教授洞見 | 陳憲：城市營商環境與創新生態的關系是什么？

近日，上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、深圳行業研究院研究員陳憲在“今日頭條”發表文章，題為《未來的區域競爭，將是創新生態的競爭》。他提道：“優化營商環境是重要的基礎工作，但若停留于此，則可能‘只見樹木，不見森林’。未來的區域競爭，將是產業生態與創新生態的競爭。一個理想的系統是：以一流的營商環境作為堅實基礎，支撐和滋養一個能夠自我強化、不斷演進的產業創新生態。”

以下為發表原文。

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城市營商環境與城市創新生態是什么關系？

這不是一個概念問題，而是一個實踐問題，需要加以厘清，并在厘清的基礎上擺正二者在城市經濟與產業發展中的關系，使之相得益彰，共同推動城市的高質量發展。

自世界銀行在各國開展營商環境評價和排名以來，主要是因為我國自身改革發展的需要，同時受我國的排名在前些年靠后的影響，與培育、打造營商環境有關的改革，受到各級政府的高度重視。

以上海為例。上海從營商環境1.0版到8.0版行動方案，大致可以分為兩個階段：2018年到2022年是第一階段，這一階段五版方案，重點實施對標改革，聚焦世界銀行營商環境評價指標，進行靶向攻堅和單項突破，實現“減環節、減時間、減成本”，致力于重點領域“答好題”“拿高分”；2023年之后是第二階段，從對標改革逐步向全面優化企業全生命周期經營環境延伸，營商環境改革的內涵進一步豐富，范圍進一步拓展，體系進一步完善。

2026年的第一個工作日，上海市連續第九年召開了優化營商環境大會，強調要把優化營商環境擺在高質量發展的突出位置，更好提振市場信心和引導社會預期，促進海內外一流企業和人才集聚，充分激發創新活力。同時，上海市印發了《上海市加快打造國際一流營商環境行動方案（2026年）》。在此前1.0版到8.0版迭代升級的基礎上，進一步強化營商環境的頂層設計，聚焦加快建設國際一流營商環境的目標，整體推進政務服務環境、市場競爭環境、產業生態環境、社會共治環境優化。

由此可見，在世界銀行營商環境評價指標的基礎上，在我國主要城市對營商環境的內涵和外延都做了拓展。如上所述，上海市堅持以“大營商”理念統領四大環境優化，制定出臺優化營商環境的年度行動方案。在今年的方案中首次提出“打造友好適配的產業生態環境”，通過產業園區、樓宇等抓手，聚焦重點產業和要素保障，因地制宜打造產業發展更適配、創新創業更友好的產業創新生態。顯然，這是要通過加快打造營商環境，促進創新生態的優化。

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營商環境與創新生態有著不同的關注點

• 營商環境主要解決企業生存的“土壤”問題，關鍵是政務服務、法治保障；創新生態則關注整個“森林”系統的繁榮與演化，如產業鏈協同、創新網絡優化。只改良土壤，不足以培育出參天大樹和繁茂雨林。

• 營商環境關注服務與便利，側重政府如何高效服務企業，降低其制度性交易成本，如審批、納稅、融資等；創新生態則強調共生與演化。關注企業、機構、人才、資本等多元主體如何互動、共生，形成具有自組織、自適應能力的復雜系統，以降低系統性創新成本。

• 政府在營商環境中的角色是“服務員”與“裁判員”，核心是優化政務服務、維護公平競爭；政府在創新生態中的角色是“設計師”和“建筑師”，除了公共服務，還需搭建平臺，如產業鏈對接平臺；促進連接，如產學研合作；培育關鍵物種，如鏈主企業、孵化器，并營造容忍失敗、鼓勵長線創新的文化。

• 營商環境關注的焦點是，企業全生命周期中所需要的服務，從注冊、運營到退出的各個政務服務環節；創新生態關注的焦點是，價值創造全過程，從基礎研究、技術開發、規模化量產到市場推廣，產業迭代升級的全鏈條，以及人才、技術、數據、資本等高級要素的耦合。

實踐表明，簡單強調營商環境存在三個不足。

第一，容易導致“重形式、輕實質”的治理偏差。如果僅圍繞營商環境評價指標開展工作，容易催生“面子工程”，如建設使用率低的數字平臺，或進行頻繁卻低效的企業走訪，干擾企業正常經營，卻忽視了企業真實的創新需求和產業深層次協同問題。這被業界概括為 “重指標評價，輕實質內容” 。

第二，難以滿足創新與產業升級的系統性需求。現代產業的競爭，尤其是戰略性新興產業的發展，依賴于緊密的產業鏈協作、快速的知識流動和專業的創新服務網絡。單純的“辦事快”“服務好”無法解決諸如技術成果轉化不暢、產業鏈上下游對接困難、早期科技企業融資難、復合型人才短缺等系統性瓶頸。

第三，可能忽視對“創新不確定性”的包容。創新活動本質上是高風險、試錯的過程。傳統的以規范和風險控制為導向的營商環境管理，有時難以包容前沿技術探索中的“野蠻生長”。優秀的創新生態構建周期長、見效慢，需要為這種不確定性提供彈性空間，例如，對新業態實施 “觀察期”和“包容期”監管；需要深刻理解產業規律，對政府的長期戰略定力和專業能力要求極高。

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“創新生態更具一般性”

我們認為，各大城市打造營商環境的實踐，正在印證“創新生態更具一般性”的判斷和趨勢。

上海在2026年發布的營商環境9.0版方案中，首次將 “打造友好適配的產業生態環境” 單獨列為重點任務，強調要素的有機耦合與協同。湖北提出打造包含政務、產業、創新、開放、法治在內的 “五大生態” ，將營商環境建設系統性地融入更廣闊的創新生態框架。浙江則明確提出 “讓創新生態成為最好的營商環境” ，認為看不見摸不著的創新生態，恰恰是吸引全球高端要素的終極競爭力。

總而言之，優化營商環境是重要的基礎工作，但若停留于此，則可能“只見樹木，不見森林”。未來的區域競爭，將是產業生態與創新生態的競爭。一個理想的系統是：以一流的營商環境作為堅實基礎，支撐和滋養一個能夠自我強化、不斷演進的產業創新生態。

來源：今日頭條 2026年1月12日

筆者：陳憲

責編：張小芳

轉自：上海交大深圳研究院&深圳行研院公眾號

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