該法改革并廢除了2004年規劃體系中區域層面的空間戰略規劃，實現了從“國家—區域—地方”的三級規劃體系向以國家層面的《國家規劃政策框架》（The National Planning Policy Framework，簡稱NPPF）、地方層面的地方規劃（Local Plan）與鄰里規劃(Neighbourhood Plan)所構成的“新二級”空間規劃體系。其核心理念就是讓最了解、最關心當地情況的人來規劃本地未來，賦予社區在規劃決策中的法定角色和具體權力，這不僅僅是征求意見，旨在彌合民主赤字，讓公眾對影響其生活的決策擁有更大話語權。社區參與的“剛性”還體現在法律要求地方政府必須履行的程序上，并非可選項。例如每個地方規劃當局都必須編制和落實一份《社區參與聲明》，明確規定其在制定規劃政策文件和審理規劃申請時將如何依法征詢社區意見。這是規劃當局的強制性義務。

由此可見，英國規劃體系中的社區參與不僅是形式，更是實質性的決策環節。因此，過程中的任何異議包括社區意見與議員提案等都可能觸發審查延期。部分英國立法官員和媒體渲染的“陰謀論”，也會屢屢成為推遲審批的理由。再者，該項目的規劃決策還受到政治因素影響。據英國《每日電訊報》披露，美國白宮官員曾在倫敦私下會面時向英方“表達關切”，直接影響了審批進程。

結果表明，這種對程序正義的極致追求，有利于保障各相關利益方參與決策的話語權，增強居民對規劃成果的認同感，減少項目實施過程中的社會阻力和負面影響。但同時，也往往以時間和效率為代價。

二

規劃專業的深度思考：效率與公平的永恒命題

從規劃專業角度看，使館案例凸顯了規劃體系中效率與公平的平衡難題。程序正義獲得了社會的價值認同，“規劃者、決策者與個人及代表利益相關者之間有效的互動，以識別問題并持續交換觀點”可以確保各方利益得到充分表達，避免決策專斷，從而避免規劃決策的負面社會效應。

然而，社區參與需要大量時間、技術和資金支持。從新制度經濟學角度來看，社會參與規劃決策程序的嚴格實施，無疑會增加規劃申請中的社會成本，從而影響規劃項目審批的效率。實際上，參與決策常面臨資源與能力挑戰，地方規劃當局也常因資源限制，難以提供充分支持。所以，重大項目建設如何得到合理的時效保障，戰略層面國家利益與地方層面和社區訴求如何更有效協調與對接歷來是英國規劃決策過程中的難題。

三

對中國規劃體系的啟示

從使館案例可以看出，規劃管控問題遠不止是技術層面的空間安排，更是國家治理能力的重要體現。如外交部發言人郭嘉昆所言：“為外交館舍建設提供支持和便利，是東道國的國際義務。”

與英國的規劃體系和決策機制相比，我國的規劃體系實現了“戰略意圖—空間落地”的高效轉化，在保障國家利益與促進發展中找到了平衡點。展現出戰略傳導高效性–能夠快速落實國家重大戰略部署、統籌與優化區域層面資源配置，多部門協作保障了規劃項目特別是重大項目的順利實施。

鑒于我國仍處于趕超階段的發展中大國，規劃承接了鄉村振興和城市更新的雙重戰略重任，需要綜合平衡程序完備與實施效率的關系、協調長遠利益與當前發展的矛盾、統籌國家戰略與地方訴求的差異。加強規劃管治中的技術支撐，運用大數據、人工智能等技術提升規劃決策的科學性、公平性。以實現程序正義和高效發展的雙重目標。

四

結語：規劃體系的時代使命

規劃體系的完善是一個持續的過程。我國從“城市規劃法”，發展到“城鄉規劃法”下今天的國土空間規劃體系，是一個不斷延續和完善的過程。站在新的歷史起點，為實現可持續發展目標，規劃體系需要構建兼顧剛性與彈性的規劃管控機制，也需要借鑒英國規劃決策過程中多層次、差異化的社會參與和體現程序正義的制度安排，探索出適合我國國情且適應不同發展階段的規劃實踐路徑和治理機制。

八年的等待不僅是一個外交項目的審批歷程，更是對規劃體系深層問題的專業反思。一個成熟的規劃體系，應當在國際合作與國家安全、程序正義與實施效率、社區參與與戰略引領、剛性管控與彈性適應之間找到最佳平衡點。這需要所有規劃相關的工作者在實踐中不斷探索和完善，為國家的可持續發展提供更加智慧的規劃支撐。

國外城市規劃分會

原名國外城市研究學組，于1988年12月成立，隸屬于中國城市規劃學會的專業學術團體。1991年10月更名為國外城市規劃學術委員會，2023年3月31日更名為國外城市規劃分會。

宗旨：團結社會各界從事國外城市規劃及相關學科的研究工作者，積極開展跨學科的學術交流及有關活動，研究和探討國外城市問題及規劃、建設和管理方面的理論與實踐經驗。學術活動把握超前意識，借鑒國際先進經驗，結合我國實際情況進行比較，為提高我國城市研究的理論與實踐水平做出貢獻。

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