經濟仍在關鍵恢復期，上海涉企檢查如何達成“無事不擾、有求必應”

嚴格規范涉企行政檢查，是深入推進依法行政、全面優化營商環境、持續激發經營主體活力的重要抓手。近年來，各地涉企行政檢查存在不同程度的行政檢查事項多、頻次高、隨意性大，以及任性檢查、運動式檢查、以各種名義變相檢查等突出問題。上海市市場監管局堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，貫徹落實黨的二十大和二十屆歷次全會精神，按照“確定一個目標、把握兩個環節、依托三個支撐、夯實四項基礎管理”的改革思路，深入開展涉企行政檢查規范化、標準化、數字化改革，促進涉企檢查質效大幅提升，為高質量發展提供穩定、透明、公平、可預期的營商環境。

上海市市場監管局用調查研究的“鐵腳板”踏出改革路徑，用企業獲得感的“溫度計”校準改革坐標。 本報記者 袁婧攝

習近平總書記深刻指出“法治是最好的營商環境”，強調“要以高水平安全保障高質量發展，依法維護社會主義市場經濟秩序，提升法治化營商環境建設水平”。行政檢查是行政執法主體履行行政管理職責的重要方式，其規范性與效能直接關系到法治化營商環境的優化與市場活力的激發。當前，各地涉企行政檢查存在不同程度的行政檢查事項多、頻次高、隨意性大，以及任性檢查、運動式檢查、以各種名義變相檢查等突出問題，正是制約高質量發展的體制機制弊端的現實體現，必須通過深化改革予以破除。貫徹落實習近平總書記關于“上海要在更高起點上全面深化改革開放，增強發展動力和競爭力”的指示，以及“進一步全面深化改革要突出問題導向”“在法治軌道上深化改革”等重要論述精神，上海市市場監管局聚焦涉企行政檢查中的突出問題開展專題調研與系統治理。這不僅是上海立足自身職責、發揮示范引領作用的必然要求，也是用“上海經驗”詮釋中國式現代化治理路徑的生動實踐。

改革背景與形勢

當前，我國經濟恢復仍處在關鍵階段，要進一步鞏固和增強經濟回升向好態勢，激發經營主體活力。規范涉企行政檢查是貫徹落實上級決策部署、優化營商環境、推動建設法治政府的重要舉措。

（一）規范涉企行政檢查是落實上位部署的重要舉措。

改革要重謀劃，更要抓落實。黨的二十屆三中全會、上海十二屆市委五次全會等均對“規范涉民營企業行政檢查”作出明確部署。2024年12月30日，《國務院辦公廳關于嚴格規范涉企行政檢查的意見》《上海市人民政府辦公廳關于規范本市涉企行政檢查的實施意見》《關于在本市涉企行政檢查中全面推行“檢查碼”的實施方案》三份文件同日出臺，旨在貫徹落實黨中央關于進一步規范涉企執法的決策部署，嚴格規范涉企行政檢查，堅決遏制亂檢查，切實減輕企業負擔。上海作為改革開放排頭兵和創新發展先行者，更需率先落實國家政策，通過規范行政檢查，減少多頭執法、重復檢查等問題，不斷提高行政效能，真正把改革部署轉化為實實在在的改革成效。

（二）規范涉企行政檢查是優化營商環境的必然要求。

2025年2月，習近平總書記在民營企業座談會上強調：“新時代新征程民營經濟發展前景廣闊、大有可為，廣大民營企業和民營企業家大顯身手正當其時。要統一思想、堅定信心，促進民營經濟健康發展、高質量發展。”優質的營商環境是企業發展壯大的豐沃土壤，更是提升民營經濟活力和質效的關鍵。規范的行政檢查不僅能有效減少對企業正常經營的干擾，降低制度性交易成本，增強經營主體信心，更能進一步厘清政府與市場邊界，推動政府職能從“重審批輕監管”向“寬準入嚴監管”轉變，從“粗放式”管理向“精細化”治理轉型，有助于政府將更多行政資源聚焦于風險防控與市場秩序維護，真正實現“無事不擾、有求必應”，充分釋放經營主體活力，為構建市場化、法治化、國際化一流營商環境奠定基礎。

