美國想要并購格陵蘭島需要至少經(jīng)過哪三道程序閘門？

* “中美友好互信合作計劃”是由復(fù)旦發(fā)展研究院和豐實集團共同打造的中美關(guān)系研究的學(xué)術(shù)平臺

在2026年新年伊始，美國總統(tǒng)唐納德·特朗普圍繞格陵蘭島的戰(zhàn)略地位與未來歸屬問題展開了一系列極具爭議的外交動作。這場始于1月初的格陵蘭風(fēng)波，在短短一個月內(nèi)上演了一場從極限施壓到戰(zhàn)略回擺的完整戲碼。1月17日，特朗普在社交媒體上發(fā)出最后通牒，宣布將于2月1日起對丹麥、挪威等八個“不合作”的歐洲盟友加征10%的進口關(guān)稅，試圖以經(jīng)濟武器強行撬開談判大門。這一激進的關(guān)稅威脅迅速引發(fā)跨大西洋關(guān)系的劇烈震蕩。《路透社》等媒體尖銳指出，此舉直接動搖了北約聯(lián)盟的互信根基，可能迫使歐洲在防務(wù)合作上與美國產(chǎn)生根本性分歧。

面對歐洲的集體反彈與全球市場的擔(dān)憂，特朗普的策略出現(xiàn)了顯著調(diào)整。在1月21日的達沃斯世界經(jīng)濟論壇上，特朗普公開軟化立場，明確表示“不會使用武力來控制格陵蘭”。在與北約秘書長馬克·呂特會晤后（Mark Rutte），宣布雙方已就格陵蘭及北極地區(qū)的未來合作達成一項“框架協(xié)議”，并因此決定取消此前定于2月1日生效的關(guān)稅措施。盡管協(xié)議具體內(nèi)容未公開，但西方媒體普遍分析認為，其核心很可能并非領(lǐng)土買賣，而是美國換取了在格陵蘭增強軍事存在、深化北極防務(wù)合作的承諾，以此對抗中俄在該地區(qū)的影響力。

事實上，這場危機并非突然爆發(fā)。早在2019年8月，《華爾街日報》首次披露特朗普曾在白宮內(nèi)部多次詢問“購買格陵蘭”的可行性，并將其形容為“一樁規(guī)模巨大的房地產(chǎn)交易”。從最初的公開設(shè)想，到制度性滲透，再到安全與經(jīng)濟工具的全面動用，特朗普政府圍繞格陵蘭展開的行動軌跡，已清晰呈現(xiàn)出一條不斷升級的戰(zhàn)略曲線。但與其不斷抬高的政治調(diào)門形成鮮明對比的，是購島計劃在法律與制度層面所遭遇的持續(xù)停滯。

這場始于2019年、發(fā)酵于2026年的“購島計劃”，其意義已遠超一宗領(lǐng)土并購案與國際爭端。它不僅展現(xiàn)了特朗普政府“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略在資源獲取上的野心演進，更展示出了美國行政權(quán)力擴張的多重瓶頸。從中，我們可以窺見特朗普政府的“阿喀琉斯之踵”，即在美國分權(quán)制衡的防御機制面前，總統(tǒng)的行政權(quán)力依然受到限制。美國的憲政制度，也許是特朗普政府最大的制約力量。

圖為抗議者聚集在格陵蘭首都努克的美國領(lǐng)事館前。圖片來源：Reuters

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戰(zhàn)略野心的演進：格陵蘭購島計劃時間線

2019年8月16日，《華爾街日報》援引知情人士報道稱，特朗普曾與顧問討論“美國購買格陵蘭”的可能性，這一長期停留在內(nèi)部的設(shè)想首次被推到全球輿論場。8月21日，路透社進一步報道，特朗普在記者會上回應(yīng)相關(guān)報道時稱這只是“一個想法”，并對丹麥?zhǔn)紫鄬⑵湫稳轂椤盎闹嚒钡谋響B(tài)表示不滿；同日他宣布取消原定對丹麥的訪問行程，使“購島構(gòu)想”迅速演變?yōu)橐粓龉_外交摩擦。2020年4月，路透社報道美國計劃在格陵蘭首府努克設(shè)立領(lǐng)事機構(gòu)，并將其置于“加強在北極地區(qū)存在、對沖中俄影響”的更大政策框架之下。隨后，美國駐丹麥?zhǔn)桂^發(fā)布消息稱，美國駐努克領(lǐng)事館于2020年6月“重新開放”；美國國務(wù)院亦發(fā)布聲明確認該領(lǐng)事館于2020年6月10日正式恢復(fù)運作，強調(diào)此舉體現(xiàn)美國對格陵蘭與北極事務(wù)的長期投入。

