法治日報調查：民辦托育機構如何實現(xiàn)“平價又合規(guī)”

“下班出地鐵，步行幾分鐘就能接孩子，特別便利。”四川省成都市民李女士近日對《法治日報》記者說。她口中的“便利”，來自當?shù)赝七M的“蓉易托”社區(qū)智慧托育中心建設。

據(jù)介紹，成都市以“15分鐘托育服務圈”為目標，利用社區(qū)現(xiàn)有設施建設托育點，提供全日托、臨時托等靈活服務，還通過政府購買服務，引入專業(yè)機構運營。

這是地方踐行國家普惠托育政策的一個生動縮影。

2025年6月16日，國家衛(wèi)生健康委等七部門聯(lián)合印發(fā)《關于加快推進普惠托育服務體系建設的意見》（以下簡稱《意見》），提出加快構建以托育綜合服務中心為樞紐，以托育機構、社區(qū)嵌入式托育、幼兒園托班、用人單位辦托、家庭托育點等為網(wǎng)絡的“1+N”托育服務體系，提供方便可及、價格可接受、質量有保障的普惠托育服務。

2025年12月，《中華人民共和國托育服務法（草案）》（以下簡稱托育服務法草案）首次提請全國人大常委會審議，并于當月底向社會公開征求意見，我國托育服務法治化建設邁出重要一步。

在托育政策體系加快完善的背景下，多地正有序推進普惠托育工作。然而，記者調查發(fā)現(xiàn)，實踐中仍存在小區(qū)配套托育園建設滯后、部分民辦機構不合規(guī)、機構收費超過居民預期等問題，亟待解決。

地方實踐中的“普惠樣本”

今年1月20日，北京市托幼一體化工作現(xiàn)場會在昌平區(qū)召開。據(jù)介紹，北京已基本構建起以公辦幼兒園為主渠道提供普惠托位的供給格局，并通過鼓勵已開設學前教育專業(yè)的本科高校設置早期教育及托育服務專業(yè)方向、在職業(yè)學校中設置“3+2”中高職項目、開展從業(yè)人員分層分類培訓等措施推動托幼隊伍一體建設，全面提升托幼服務水平。

昌平區(qū)回龍觀鎮(zhèn)建設了回龍觀中心霍營幼兒園，并在建園時實現(xiàn)托班與大中小班同步設計、建設、使用，12個班級中專門設置3個托班，60個托位在開園前就被搶報一空。

今年1月初，內蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市杭錦旗第四幼兒園“萌寶驛站”正式揭牌成立，提供2—3歲幼兒托位60個，室內配套建設有小型游泳池、感統(tǒng)訓練區(qū)、大型淘氣堡等特色功能區(qū)域，并配備了適配幼兒的玩具、繪本、桌椅及安全防護設施。

托育機構的順利運營，離不開政府的配套舉措。

據(jù)了解，杭錦旗簡化了備案流程，由衛(wèi)健部門牽頭，聯(lián)合消防、市場監(jiān)管部門開展“一站式”審核，13家機構已完成備案，備案率86.6%。當?shù)剡€推出“建設補貼+運營補貼”組合拳：對新建普惠托育機構，按每個托位1萬元發(fā)放建設補貼；運營后，按每人每月300元至500元發(fā)放運營補貼。2025年新增的2個“萌寶驛站”，就是用補貼資金改造的閑置社區(qū)用房，每個驛站提供20個托位，月費1000元，一開放就立刻滿員。

