與部分中青年學(xué)者話“開局”⑤｜政策實施也要“高質(zhì)量發(fā)展”，而評估至關(guān)重要

來源：滾動播報

（來源：上觀新聞）

一項政策出臺后就“一勞永逸”了嗎？

如何檢驗“紙上”的政策構(gòu)想真正走在了惠及民生的“路上”？

公眾對政策效果的實際感受為何會與宏觀數(shù)據(jù)存在“溫差”？

尤其是未來五年，“關(guān)鍵時期”，“能效”“質(zhì)效”已成熱詞——怎么檢驗、怎么“確保”？

上海社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所副研究員紀園園，多年來深耕中國政策評價領(lǐng)域，專注運用因果推斷等前沿方法，以學(xué)者身份一直“盯”著產(chǎn)業(yè)政策的實施成效與優(yōu)化路徑。而這，正是“關(guān)鍵時期”確保基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化取得“決定性進展”的迫切需要。

與記者交談中她表示，我國政策體系的建設(shè)正經(jīng)歷從注重“有沒有”到追求“好不好”的轉(zhuǎn)變，反映出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化向更高階段邁進的新要求。

去年10月，黨的二十屆四中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出：“增強宏觀政策取向一致性，強化政策實施效果評價”“強化規(guī)劃實施監(jiān)測評估和監(jiān)督，健全政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機制，確保黨中央決策部署落到實處”。紀園園認為：“夯實基礎(chǔ)、全面發(fā)力”的“十五五”時期有一系列關(guān)鍵部署，最終會落地為政策實效。在此背景下，未來的政策評估更需注重由“量”轉(zhuǎn)“質(zhì)”，進一步促進公眾的政策理解，在構(gòu)建具有中國特色的政策評估體系同時，將評估體系嵌入治理過程，推動政策實施邁向“高質(zhì)量發(fā)展”，助力實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化。

政策評價為政策實施提供科學(xué)依據(jù)

未來政策需趨向合力評估

解放日報·上觀新聞：您的研究領(lǐng)域主要是因果推斷相關(guān)理論方法及其在現(xiàn)實問題中的應(yīng)用研究。如何向大眾解釋政策評估研究的現(xiàn)實意義？對于中國發(fā)展的價值在哪？

紀園園：雖然說因果推斷、政策評價聽起來很高深，但可以用一句話簡單概括：國家出臺了一項政策，到底有沒有發(fā)揮作用？

比如說，我們看到房價變化，企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出增加，或者大學(xué)教育回報率在浮動，怎樣判斷這些變化歸因于某項政策，還是自然發(fā)生。而且政策發(fā)揮了多大的作用，需要很精確、準確，僅憑直覺遠遠不夠，甚至可能得出錯誤結(jié)論。

因果推斷的意義就在于，將原本模糊的“經(jīng)驗”“感覺”轉(zhuǎn)化為可驗證、可量化的證據(jù)。

正如醫(yī)學(xué)上處理藥劑檢驗的臨床對照實驗，一組病人吃藥，一組病人不吃藥，看藥劑是否有效。評估政策時雖不完全一樣，但兩者的道理基本相同，公共政策同樣需要科學(xué)的評估方法來識別其真實影響。用具有可比性的城市，一個受政策影響，一個不受政策影響，來看最終的政策效應(yīng)。但不同于短期藥效，政策發(fā)揮效果需要時間，政策評價基本上評估幾年前的政策，有時候體現(xiàn)出滯后性，但這種滯后性在科學(xué)范圍內(nèi)。它的評估也屬于平均效應(yīng)，討論的是平均意義下的效果，而不是個體效應(yīng)。

近年來，我關(guān)注科技創(chuàng)新領(lǐng)域的政策，不僅會做政策評價，還進行內(nèi)部調(diào)研和案例分析?，F(xiàn)在我們做政策評價，不僅要得出結(jié)果，還嘗試根據(jù)結(jié)果提出更落地的政策建議。中國正處在高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，每一項政策背后都涉及龐大的人口與資源配置，因此政策評估至關(guān)重要。