圖為美國駐努克領(lǐng)事館。根據(jù)冷戰(zhàn)時期的一項協(xié)議，美國在格陵蘭島享有廣泛的軍事準(zhǔn)入權(quán)。圖片來源：Reuters

進入特朗普第二任期，相關(guān)爭議再次升溫。2025年3月4日，路透社援引特朗普在國會演講中直接對格陵蘭民眾喊話：“我們會讓你們安全，我們會讓你們富起來”，并將格陵蘭的重要性與“戰(zhàn)略位置”和“資源潛力”相聯(lián)系。這類繞開主權(quán)政府、直接面向島內(nèi)社會的政治表達，在丹麥與格陵蘭引發(fā)強烈反彈：2026年1月4日，路透社報道丹麥?zhǔn)紫喔ダ椎吕铮∕ette Frederiksen）克森公開敦促美國“停止對一個歷史上親密盟友的威脅”，強調(diào)必須尊重丹麥王國的主權(quán)與領(lǐng)土完整。1月5日，路透社又引述弗雷德里克森稱，“美國總統(tǒng)關(guān)于想要格陵蘭的表態(tài)必須被認真對待”，并指出丹麥與格陵蘭已明確拒絕相關(guān)企圖。

2026年1月6日，路透社報道稱，特朗普的顧問團隊正在討論“如何獲得格陵蘭”的不同選項。報道同時提到，美國國內(nèi)也出現(xiàn)跨黨派聲音強調(diào)：當(dāng)?shù)溑c格陵蘭明確表示“格陵蘭不出售”時，美國應(yīng)尊重盟友主權(quán)并履行條約義務(wù)。1月15日，路透社報道法國總統(tǒng)馬克龍（Emmanuel Macron）召開緊急防務(wù)會議，并表示法國將應(yīng)丹麥請求參與在格陵蘭舉行的聯(lián)合演訓(xùn)；路透并明確點出該演訓(xùn)名為“北極韌性行動”（Operation Arctic Endurance），且首批法軍人員已在路上，標(biāo)志著歐洲在格陵蘭及北極議題上開始形成更具行動力的集體姿態(tài)。歐洲主要國家正試圖通過更緊密的軍事協(xié)作，防止該地區(qū)被單一力量主導(dǎo)。

丹麥?zhǔn)紫嗝诽亍じダ椎吕锟松l責(zé)了特朗普政府的“施壓和威脅”。圖片來源：Agence France-Presse

1月17日，路透社報道特朗普在Truth Social發(fā)文，宣布將自2月1日起對丹麥、挪威、瑞典、法國、德國、荷蘭、芬蘭和英國等八國商品加征10%關(guān)稅，并威脅若仍無“購島協(xié)議”，關(guān)稅將于6月1日升至25%，且將持續(xù)至美國“被允許購買格陵蘭”為止。同日，路透社還報道丹麥與格陵蘭爆發(fā)抗議活動：哥本哈根示威者高舉“Greenland is not for sale”（“格陵蘭不出售”）等標(biāo)語，努克也出現(xiàn)大規(guī)模集會，反對將格陵蘭未來置于外部強權(quán)交易之中。進入達沃斯論壇周期后，路透社在2026年1月21日報道稱，面對盟友強硬回應(yīng)與市場震蕩，特朗普在達沃斯表示將“退后一步”，并稱已與北約方面形成某種“長期框架”來處理北極安全與資源議題，同時明確表示不會動用武力。然而，政治層面的施壓與話術(shù)調(diào)整，并不足以直接轉(zhuǎn)化為制度結(jié)果；在通往“購島”這一目標(biāo)的路徑上，仍橫亙著三道必須逐一跨越的程序性閘門，且每一道閘門都難以逾越。