（三）規范涉企行政檢查是全面依法治國的重要支撐。

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視全面依法治國。在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家，有一個極為重要的著力點，就是嚴格依法行政，這是法治政府建設的核心要求。規范涉企行政檢查則是依法行政的重要體現：一方面，加強涉企行政檢查標準化規范化建設，明確檢查程序、標準和責任，公開檢查事項清單和結果，增強政府透明度，約束行政權力濫用，確保檢查程序合法、依據充分，進而提升政府法治公信力；另一方面，規范涉企行政檢查有利于營造公平競爭的法治環境，保障企業合法權益，引導規范企業合法經營、預防糾正違法行為，推動政府高效治理與企業健康發展良性互動，進而推進法治政府、法治社會建設。

改革做法與成效

改革由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化。上海市市場監管局用調查研究的“鐵腳板”踏出改革路徑，用企業獲得感的“溫度計”校準改革坐標，把總書記“在更高起點上全面深化改革開放”的殷殷囑托轉化為“無感監管、無事不擾”的生動實踐。

（一）調研筑基，找準涉企行政檢查問題裉節。

調研是踐行實事求是思想路線的核心載體，更是落實二十屆三中全會精神規范涉企行政檢查的“先手棋”。“向改革要動力”首先就要向調查研究精準發力。為此，上海市市場監管局深入開展調研工作，嚴格落實“從群眾中來、到群眾中去”的工作方法，將《關于在全黨大興調查研究的工作方案》要求與二十屆三中全會“系統治理”理念相結合，構建了“線上+線下”“政企+部門”的立體化調研體系。

調研發現，當前本市涉企行政檢查情況總體良好，在行政檢查方式、檢查標準和工作制度方面仍有改進空間。

行政檢查方式有待進一步優化。如檢查協同性和智能化程度不夠高。部分企業反映存在重復檢查、多頭檢查；部分企業應檢查部門要求提供材料，提供材料的方式包括“提供紙質材料”“線上系統填報”等。

行政檢查標準有待進一步統一。如標準制度和標準體系不夠完善，現有檢查標準未能覆蓋企業經營的所有關鍵環節，且在具體實施中，偶有出現不同地區或者不同檢查人員執行同一標準或檢查同一事項時存在一定差異。

行政檢查工作制度有待進一步完善。如行政檢查效能分析評估動態調整機制不夠完善，尚未實時跟蹤檢查對經營主體的實際影響，及時發現和改進實施中問題的能力有待進一步增強。

在全面梳理堵點、難點與痛點的基礎上，通過分類匯總、交叉分析、溯源倒查等方式，聚焦多頭執法、重復檢查、執法裁量權不規范等矛盾，精準定位問題產生的體制機制性障礙與思想認知層面偏差——既對照習近平新時代中國特色社會主義思想中“統籌推進‘五位一體’總體布局、協調推進‘四個全面’戰略布局”的要求，也緊扣二十屆三中全會“完善行政執法體制機制”的部署，研判不規范檢查對經營主體活力的制約，讓調研成果成為貫徹落實全會精神的“晴雨表”，為后續思路破局、舉措落地筑牢堅實的事實基礎與數據支撐。