解放日報·上觀新聞：當前中國經(jīng)濟的復(fù)雜性與政策制定的綜合性，給精準的政策評估帶來了新挑戰(zhàn)。近年來，我們國家在政策評價上是否面臨一些問題和困難？要如何應(yīng)對？

紀園園：我剛剛也提到，中國的政策工具越來越多元、政策目標越來越綜合。我認為至少有三類評估挑戰(zhàn)。

首先，政策實施往往是多目標和多手段，使得評估難以孤立觀察。過去政策大多就是一個明確的目標，但在當前治理體系中，政策工具更多以組合形式推出，并同時承載增長、就業(yè)、創(chuàng)新、綠色發(fā)展等多重目標。比如產(chǎn)業(yè)政策，數(shù)字經(jīng)濟政策，涉及財政、金融、土地、科技等多部門協(xié)同推進。此類綜合政策，往往疊加實施、聯(lián)動發(fā)揮，效應(yīng)彼此交織，難以直接判斷和識別具體政策產(chǎn)生的獨立效應(yīng)。這意味著，政策評估不再適合采用單點式、線性化分析，而必須在更為系統(tǒng)、整體的框架下識別機制、厘清路徑，以前某些方法就不太適用。

第二個，我們的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也在加速變化，傳統(tǒng)的評估指標難以反映真實情況。我國經(jīng)濟正經(jīng)歷由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動的深刻轉(zhuǎn)型，企業(yè)組織形式、就業(yè)結(jié)構(gòu)、商業(yè)模式都發(fā)生了變化。在此背景下，傳統(tǒng)統(tǒng)計指標的刻畫維度過于粗放，不適用于反映新興領(lǐng)域政策成效。比如，企業(yè)創(chuàng)新能力就不能只看專利數(shù)量，我如今在研究中會重點以新產(chǎn)品銷售收入作為指標，即創(chuàng)新成果的市場價值。

還有一類挑戰(zhàn)就是數(shù)據(jù)。我們做研究時發(fā)現(xiàn)，可用于政策評估的、高頻度、跨部門且具可比性的數(shù)據(jù)仍然不充足。如果國內(nèi)不同地方對于某項政策的執(zhí)行力度不同，各省份關(guān)于宏觀數(shù)據(jù)的統(tǒng)計口徑就可能存在差異，從而可能對同一政策的評估結(jié)論造成系統(tǒng)性偏差。不同的地區(qū)之間的數(shù)據(jù)雖然有互相溝通，但仍存在壁壘。其實，我們的評估評價無法達到百分百精確，盡可能通過科學(xué)的手段接近精確，對因果識別和機制辨析提出了更高要求。

接下來，我覺得要多關(guān)注部門之間的合作?，F(xiàn)在政策的制定和實施，很多時候都需要多部門聯(lián)合作戰(zhàn)。許多重大改革均由發(fā)改委、科技、財政等主要部門以聯(lián)合評估的方式形成合力。以“雙碳”政策評估為例，我們過去只看能源領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，但實際上評估者也要看補貼政策、綠色金融、技術(shù)改造、地方績效等，將“碳減排”置于完整產(chǎn)業(yè)鏈和政策體系中加以分析，更有科學(xué)性與解釋力。

最后是加快使用大數(shù)據(jù)和更現(xiàn)代的統(tǒng)計方法?，F(xiàn)在的宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)不僅在樣本規(guī)模上持續(xù)擴張，而且在指標維度上日益豐富，呈現(xiàn)出“高容量”與“高維度”并存的特征。例如，像電力數(shù)據(jù)這樣的高頻數(shù)據(jù)，維度很大，需要用機器學(xué)習(xí)方法去處理高維數(shù)據(jù)才會更快，目前我們正在研究中。