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美國購買格陵蘭島的三道程序性閘門

第一道閘門：總統(tǒng)必須先拿到賣方的“有效要約”

從美國憲政制度的視角看，總統(tǒng)雖然作為國家元首與行政首腦，在對外事務(wù)中享有廣泛的談判裁量權(quán)，但這種權(quán)力并不意味著可以在缺乏對方主權(quán)主體配合的情況下單邊啟動領(lǐng)土取得程序。換言之，任何涉及領(lǐng)土取得的構(gòu)想，要從政治口號落到可執(zhí)行的國內(nèi)法程序，首先必須出現(xiàn)一份能夠被提交參議院審議的、具有可識別對外合意的條約文本，否則便難以進入美國憲法所設(shè)定的條約程序。

問題在于，丹麥政府無法像簽一份普通國際協(xié)議那樣，由行政當(dāng)局單方面給出“出售/轉(zhuǎn)讓”的合憲授權(quán)。1916 年，美國在《丹屬西印度群島讓渡條約》(Treaty Conceringthe Cessionofthe DanishWestIndies)中正式承認丹麥對格陵蘭島的主權(quán)，格陵蘭在1953年成為丹麥領(lǐng)土的一部分并由此進入丹麥憲制框架。根據(jù)《丹麥王國憲法》第19條的明確規(guī)定，未經(jīng)丹麥議會（Folketinget）同意，政府不得采取任何使王國領(lǐng)土增加或減少的對外行為。而在現(xiàn)實政治層面，丹麥政府也多次公開強調(diào)格陵蘭不出售。丹麥?zhǔn)紫嗝诽亍じダ椎吕锟松谝环萋暶髦斜硎荆骸罢務(wù)撁绹枰庸芨窳晏m島完全沒有道理。美國無權(quán)吞并丹麥王國的三個組成部分中的任何一個。”同時，丹麥民意亦持此立場。在一項由英國權(quán)威民調(diào)機構(gòu)輿觀(YouGov)在丹麥開展的民調(diào)顯示：78%的丹麥?zhǔn)茉L者反對將格陵蘭出售給美國。

然而，即便假設(shè)丹麥中央政府與丹麥議會在政治上具備推動相關(guān)議題的意愿，2009年經(jīng)公投通過的《格陵蘭自治法》（Act on Greenland Self-Government）仍在內(nèi)部層面構(gòu)成了第二道、且更為實質(zhì)性的限制。該法在序言中承認格陵蘭人民作為一個“民族”享有自決權(quán)，并以此作為自治制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)。《自治法》第21條明確規(guī)定，凡涉及格陵蘭地位發(fā)生根本性變化的安排，必須以格陵蘭人民的民主決定為前提，并需經(jīng)格陵蘭自治議會（Inatsisartut）同意及公投通過，同時還須丹麥議會批準(zhǔn)。這一制度設(shè)計清楚表明，格陵蘭并非丹麥中央政府可以自由處分的“領(lǐng)土資產(chǎn)”，而是一個在憲制與國際法層面均享有高度自治地位的主體。民意層面同樣不支持“并入美國”的敘事：路透社報道的一項由Verian 為丹麥《Berlingske》和格陵蘭媒體聯(lián)合開展的民調(diào)顯示，只有6%的格陵蘭人希望脫離丹麥并加入美國，而85%的人反對這樣做。據(jù)《衛(wèi)報》報道，格陵蘭本島和丹麥?zhǔn)锥几绫竟霈F(xiàn)大規(guī)模抗議活動，不少民眾手持丹麥與格陵蘭旗幟、拒絕任何形式“出售或割讓”的標(biāo)語，體現(xiàn)了民間對主權(quán)問題極高的敏感性與抵觸情緒。

圖為2026年1月17日，在丹麥哥本哈根，抗議者聚集在市政廣場，聲援格陵蘭島。圖片來源：TIME

在上述幾重約束之下，美國國內(nèi)程序本身也將陷入一種結(jié)構(gòu)性的“啟動真空”。美國需要一份能進參議院的條約文本，而丹麥憲法的議會閘門、格陵蘭自治法的自決與程序鎖、再加上領(lǐng)導(dǎo)人明確的“不出售”立場與民意結(jié)構(gòu)，共同抬高了生成“有效要約”的成本。