（二）思路破局，探索減負增效解題新徑。

針對調研發現的問題，上海市市場監管局深刻領會二十屆三中全會“系統治理、制度創新”的要求，將其轉化為規范涉企行政檢查的具體方法論，主動打破認知定勢與工作慣性，以系統性、前瞻性視角謀劃思路舉措。一方面，深入解讀《國務院辦公廳關于嚴格規范涉企行政檢查的意見》等文件精神，嚴格遵循二十屆三中全會“統籌發展和安全”“統籌全局與局部”的系統觀念，既立足當前涉企檢查實際短板，又著眼構建親清政商關系、激發經營主體活力的長遠目標，確保思路方向與黨中央“保護和促進公平競爭”“激發各類市場主體活力”的決策部署同頻共振；另一方面，深刻踐行“以人民為中心”的發展思想，始終把經營主體感受度作為衡量思路可行性的核心標準，從機制創新、流程重構、技術賦能、權責明晰等多個維度進行研判，制定《上海市市場監管部門規范涉企行政檢查實施方案》，探索形成“確定一個工作目標、把握兩個環節、依托三個支撐、夯實四項基礎管理”的解題路徑，體現系統治理新思路。

以“四減少四提高”的工作目標校準規范涉企行政檢查改革方向，緊扣二十屆三中全會“護航高質量發展”的核心導向，讓監管工作始終聚焦優化營商環境、保障民生權益的根本追求。

以“把握檢查計劃和檢查實施兩個環節”規范行政檢查全流程，通過計劃環節加強源頭控制、合并統籌、審核備案，實施環節加強任務管控、依托“檢查碼”開展現場檢查強制登記，落實全會“嚴格規范公正文明執法”的要求。

以“依托平臺、服務、效能評估三個支撐”強化行政檢查保障效能，加強核心要素的數字化管理、以數字平臺打破數據壁壘；推廣查前、查中、查后三個維度的服務型檢查，以便民利企服務傳遞法治溫度；探索建立行政檢查效能評估體系，實現行政檢查精準度與企業獲得感的“雙提升”，形成“評估-反饋-改進-再評估”的良性循環，以科學考核機制激發內生動力。

以“夯實檢查主體、檢查對象、檢查事項、檢查行為四項基礎管理”筑牢行政檢查根基，規范檢查主體資質、做好檢查對象分類、厘清檢查事項清單、約束檢查行為規范，有效破除行政檢查中的隱性壁壘，踐行二十屆三中全會“維護公平競爭市場環境”的要求。

這一思路既錨定“推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標，又緊扣“護航企業發展、激發市場活力”的核心任務，以系統性設計破解行政檢查難題，用精準化舉措落實改革部署，為新征程上以高質量監管服務高質量發展提供了堅實支撐。

（三）舉措提效，激發經營主體發展活力。

圍繞研判確定的解題思路，上海市市場監管局始終以高質量發展為首要任務，將習近平新時代中國特色社會主義思想的核心要義、黨的二十大和二十屆歷次全會精神與規范涉企行政檢查具體舉措深度融合，嚴格對照“一分部署、九分落實”的工作要求，把“規劃圖”細化為“施工圖”，以釘釘子精神推動各項工作落地見效。

聚焦規范透明，源頭減負增預期。在機制層面，嚴格落實“深化行政執法體制改革”要求，聚焦檢查規范透明。全面梳理涉企行政檢查職權依據，建立市場監管檢查事項庫。制定《上海市市場監督管理局行政檢查事項分類管理辦法（試行）》，構建重點監管事項、隨機抽查事項、“無事不擾”檢查事項三位一體檢查事項體系，“無事不擾”清單覆蓋411個檢查情形（占比63.7%），清晰劃定檢查邊界。同時，建立市場監管檢查對象庫，進行分領域、分類型、標簽式管理。制定《上海市市場監督管理局“無感監管”對象清單管理辦法（試行）》，精準識別細分領域“無感監管”對象，避免檢查頻次“一刀切”。

強化數智賦能，科技支撐促規范。在技術層面，響應“推進行政檢查數字化轉型”的趨勢，強化檢查數智賦能。2025年1月1日起，上海市場監管部門在全市率先全面應用“檢查碼”，推出首個對接模式下的聯合“檢查碼”，實現無碼不檢查、檢查必亮碼、查后可評價。截至目前，應用“檢查碼”、聯合“檢查碼”開展涉企行政檢查總量均位于全市前列。建設綜合監管一體化平臺，實現檢查全程留痕、數據實時共享。運用實繳資本異常、電動自行車經營性拼改加裝風險、檢驗檢測機構風險等21個風險預警模型，以及“智慧電梯”“互聯網+明廚亮灶”、企業年報線上遠程抽查、線上巡查7天無理由退貨、網絡監測違法線索等各類非現場監管應用場景，強化靶向監管，既深入踐行習近平新時代中國特色社會主義思想中“科技是第一生產力”的重要論述，又以技術賦能實現監管從“粗放式”向“精準化”轉型。