中國政策評估強調(diào)系統(tǒng)化思維

呈現(xiàn)“先行先試”的問題導(dǎo)向邏輯

解放日報·上觀新聞：我們國家的政策評價和國外有沒有不一樣的地方？有沒有貢獻研究成果以及形成一套自己的中國經(jīng)驗？

紀園園：政策評估不是單純技術(shù)問題，它深受國家治理結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段、經(jīng)濟體量和社會需求的影響。這個研究方向在國外很早就興起了，我感知國內(nèi)大概在2010年以后流行起來。因為國內(nèi)的數(shù)據(jù)越來越開放，政策評估擁有足夠數(shù)據(jù)作支撐。我們的經(jīng)濟原理和國外基本是一致的，也都會使用國際上公認成熟的理論推導(dǎo)模型。但因為各國實際情況不同，評估方法在具體落實上有所不同。中國的政策評價與國外相比，我認為有兩大顯著不同：

一是中國政策評估更強調(diào)系統(tǒng)化思維。我覺得，有時候評估西方的政策，比評估中國政策反而更簡單。因為西方的政策經(jīng)常是單點實施，部分受限于國家的執(zhí)行力度。我們國家政策則是一套“組合拳”，政策體量大，目標多，會實時調(diào)整。一項政策可能包含對產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療等多領(lǐng)域的影響，所以有時候我們不可能完全借鑒西方的方法，還會進行理論創(chuàng)新，突出中國特色。這種政策外溢效應(yīng)和系統(tǒng)性特征在國際比較中也非常具有特色。

二是中國快速試點—評估—推廣的機制，在國際上獨具特色。歐美國家的政策往往以長期研究為前置，隨后再在小范圍內(nèi)開展試點驗證；相比之下，中國更強調(diào)在實踐中檢驗和優(yōu)化政策路徑，即通過先行試點、過程性評估，再依據(jù)數(shù)據(jù)和證據(jù)推動改革在更大范圍擴展，也會有邊試點邊推廣的情況。以醫(yī)療領(lǐng)域的藥品集中帶量采購為例，政策從最初的十幾個試點城市推廣至全國，即在持續(xù)監(jiān)測與評估基礎(chǔ)上完成的。這種評估更具有實時性，政策調(diào)整也更加靈敏，有助于在復(fù)雜情境中及時識別問題、校正偏差。

我認為，中國的先行先試呈現(xiàn)出“問題導(dǎo)向”的評估邏輯。國際上其實很多評估一般以模型和實驗設(shè)計為中心，政策評估常常是結(jié)束后的總結(jié)；國內(nèi)則先問問題再建模型，重在解決什么問題。再加評估模式上具有靈活性、適應(yīng)性，以及“從試點中學(xué)習(xí)”的特點，對許多處于快速轉(zhuǎn)型階段的發(fā)展中國家具有重要啟示，能夠被視為具有可復(fù)制性和可推廣性的治理資源，為全球公共治理提供新的知識供給。

此外，中國經(jīng)濟體量大、區(qū)域差異顯著，天然具備開展大規(guī)模自然實驗和識別政策效應(yīng)的條件，擅長用大數(shù)據(jù)講好政策故事，將評估體系嵌入治理過程。不少學(xué)者推動大數(shù)據(jù)與因果推斷的深度融合，為政策評估方法論的國際發(fā)展提供了新的思路與路徑。

要用大眾能聽懂、看得懂的方式溝通

從平均效應(yīng)到差異化研究

解放日報·上觀新聞：有時候不管是政策評估的結(jié)論，還是統(tǒng)計數(shù)據(jù)結(jié)果，會與公眾基于切身感受的認知產(chǎn)生距離。但站在學(xué)術(shù)的角度，這種政策評估模型或是數(shù)據(jù)結(jié)論遵循著科學(xué)依據(jù)，如何彌合這種信任與認知的落差？

紀園園：我覺得應(yīng)該是雙方面的。一方面你肯定得向公眾普及更多，另一方面我覺得學(xué)術(shù)界也要適當改變晦澀難懂的語言，不能老用人家聽不懂的表述?，F(xiàn)在都提倡把論文寫在祖國大地上了，你要用人家能聽懂、看得懂的方式溝通。