第二道閘門：購島必須經(jīng)過國會的制度性批準(zhǔn)

假定一個高度反事實的前提：丹麥王國與格陵蘭地方自治政府同時同意將格陵蘭整體讓渡給美國聯(lián)邦。然而，在美國憲政秩序下，總統(tǒng)并不能以行政決定完成此類領(lǐng)土取得，至多只能“草簽”取得領(lǐng)土的協(xié)議，最終必須經(jīng)由美國國會以立法形式批準(zhǔn)。美國憲法第四條第三款明確規(guī)定：國會準(zhǔn)許新州加入本聯(lián)邦（New States may be admitted by the Congress into this Union）。傳統(tǒng)上，總統(tǒng)至少存在兩條形式上可行的路徑：其一是將“購島協(xié)議”作為國際條約（treaty）提交參議院；其二是通過普通立法方式，將領(lǐng)土讓渡包裝為“領(lǐng)土取得或讓渡法案”（cession act）。然而，以上兩種路徑在現(xiàn)實政治中均使特朗普政府成功取得格陵蘭的可能性極低。

（1）國際條約路徑：憲法第二條的高門檻設(shè)計

美國憲法第二條第二款明確規(guī)定：“總統(tǒng)應(yīng)有權(quán)，在參議院的建議與同意下，締結(jié)條約，但須獲得出席參議員三分之二的同意”（He shall have Power, by and with the Advice and Consent of the Senate, to make Treaties, provided two thirds of the Senators present concur）。這一條款自建國之初即被理解為對外交權(quán)的刻意制衡，其目的并非提高效率，而是防止行政首腦在重大國際事務(wù)中單方面行動。

在歷史上，美國確實通過國際條約方式取得過重要領(lǐng)土，例如1803年美法《路易斯安那購地條約》、1848年美墨《瓜達盧佩—伊達爾戈條約》以及1867年美俄《阿拉斯加條約》。然而，這些成功均深深根植于黨派競爭尚未如當(dāng)今般高度極化和制度化的歷史語境中。進入20世紀后，參議院對條約的批準(zhǔn)已演變?yōu)橐粋€高度政治化、且否決常態(tài)化的過程。最著名的例子是1919年參議院拒絕批準(zhǔn)《凡爾賽條約》，明確表明即便總統(tǒng)已完成談判，參議院仍可基于國內(nèi)政治與憲法疑慮行使否決權(quán)。

在格陵蘭購島情境中，國際條約路徑面臨的障礙尤為嚴峻。首要的“程序天花板”在于憲法所要求的參議院三分之二多數(shù)（即67票）批準(zhǔn)。而在當(dāng)前政黨高度極化的政治格局中，條約通過的可能性近乎為零。以當(dāng)下參議院議員政黨結(jié)構(gòu)觀之，共和黨僅占53席，且黨內(nèi)并非鐵板一塊，這距離67票的超級多數(shù)門檻相距甚遠。

其次，格陵蘭議題本身的復(fù)雜性質(zhì)，使其在美國當(dāng)前的政治環(huán)境中極難凝聚起一種跨越黨派的、不容置疑的“國家安全共識”。該島的戰(zhàn)略價值（如北極航道與資源）與天文數(shù)字般的財政成本、長期的治理挑戰(zhàn)以及對北約盟國關(guān)系的潛在沖擊相互交織。這使得該議題在國會辯論中極易被塑造為一個“代價高昂的帝國幻想”或“偏離美國核心利益的地緣政治冒險”，而非一個緊迫的生存威脅。現(xiàn)實政治中，兩黨議員的共同行動與公開批評，已然印證了這種共識的缺失。2026年1月，一支由民主黨和共和黨議員組成的國會代表團訪問哥本哈根，其公開目的便是試圖緩和因特朗普政府強硬立場而緊張的盟友關(guān)系。這一外交行動本身，即是對行政當(dāng)局單邊議程的直接制衡與否定，表明國會中有影響力的成員并不認同將此議題推向?qū)埂?/p>