醫(yī)育融合也在杭錦旗落地見效。旗婦幼保健院與所有托育機構簽訂合作協(xié)議，每月派醫(yī)生上門開展健康檢查，建立“一站式”應急綠色通道。

“這里離家近，保育費比請保姆便宜一半。”在江蘇省南京市溧水區(qū)托育綜合服務中心——“安心托育”，帶著30個月大幼兒的居民趙女士對機構贊不絕口。

作為溧水區(qū)首家公辦托育機構，“安心托育”占地2000多平方米，共3層，內設標準化教室，以及醫(yī)育坊、美育坊、體育坊、食育坊、智育坊等特色化功能區(qū)域。中心采用“國企建設辦托+市場化專業(yè)運營”模式，按照“品牌化、市場化、標準化”原則，實現(xiàn)品牌形象、服務標準、師資培訓、膳食管理、運營體系統(tǒng)一管理，進一步推進溧水公辦連鎖托育園建設。目前中心設置乳兒班（6月至12月齡）、托小班（13月至24月齡）、托大班（25月至36月齡），提供140個托位。

民辦機構存在供需失衡問題

根據(jù)2025年5月國家衛(wèi)生健康委發(fā)布的《關于開展全國托育服務質量提升行動（2025—2027年）的通知》要求，托育機構須參照規(guī)范配置托位和保育人員。同時，獨立設置的機構需配備至少1名保安人員。

記者在調查中發(fā)現(xiàn)，不少小型機構因規(guī)模不足（僅20至30個托位），根本無法滿足配置要求。

近日，記者走訪天津一家托育機構看到，500多平方米的場地里劃分了閱讀角、感統(tǒng)訓練區(qū)、廚房等，幾名保育員正在陪小朋友玩玩具。

該機構負責人李先生介紹，按照國家相關規(guī)定，托育機構應當及時向機構所在地的縣級衛(wèi)生健康部門備案，登錄托育機構備案信息系統(tǒng)，在線填寫托育機構備案書、備案承諾書，并具備以下材料：營業(yè)執(zhí)照或其他法人登記證書；托育機構場地證明；托育機構工作人員專業(yè)資格證明及健康合格證明；評價為“合格”的《托幼機構衛(wèi)生評價報告》；消防安全檢查合格證明；法律法規(guī)規(guī)定的其他相關材料。提供餐飲服務的，應當具備《食品經(jīng)營許可證》。

“然而實踐中，不少托育機構缺少合規(guī)證件，有些甚至就‘隱藏’在居民樓里。但是因為離幼兒家里近且便宜，成為許多低齡娃家長的選擇。”李先生說，一些家長對于托育機構的認知存在誤區(qū)——他們將托育機構僅視作“讓孩子有人看管”的地方，而忽視了機構安全性、員工專業(yè)性等問題。他透露，許多機構所謂的“保育員”往往培訓幾天就上崗。他們根本不知道如何判斷孩子的情緒需求，更談不上早期啟蒙。

李先生說，現(xiàn)在的托育市場，尤其是對于民辦托育機構而言，正處于一種尷尬的供需失衡境地：一方面，一些有“剛需”的家庭找不到合適的托育點，要么離得遠，要么價格貴；另一方面，合規(guī)的托育機構數(shù)量較為有限，且因為選址、價格問題，可能存在“招不滿”的問題。

有數(shù)據(jù)支持李先生提到的困境：2024年9月的《國務院關于推進托育服務工作情況的報告》指出，2023年，全國民辦托育機構占全部托育機構的89.5%，平均托育服務收費價格（不包括餐費）為1978元/人/月，與群眾的支付能力和期待存在較大差距，許多有送托需求的家庭望而卻步。“家庭送托難”與“機構收托不足”并存，2023年全國托位實際使用率僅為46.7%。

立法明確機構管理標準

受訪專家認為，從《意見》的出臺，到托育服務法草案提請審議，國家層面對于發(fā)展普惠托育的重視度可見一斑。因此，對于當前市場上存在的部分民辦機構不合規(guī)、合規(guī)機構供不應求等諸多問題，亟須通過立法完善制度框架、明確管理標準，兼顧規(guī)范與發(fā)展，既要劃定行業(yè)底線遏制亂象，也要優(yōu)化發(fā)展環(huán)境激發(fā)市場活力，推動普惠托育服務提質增效、覆蓋更廣。