首先，在面對公眾溝通時，把復(fù)雜的模型翻譯成簡單的故事。我覺得學(xué)術(shù)圈有時候存在一個最大的問題就是講得太難、太專業(yè)化。比如“異方差穩(wěn)健標準誤”或“斷點回歸”識別策略，我覺得大眾并不想知道這些。你要回答的是，政策到底解決了什么問題？為什么有效？你的證據(jù)是什么？畢竟是學(xué)術(shù)界的論文，你前面可以有專業(yè)表達，但不要全篇都是晦澀難懂的文字。理解產(chǎn)業(yè)政策，不一定非得弄個公式，你還可以去描述同類企業(yè)中哪些企業(yè)通過落實政策之后效果更快，讓大眾更容易理解。

其次，學(xué)術(shù)圈自己得先改變，主動解釋方法的局限性，而不是一味強調(diào)結(jié)論。公眾質(zhì)疑科學(xué)的原因往往并非不信任數(shù)據(jù)，而是擔(dān)心研究“掩蓋不確定性”，顯得過于絕對。因此，在溝通中應(yīng)明確研究結(jié)論的適用范圍，除了說明模型能夠解釋什么，更重要的是說明不能解釋什么，大眾也會和你有共鳴。例如，GDP作為關(guān)鍵宏觀指標具有重要價值，但它無法反映收入分配狀況。

此外，要讓數(shù)據(jù)和公眾聯(lián)系起來，不是隔空對話。在數(shù)據(jù)結(jié)論中，我們經(jīng)常講平均值，很少講分布、講差異，導(dǎo)致公眾難以將抽象統(tǒng)計結(jié)果與自身體驗相聯(lián)系?，F(xiàn)在期刊上也會講一些案例分析，不能全講平均效應(yīng)。我們近年來加入更多微觀證據(jù)、典型樣本或結(jié)構(gòu)性差異的展示，使公眾能夠“看到自己在統(tǒng)計中的位置”。比如低收入群體、高收入群體、中等收入群體，考慮平均之后的差異化展示。

解放日報·上觀新聞：現(xiàn)在網(wǎng)上流行一種“?！?，網(wǎng)友每次看到一些數(shù)據(jù)都自嘲：感覺自己“被平均了”，這是不是與您說的平均效應(yīng)有關(guān)？一方面，官方學(xué)界給到大眾的結(jié)果要準確真實，另一方面也需要讓大眾理解數(shù)據(jù)的科學(xué)依據(jù)。

紀園園：是的。我們現(xiàn)在大部分還是研究“平均”效應(yīng)，但像細化、尾部的差異值，也是因果推斷方法的一個發(fā)展趨勢。我感覺最近幾年學(xué)術(shù)界越來越接地氣，已經(jīng)在這方面努力。畢竟我們國家的人民群眾可以分為不同群體，中低收入群體占其中一部分，有時需要分情況討論。

評估標準須由“量”轉(zhuǎn)向“質(zhì)”

上?？苿?chuàng)應(yīng)持續(xù)發(fā)力基礎(chǔ)研究

解放日報·上觀新聞：去年，黨的二十屆四中全會通過的“十五五”規(guī)劃《建議》提出“增強宏觀政策取向一致性，強化政策實施效果評價”。從政策指引中，您看到了哪些值得關(guān)注的動向？

紀園園：從我的研究來看，主要關(guān)注三方面。

第一，《建議》提到“增強宏觀政策取向一致性，強化政策實施效果評價”，也進一步強調(diào)“高質(zhì)量發(fā)展”，意味著評估標準須由“量”轉(zhuǎn)向“質(zhì)”。以前我們看GDP增速、投資規(guī)模等數(shù)量性指標，但未來更強調(diào)創(chuàng)新驅(qū)動、綠色轉(zhuǎn)型、區(qū)域協(xié)調(diào)、市場效率與就業(yè)質(zhì)量等體現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量的內(nèi)涵。從政策評估視角看，這也意味著評估體系要全面升級。