2026年1月16日，在丹麥哥本哈根，美國阿拉斯加州共和黨參議員麗莎·穆爾科斯基（Lisa Murkowski）在丹麥議會與美國國會議員會面后接受記者采訪。圖片來源：Reuters

來自兩黨的批評聲音具體而多樣，擊中了購島構(gòu)想的多重軟肋：弗吉尼亞州民主黨參議員蒂姆·凱恩（Tim Kaine）表示，參議院國土安全委員會可能會推動一項限制特朗普使用武力能力的戰(zhàn)爭權(quán)力決議，或者一項挑戰(zhàn)其濫用關(guān)稅的決議。肯塔基州共和黨參議員蘭德·保羅（Rand Paul）則直斥動用緊急權(quán)力試圖接管格陵蘭的想法“荒謬”，其批評核心在于財政不負責(zé)任與權(quán)力濫用。阿拉斯加州共和黨參議員麗莎·穆爾科斯基（Lisa Murkowski）則指出，多數(shù)美國人反對這種做法。俄亥俄州共和黨眾議員邁克·特納（Mike Turner）在哥倫比亞廣播公司（CBS）的“面對國家”（Face the Nation）節(jié)目中警告，強硬的關(guān)稅威脅策略可能損害與北約盟國的關(guān)系。他以諷刺口吻稱此非《交易的藝術(shù)》（特朗普于1987年出版的書籍），而是《約會游戲》（The Dating Game），尖銳地批評了其外交上的短視與魯莽。這些多維度的批評共同表明，格陵蘭議題非但無法統(tǒng)合兩黨，反而會激活并聚合不同陣營的反對理由，無論是出于財政保守主義、制度捍衛(wèi)、盟友維系還是簡單的政治現(xiàn)實考量。

圖為特朗普于1987年出版的書籍《交易的藝術(shù)》，該書由特朗普與記者托尼·施瓦茨合著。該書于1987年首次登上《 紐約時報》 暢銷書榜首，并連續(xù)51周位居榜單。圖片來源：維基百科。

最終，現(xiàn)實政治中的黨內(nèi)倒戈風(fēng)險，使得67票成為了一項近乎虛幻的目標(biāo)。近年來關(guān)鍵法案的投票記錄為此提供了冷酷的注腳。例如，在2025年6月28日參議院對被特朗普稱之為《大而美法案》（Big Beautiful Bill）的程序性投票中，所有民主黨議員的反對外加共和黨參議員湯姆·蒂利斯（Thom Tillis）與蘭德·保羅（Rand Paul）的倒戈，已清晰顯示了黨內(nèi)團結(jié)的脆弱性與跨黨派合作的困難。更具警示意義的是，此類“背叛”會招致嚴厲的政治后果。在因關(guān)鍵投票立場遭到黨內(nèi)強烈反彈，尤其是在特朗普明確威脅蒂利斯后，蒂利斯隨后宣布退休，退出2026年中期選舉的參議院競選。其關(guān)于“在華盛頓，過去幾年里，越來越明顯的是，那些愿意接受兩黨合作、妥協(xié)并展現(xiàn)獨立思考能力的領(lǐng)導(dǎo)人正在成為瀕危物種”的感慨，無疑道破了當(dāng)代華盛頓政黨極化的政治生態(tài)。同樣，在2026年1月14日參議院試圖限制總統(tǒng)對委內(nèi)瑞拉動武授權(quán)的投票中，出現(xiàn)了50:50的僵局。三位共和黨參議員蘇珊·柯林斯（Susan Collins，緬因州）、麗莎·穆爾科斯基（Lisa Murkowski，阿拉斯加州）和蘭德·保羅（Kentucky，肯塔基州）發(fā)起倒戈，與所有民主黨人一起投票決定繼續(xù)審議該決議，最終僅靠副總統(tǒng)萬斯的關(guān)鍵一票，才得以阻止該議程繼續(xù)推進。這些案例共同揭示，在當(dāng)今美國高度極化的政黨政治與特朗普式非傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的雙重作用下，國會的立法生態(tài)已發(fā)生深刻變化。即便是僅需簡單多數(shù)的表決，確保本黨陣營全員恪守政黨路線都異常艱難，黨內(nèi)“反水”已成為一種高頻風(fēng)險。而當(dāng)議題升級至需要參議院三分之二超級多數(shù)（即67票）批準(zhǔn)時，這意味著總統(tǒng)不僅不能失去本黨任何一票，還必須額外爭取至少14名民主黨參議員的支持。在現(xiàn)行政治氣候下，這幾乎是一項不可能完成的任務(wù)。因此，通過國際條約路徑取得格陵蘭，在政治現(xiàn)實中的可行性無限趨近于零。