立足合規導向，釋法指導助經營。在服務層面，踐行“監管與服務并重”的理念，推動服務型檢查提質升級。創新開展“法治云體檢”，依托市場監管部門掌握的準入準營、質量基礎、綜合監管、執法維權等領域數據，通過數字化平臺為1萬余家企業提供免費便捷的合規風險篩查、個性化合規建議與精準式政策推送。在涉企行政檢查中推行“合規建設提示書”（截至目前已發放26670份），依托“檢查碼”反饋檢查結果的同時，送達“一企一策”整改建議，變被動監管為主動指導。

上海市場監管部門堅持“碼”上監管，聯合“檢查碼”數量位居全市第一，多頭檢查大幅減少；實現檢查任務撮合與合并，重復檢查大幅減少；“無事不擾”事項、“無感監管”企業“動態調整、有進有出”，讓具備創新活力與發展潛力的合規企業充分享受政策紅利，經營主體活力得到進一步激發。

改革經驗與啟示

上海市市場監管局把規范涉企行政檢查工作作為落實總書記“全方位大力度推進首創性改革、引領性開放，加強改革系統集成”重要指示的“微切口”，以黨的創新理論統領全流程，用“中國道理”提煉“上海辦法”，用“上海數據”驗證“中國論斷”，形成了理論-制度-實踐螺旋上升的鮮活樣本。

一是以“人民為中心”重塑檢查邏輯。全面推進執法信息公開，在檢查事項、檢查規范方面實現事項明確、等量公開的“雙透明”，依據正當、規則共識的“雙認可”，從源頭打破信息壁壘，提升執法部門與經營主體之間信息對稱性。以無碼不檢查、檢查必亮碼、查后可評價的技術手段，既有效約束執法隨意性，又讓經營主體能夠提前預判執法行為，形成穩定的經營預期。

二是以“守正創新”突破路徑依賴。既繼承行之有效的傳統監管方式，又積極探索符合超大城市特點的新型監管機制。在檢查方式和檢查實施方面實現分級分類、隨機公平的“雙隨機”以及精準發起、精準執行的“雙精準”，全面提升檢查執行效率與處置效能。實時歸集檢查事項、檢查對象、檢查標準等基礎數據，檢查計劃制定、檢查任務實施、發現問題處置等過程數據，實現涉企檢查全流程數據全量“入湖”，夯實智能監管基礎，用數據回答“既不走老路、也不走邪路”。

三是以“問題導向”再造治理閉環。依托“無事不擾”檢查事項、“無感監管”檢查對象兩張清單，從“主動上門查”更多轉向“智能查、觸發查”，將監管從“人盯人”轉向“數據盯風險”，既不放松管理，又給企業減負。深入推進餐飲業、機動車檢驗機構、大型游樂設施運營使用等領域的跨部門綜合監管，推行“一次上門、綜合會診”的聯合“雙隨機、一公開”監管模式，將多次檢查合并為一次協同檢查，改變以往各部門分頭檢查、重復擾企的局面。

從“檢查碼”到“無感監管”，從“云體檢”到“合規建設提示”，上海市場監管部門把每一次掃碼檢查、每一次遠程預警、每一次合規指導都轉化為貫徹落實習近平總書記關于全面深化改革重要論述的“微觀數據”，在東方明珠腳下寫下新時代“理論-制度-實踐”互促共進的上海注腳：改革只有進行時，沒有完成時。