第二，關(guān)于科技自立自強。我覺得科技自立自強被置于前所未有的戰(zhàn)略高度，研發(fā)政策和創(chuàng)新政策進一步要求系統(tǒng)化評估。我比較關(guān)注兩個問題，一是科技投入如何影響異質(zhì)性創(chuàng)新產(chǎn)出。不同企業(yè)和地區(qū)的技術(shù)效果不相同，需要精準識別。某一項政策對小微企業(yè)、大型企業(yè)、中型企業(yè)，或者對勞動密集型、資本密集型企業(yè)的影響不同，要多做異質(zhì)性分析。二是如何評估基礎(chǔ)研究的長期效應(yīng)?，F(xiàn)在很多研究大部分關(guān)注短期效應(yīng)，長期效應(yīng)的評估難度很大?；A(chǔ)研究有太多不確定性場景，必須要發(fā)展新的研究方法，我們也在思考探索。

第三，根據(jù)區(qū)域發(fā)展進行政策的差異化評估。國家在因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，政策評價上不能一刀切，也得因地制宜?？赡芡徽咴谖鞑康貐^(qū)和東部地區(qū)產(chǎn)生的效應(yīng)不同，我們根據(jù)不同結(jié)果來調(diào)整不同政策傾向，或者是扶持手段。

解放日報·上觀新聞：今年1月，上海“十五五”規(guī)劃《建議》明確提到：“強化規(guī)劃實施監(jiān)測評估和監(jiān)督，健全政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機制”，以及“聚焦高風(fēng)險、高價值基礎(chǔ)研究，優(yōu)化投入和評價機制，產(chǎn)出更多標志性原創(chuàng)成果”。在您參與有關(guān)上海的科創(chuàng)政策評價中，有哪些政策通過評估發(fā)現(xiàn)了不足，應(yīng)該如何完善？

紀園園：我覺得有一點是成果轉(zhuǎn)化?，F(xiàn)在大家都提倡“產(chǎn)學(xué)研”，但實際上國內(nèi)產(chǎn)學(xué)研的發(fā)展速度還不夠理想，高校和企業(yè)這部分的轉(zhuǎn)化能力還不足，轉(zhuǎn)化渠道還沒有完全打通。此外，要建立專門的轉(zhuǎn)化服務(wù)部門，解決政策在落地過程中的困難。

我覺得上海國際科創(chuàng)中心建設(shè)還是得持續(xù)發(fā)力基礎(chǔ)研究。比如人工智能的應(yīng)用表現(xiàn)不錯，但人工智能的基礎(chǔ)研究較為薄弱。上海在一些基礎(chǔ)研究的攻關(guān)項目上給了較大力度的支持，如何實現(xiàn)突破性創(chuàng)新仍然是難點。

解放日報·上觀新聞：上海地區(qū)在政策評估和數(shù)字化轉(zhuǎn)型上有哪些機遇和發(fā)展空間？

紀園園：上海的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，肯定不是簡單的技術(shù)升級。我先說機遇，上海作為超大城市，它的治理場景特別豐富。政策來了，如果城市特別小，不方便進行一些試點。所以開展政策評估，很多時候都會讓上海來先行先試。它人口規(guī)模大、經(jīng)濟形態(tài)豐富、產(chǎn)業(yè)多元，有一定代表性，是很好用的樣本，如同天然試驗田。

完善的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施也是一個機遇，方便及時評估、智能評估。上海有全國領(lǐng)先的“一網(wǎng)通辦”，容易獲取數(shù)據(jù)。隨著智能治理體系的系統(tǒng)化構(gòu)建，上海有望成為全球觀察和研究智慧城市治理的重要窗口，在國際城市治理創(chuàng)新版圖中發(fā)揮標桿作用。

上海還有一個特點，科研水平高。不少高校和科研機構(gòu)對于政策評估都有研究，形成重要支撐。我覺得上?？梢越⒖鐚W(xué)科的評估平臺，借助和國外的緊密聯(lián)系，吸引國外專家參與，形成政府、高校、智庫、產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合體系。

綜合這三方面來看，上海在政策評價上具備制度創(chuàng)新的能力和優(yōu)勢。一些政策可以在上海率先探索，再推廣復(fù)制到全國，上海很適合形成混合機制的評估模板。

原標題：《與部分中青年學(xué)者話“開局”⑤｜政策實施也要“高質(zhì)量發(fā)展”，而評估至關(guān)重要》

欄目主編：王珍

來源：作者：解放日報 朱玲瓏 郭泉真