（2）立法路徑：憲法第四條第三款的“領(lǐng)土條款”

面對條約門檻過高的現(xiàn)實，總統(tǒng)理論上還存在另一種憲法選項：放棄條約形式，轉(zhuǎn)而尋求通過普通立法（Statute）或聯(lián)合決議案（Joint Resolution）來完成領(lǐng)土取得。這一路徑的法定門檻看似較低，但其背后的權(quán)力邏輯與政治現(xiàn)實，卻可能構(gòu)成同樣堅固的壁壘。

憲法第四條第三款規(guī)定：“國會有權(quán)處置并制定一切必要的規(guī)則與條例，以管理屬于合眾國的領(lǐng)土或其他財產(chǎn)”（The Congress shall have Power to dispose of and make all needful Rules and Regulations respecting the Territory or other Property belonging to the United States）。正是基于這一條款，歷史上如1845年德克薩斯并入、1898年夏威夷并入等案例，均是通過國會普通立法程序?qū)崿F(xiàn)的。

如果將普通立法其應(yīng)用于格陵蘭島案例，其標(biāo)準(zhǔn)流程可概括為：（1）談判與提案：總統(tǒng)作為行政首腦，與出讓方（如丹麥）達成初步轉(zhuǎn)讓協(xié)議（草約）；（2）國會審議與通過：該協(xié)議以法案形式提交國會，必須在眾議院和參議院均獲得簡單多數(shù)（過半）支持；（3）總統(tǒng)簽署生效：法案送呈總統(tǒng)簽署后，即成為法律，構(gòu)成美國接受領(lǐng)土的國內(nèi)法律依據(jù)。

圖為美國國會立法流程圖。圖片來源：Sunlight Foundation

從表面看，將表決門檻從參議院的“三分之二”降至兩院的“過半數(shù)”，似乎大大提高了可行性。然而，這實質(zhì)上是將挑戰(zhàn)從一個極高的固定門檻，轉(zhuǎn)移到了一個漫長、復(fù)雜且充滿變數(shù)的立法迷宮之中。在普通立法路徑下，一項領(lǐng)土取得法案必須成功穿越國會兩院立法流程中可能存在的至少12個關(guān)鍵否決點（veto points），其中任何一個環(huán)節(jié)的失敗都可能導(dǎo)致整個進程夭折。因此，這一路徑的實質(zhì)絕非簡單的“門檻降低”，而是將事務(wù)的絕對主導(dǎo)權(quán)從總統(tǒng)（依靠其外交權(quán)與條約路徑）完全交還給了由535名議員組成的國會。總統(tǒng)的角色被嚴格限定為談判發(fā)起者和法案的最終可能簽署者。而法案能否誕生、以何種形態(tài)誕生，完全取決于國會在每一個否決點上的獨立意志。只要眾議院或參議院中的任何一個委員會、任何一個議事環(huán)節(jié)予以否決或擱置，整個進程便將夭折。在政治高度極化的今天，一個缺乏跨黨派強烈共識且極具爭議的“購島”法案，幾乎注定會在上述某個環(huán)節(jié)，因黨派斗爭、程序阻撓或利益博弈而觸礁沉沒。

更關(guān)鍵的是，總統(tǒng)試圖繞過國會、以行政協(xié)議等方式單方面取得領(lǐng)土的路徑，已被最高法院的既有判例徹底封堵。在現(xiàn)行的憲法結(jié)構(gòu)與司法先例框架下，任何此類行為都不具備堅實的法律基礎(chǔ)，其違憲風(fēng)險極高。在揚斯頓鋼鐵公司訴索耶案（Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer，1952）這一里程碑式的判決中，最高法院確立了著名的“三階理論”：當(dāng)總統(tǒng)在缺乏甚至違背國會明確授權(quán)的情況下行動時，其權(quán)力處于“最低谷”（lowest ebb），必須受到最嚴格的審查。任何將“購島”包裝成純行政行為的嘗試，都會立即陷入嚴重的違憲爭議，其法律基礎(chǔ)極其脆弱。