站在“十五五”新起點上，上海市場監管部門將繼續以一往無前的膽魄和勇氣，立足“有效市場和有為政府更好結合”的改革方向，進一步深化市場監管領域涉企行政檢查改革：完善檢查制度體系，筑牢法治化制度根基；創新監管方式，提升市場化服務效能；強化數字賦能，構建智能化監督體系。通過嚴格規范政府行為，不斷提高行政效能，真正以“數智賦能”筑牢市場安全底線，以“改革減負”激發經營主體發展活力，為上海加快建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市貢獻市場監管新動能。

■專家點評

以法治化營造穩定可預期的營商環境

余運江

法治化為企業營造穩定、可預期的營商環境，是深化改革開放、推動高質量發展的根本保障。法治作為市場經濟運行的基石，通過確立明確、穩定且公正的規則體系，能夠有效降低市場不確定性，增強企業的長期投資信心，激發市場主體的創新活力。近年來，上海不斷推進營商環境法治化建設，以“檢查碼”等技術手段推動檢查過程透明化、標準化，并依托“無事不擾”清單與“無感監管”機制，有效降低了行政檢查對企業經營的干擾，為企業發展提供穩定、透明、公平、可預期的營商環境。

構建穩定可預期的營商環境，關鍵在于建立規范透明的法治化監管執法體系。全面推行行政執法標準化，嚴格落實執法公示、全過程記錄與重大決定法制審核三項基礎制度，最大限度減少監管的隨意性和隱性干預。在具體實踐中，需要進一步細化執法自由裁量基準，制定涵蓋不同行業、不同違法情節的量化標準，壓縮執法人員的自由裁量空間。大力推行以信用為基礎的新型監管機制，建立健全跨部門聯合檢查與常態化協同工作機制，通過大數據、區塊鏈等技術手段推動監管信息共享和業務協同，構建智慧監管平臺，實現監管數據的互聯互通和智能分析，從源頭上解決重復檢查、多頭執法等問題。上海市場監管部門通過構建一體化數字監管平臺，推動檢查任務撮合與數據實時歸集，正是以技術賦能提升監管協同與規范性的有益探索。這些不僅能夠有效減輕企業應對監管的合規負擔，更能讓企業在清晰的規則框架下規劃長期發展，形成對監管行為的穩定預期，從而將更多資源投入到技術研發、質量提升和市場拓展等核心環節。

法治化營商環境建設還需重點規范涉企檢查，建立健全科學合理的監管實施機制。應當建立完善的涉企檢查綜合協調機制，推行年度檢查計劃管理與備案公示制度，各執法部門提前制定并公布年度檢查計劃，明確檢查對象、內容、依據和時間安排，嚴格控制檢查頻次與范圍。在檢查實施過程中，要嚴格遵循法定程序，全面推行檢查事項清單化管理，堅決杜絕超出清單范圍的隨意檢查。對于檢查結果的運用，要建立跨部門共享機制，將檢查結果納入企業信用信息平臺，并根據企業信用狀況實施差異化監管。上海市市場監管局通過分類制定“無感監管”對象清單和推行“合規建設提示書”等做法，實現了監管的精準化與企業服務的個性化。通過這種分類施策、寬嚴相濟的監管模式，既能體現執法的專業性和規范性，也能展現對市場主體的尊重與信任，讓企業體會到制度設計的溫度與關懷，從而增強對法治化營商環境的認同感和歸屬感。

為鞏固營商環境的法治保障，必須健全執法監督機制，構建全方位的法治保障網絡。要暢通行政復議、行政訴訟及營商環境問題投訴舉報渠道，建立快速響應和處理反饋機制。同時，要加強執法監督與問責，強化對執法行為的全過程監督，及時發現和糾正違法或不當執法行為。在制度層面，將法治化營商環境建設成效納入考核體系，并引入第三方評估，形成持續優化營商環境的正向循環。最終構建一個政府依法監管、企業守法經營、權益有效保障的良性生態，為上海建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市，實現經濟高質量發展提供持久可靠的法治支撐。

（作者為上海師范大學商學院教授）