北京市康達律師事務所高級合伙人茍博程認為，當前托育行業(yè)的很多問題，根源在于法律邊界不清晰。要推動普惠托育發(fā)展，首先需通過立法明確托育機構管理的相關標準，明確備案為“信息告知+信用承諾”，杜絕部門擅自增設前置條件；其次，補貼政策要履行公平競爭審查，公示標準和流程。可以將《托育機構質量評估指南》的量化指標嵌入補貼發(fā)放機制，服務質量達標才能拿到全額補貼，倒逼機構提質。

對于價格調控，茍博程建議嚴格遵循價格法，政府指導價制定需經(jīng)過成本調查、專家論證、聽證等程序，允許機構在指導價上下15%范圍內浮動，但必須公示成本構成，比如租金占比、員工工資占比，保障家長的知情權。

中國教育科學研究院研究員儲朝暉強調，托育作為公共服務，應遵循均等化原則。財政經(jīng)費可直接發(fā)放給家庭，由家長自主選擇托育機構，這樣能形成適度競爭，倒逼機構提升服務質量。同時，要構建托育師資分級培訓體系，將托育人員納入國家職業(yè)技能等級認定，提高薪酬待遇，解決“招人難、留人難”問題。

儲朝暉認為，托育要實現(xiàn)“均等化”，不能只靠公辦機構，必須讓市場機制充分發(fā)揮作用。過往學前教育發(fā)展的經(jīng)驗表明，政府財政能力有限，需通過穩(wěn)定政策吸引民營資本參與，“比如明確民辦托育機構的準入標準和發(fā)展空間，避免政策頻繁變動；財政補貼要及時兌現(xiàn)，不能讓機構‘等米下鍋’”。

記者手記

普惠托育，一頭連著家庭的“育兒焦慮”，一頭系著社會的“生育友好”。國家衛(wèi)生健康委等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關于加快推進普惠托育服務體系建設的意見》，以“1+N”服務體系構建為核心，為破解“托育難”劃定了清晰路徑。但在政策落地的“最后一公里”，仍存在一定障礙——合規(guī)機構因成本壓力收費較高，無證機構卻憑借低價就近搶占市場；家長盼著“方便可及、價格可接受”，機構卻困于“備案難、補貼少”的生存困境。

普惠托育的可持續(xù)發(fā)展，離不開制度保障的“硬支撐”與服務體系的“軟環(huán)境”。正如受訪專家所言，法律邊界的清晰化是前提，需通過地方立法明確托育備案的“信息告知+信用承諾”屬性，杜絕部門擅自增設前置條件；補貼政策的精準化是關鍵，應將服務質量量化指標嵌入補貼發(fā)放機制，讓合規(guī)者得實惠、優(yōu)質者受激勵；師資建設的專業(yè)化是核心，需構建分級培訓體系與職業(yè)技能認定機制，通過提高薪酬待遇破解“招人難、留人難”的行業(yè)困局。唯有將這些制度設計落到實處，才能讓民辦托育機構卸下包袱、輕裝上陣，在“平價”與“優(yōu)質”之間找到平衡。

未來，隨著補貼覆蓋面的擴大、師資培訓的完善、價格調控的落地，普惠托育必將發(fā)展成為群眾生活的“幸福支點”，托舉起更多家庭的育兒希望。當“1+N”服務體系真正扎根社區(qū)、觸手可及，當每一個家庭都能告別“托育焦慮”，當托育服務成為方便可及、價格可接受、質量有保障的基本公共服務，這項民生工程便真正踐行了“基本公共服務均等化”的初心，為社會發(fā)展注入溫暖而持久的力量。

原標題：《法治日報調查：民辦托育機構如何實現(xiàn)“平價又合規(guī)”》

欄目主編：蔣竹云

文字編輯：董思韻

本文作者：法治日報

題圖來源：上觀題圖