第三道閘門：格陵蘭領(lǐng)土并入的憲政地位難題

即便授權(quán)與撥款這兩道政治難關(guān)奇跡般地通過，“購島”的法律與政治進程也遠未完成。最終，也是最根本的一步，是必須通過一部“組織法”（Organic Act）來定義這塊新領(lǐng)土在美國憲政體系中的地位。在此問題上，歷史判例、現(xiàn)實政治與未來承諾之間存在著幾乎無法調(diào)和的沖突，構(gòu)成了比短期預(yù)算爭議更為深遠的“終極否決點”。

要理解格陵蘭可能面臨的地位，必須回到20世紀初最高法院的一系列關(guān)鍵判例，即“島嶼案”（Insular Cases，1901—1904）。在這些判例中，最高法院確立了“建制領(lǐng)地”（incorporated territories）與“非建制領(lǐng)地”（unincorporated territories）的區(qū)分。1901年的“道恩斯訴比德韋爾案”（Downes v. Bidwell）是其中的基石。該案核心裁定結(jié)論是：新獲取的領(lǐng)土并非自動享有美國憲法的完整覆蓋。由此，最高法院創(chuàng)造了一個“根本權(quán)利”與“不完全適用”的二分法，認為只有那些“符合自然正義原則”的“根本性”憲法條款才自動生效，而其余條款的適用與否，則由國會根據(jù)領(lǐng)土的具體情況自行決定。

這一判例背后的邏輯，被學(xué)者犀利地指出，是美國“帝國邏輯”的法律體現(xiàn)，旨在管理那些被認為在種族、文化上“不同”且尚未準(zhǔn)備好完全融入的海外領(lǐng)地。盡管在學(xué)界與司法內(nèi)部廣受批評，且多位大法官公開質(zhì)疑其正當(dāng)性，但一個多世紀過去，該判例體系在形式上仍未被最高法院整體推翻，仍具有法律效力。這就為任何新領(lǐng)土的并入預(yù)設(shè)了一個充滿張力的法律框架：國會擁有幾乎不受限制的自由裁量權(quán)，來決定這塊土地及其人民能在多大程度上享有“美利堅合眾國”的完整憲政承諾。

在此框架下，格陵蘭島幾乎必然在很長時期內(nèi)，甚至永久性地，被定位為“非建制領(lǐng)地”，長期處于有限憲法適用狀態(tài)，不享有完整的政治代表權(quán)。考慮到其人口規(guī)模、族群結(jié)構(gòu)、民意基礎(chǔ)與地理位置，國會幾乎不可能立即啟動成州程序。波多黎各在一百多年后仍未成州的現(xiàn)實，正是這一制度邏輯的最佳注腳。自1898年被美國取得以來，波多黎各作為“非建制領(lǐng)地”已超過125年。盡管其居民自1917年起即為美國公民，但在聯(lián)邦層面沒有總統(tǒng)選舉投票權(quán)，在國會的代表權(quán)也受限。波多黎各多次公投希望建州，但始終未能進入實質(zhì)立法階段。這并非偶然，而是“島嶼案”邏輯的必然結(jié)果：國會可以無限期地保持其“未定狀態(tài)”，享受戰(zhàn)略利益，卻無需承擔(dān)完全的政治整合成本。格陵蘭的戰(zhàn)略價值（北極通道、資源）遠超波多黎各，這反而會加強國會將其保持在一種“工具性領(lǐng)地”狀態(tài)，而非賦予其完全政治權(quán)利的動機。

然而，這種安排將直接與“購島成州”的政治口號發(fā)生沖突，反而進一步削弱國會議員的支持動機。對國會而言，這不僅是一個簡單的財政與外交問題，更是一個可能永久引入憲政不對稱的新政治實體的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。若將一個明確表示“不想成為美國人”的民族，強行置于美國的“非建制領(lǐng)地”統(tǒng)治下，將立即引爆持續(xù)的治理危機、文化沖突和主權(quán)運動。在國際上，這將被視作赤裸裸的現(xiàn)代殖民行為，招致包括歐洲核心盟友在內(nèi)的全球譴責(zé)，嚴重損害美國聲譽。相反，若將格陵蘭視為美國的第51州，則意味著約5.7萬人將獲得與擁有4000萬人口的加州同等的參議院權(quán)力，這種代表性的極端不公將激化國內(nèi)已有的政治裂痕。因此，對任何一位國會議員而言，公開支持購島構(gòu)想已無異于一場政治自殺。他們需要同時面對來自國內(nèi)與國際兩個方向的、無法調(diào)和的多重壓力，使自己瞬間成為眾矢之的。

03

憲政體系：特朗普政府的“阿喀琉斯之踵”

總之，對特朗普政府“購島”構(gòu)想所必經(jīng)的三道程序性流程進行分析后，我們能夠清晰看到，任何在美國憲政程序內(nèi)購島的實質(zhì)性操作，其可能性嚴格為零。在美國憲政框架下，領(lǐng)土取得并非不可想象之事，歷史上亦存在明確的制度路徑。然而，無論是需要參議院三分之二同意的條約路徑，還是必須穿越兩院立法流程、層層否決點的普通立法路徑，抑或在取得領(lǐng)土之后仍不可回避的組織法與憲政地位安排，其共同特征都在于：它們被有意設(shè)計為緩慢、分散、依賴高度共識的集體決策過程。這種制度結(jié)構(gòu)的核心目的，正是防止行政權(quán)在涉及國家疆域、主權(quán)結(jié)構(gòu)與憲政承諾的重大問題上，進行單邊、快速且不可逆的行動。

更為關(guān)鍵的是，這套憲政約束并非只在國內(nèi)政治層面發(fā)揮作用。它本身以國家主權(quán)平等與同意原則為前提運行。當(dāng)?shù)溚鯂c格陵蘭自治當(dāng)局明確表達拒絕立場時，美國憲政程序所必需的起點便已不復(fù)存在。在此情形下，“國會是否會批準(zhǔn)”不再是一個尚待政治博弈的問題，而是一個在程序上根本無法成立的假設(shè)。

因此，所謂“購島”不過是特朗普慣用的極限施壓劇本。其核心邏輯在于，通過主動拋出一個在法理與政治上均極度敏感、且對方幾乎必然拒絕的極端要價，強行將一個原本可能被擱置的議題轉(zhuǎn)化為必須面對的國際談判議程。然而，從美國國內(nèi)憲政程序?qū)徱暎撎嶙h的實質(zhì)落地可能性幾近于無。然而，正是這種國內(nèi)行動的“不可能性”，反向證明了其作為國際策略的獨特功能。特朗普真實意圖或許并非領(lǐng)土主權(quán)易幟，而在于以此為支點，擾動既有談判格局，迫使丹麥在更為實際且緊迫的議題上，例如北約在格陵蘭軍事設(shè)施的長期化、北極航道規(guī)則的話語權(quán)、或關(guān)鍵礦產(chǎn)投資準(zhǔn)入等方面做出妥協(xié)或權(quán)益讓渡。

總之，審視特朗普政府圍繞格陵蘭可能采取的任何行動，若僅停留在外交摩擦、盟友態(tài)度或個人政治風(fēng)格層面，反而容易低估真正起決定性作用的約束力量。特朗普政府在這一議題上真正面對的，并不是可以通過政治施壓、輿論動員或個人意志加以突破的具體對手，而是一套彼此支撐、環(huán)環(huán)相扣的制度網(wǎng)絡(luò)。正是在這一意義上，當(dāng)代能夠持續(xù)約束與抗衡美國總統(tǒng)即時政治沖動與權(quán)力試探的終極力量，也許唯有美國自身的憲政制度，可謂“美國反對美國”的當(dāng)代展示。

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來源 | 復(fù)旦中美友好互信合作計劃

作者 | 魏博偉 述恒

排版 | 蒲云濤