許翔云｜并非始于特朗普：美國強硬移民執法路線的起源

近日，美國移民與海關執法局（Immigration and Customs Enforcement）在明尼蘇達州展開了大規模移民執法行動，因接連射殺兩名美國公民的行為，在全美范圍內引發震動，反映出特朗普政府所采取的強硬移民執法路線在美國社會所造成的撕裂。

然而，事實上，強硬移民執法路線在美國歷史上并不鮮見，十九至二十世紀之交的一系列立法與執法行動奠定了今日美國移民執法體系的基礎，而弗蘭克·P. 薩金特（Frank P. Sargent）在其中扮演了舉足輕重的作用，回顧薩金特的人生歷程，有助于我們了解當今美國移民執法體系的由來及其所面臨的困境。

弗蘭克·P. 薩金特（Frank P. Sargent）

早期人生經歷與思想塑造

1851年，薩金特出生于佛蒙特州，在山間的鄉村環境中度過了人生前十七年時光，之后赴新罕布什爾州曼徹斯特市學習攝影技術，繼而輾轉費城等城市行業，直到1879年因健康原因遠赴美國西南部亞利桑那調養。

當時的亞利桑那地區，白人定居者同阿帕奇印第安人間的緊張關系時常演變為沖突和戰爭。薩金特次年便加入美軍騎兵隊，參與數場對阿帕奇印第安人的作戰行動。在1881年的一場沖突中，他的指揮官E. C. 亨蒂希（E. C. Hentig）及四名騎兵遇襲身亡，而他很快也在重獲健康后于同年退伍。

薩金特接著供職于網絡覆蓋西部和西南部諸多地區的南太平洋鐵路公司，任鍋爐工，并加入火車鍋爐工兄弟會，后來進入其領導層，主張采用有理有節的和平手段解決同雇主間的糾紛，反對激進罷工，這使他獲得了“安全閥”的綽號。

火車鍋爐工兄弟會會員證

這些早年經歷對薩金特其后的觀點產生了深刻影響。在行走于內戰后快速發展的美國大城市的大街小巷間時，他肯定注意到了擁擠不堪、衛生條件堪憂的貧民聚集區。當他穿越大陸，來到西部時，薩金特肯定為美國土地的廣袤所折服。當他騎馬在西部巡邏與作戰，后來又揮動著鐵鏟將煤炭鏟入火車鍋爐時，薩金特的內心肯定升騰起關于“文明”征服“野蠻”的熱忱。當他作為勞工組織的重要領導參與制訂勞工運動政策時，薩金特肯定對其它勞工組織的排華傾向有所耳聞。即便是在自1902年起擔任的移民事務總專員任上，薩金特仍保持了同包括火車鍋爐工兄弟會在內的勞工群體的聯系和互動，定期參與其聚會，成為羅斯福了解勞工觀點的重要渠道。

對城市赤貧問題的厭棄與對移民同本國公民間工資競爭問題的關注，影響著薩金特所提出的政策倡議。1903年，薩金特建議將華人海員也排除在美國國境之外，以使美國海員同其他勞工行當一樣，免受華人勞工競爭，進而享有更高水準的工資。此外，他還斥責外來勞動力助長了城市中“血汗工廠”的存在，這同樣壓低了工資水準，甚至可能助長無政府主義思想。為此，他建議國會立法取締移民在城市的聚居區，將他們分散到需要勞動力的各處，以平衡工資水準，促進經濟增長。

在城市擁堵與工資問題外，十九世紀末美國逐步興起的運用國家權力排斥移民的風潮，及其背后的種族等級思想，構成薩金特移民政策建議的另一層重要元素。以1875年借助道德理由排斥華人女性移民的《佩奇法案》，與1882年排斥華工的《排華法案》為標志，美國聯邦政府開始從各州手中接過管理和檢查移民的職責，并逐步設立相關移民執法機制。中國移民被要求攜帶護照，并獲頒簽證，方可前往美國。1892年《吉里法案》延長了排華法案的時限，并且要求在美華人隨身攜帶居留許可證明，否則將面臨遣返。在華人之外，其他前往美國的移民也被要求繳納人頭稅，用以維持聯邦移民機構的運轉。

與聯邦政府接管移民職責同步發生的，是前往美國的移民構成及數量的變化。以電報和鐵制輪船為代表的交通通訊手段的發展，極大便利了訊息的傳播與移民的遷徙。與此同時，以英倫三島、斯堪的納維亞半島和德意志地區為代表的西北歐，向美國輸送移民的速度放緩，而受貧窮與民族沖突之苦折磨的南歐和東歐地區移民，開始紛至沓來。

該移民浪潮的興起恰值美國工人運動蓬勃發展之時，移民在其中所扮演的重要角色致使其成為眾矢之的。1886年5月4日的芝加哥干草市場集會，演變為警察與勞工間的大規模沖突，致使多名警察和工人喪生，事后被定罪的工人運動領袖絕大多數生于德國。此外，1901年，時任總統麥金萊死于里昂·弗蘭克·喬戈什槍下。盡管喬戈什系美國公民，但他波蘭移民的家庭背景進一步強化了美國社會對南歐和東歐移民的偏見。正是在這樣的背景下，薩金特于1902年接過了移民事務總專員一職。

移民政策建議與執法

在移民事務總專員任上，薩金特所提出的移民政策建議的突出要點，便是排斥性移民政策。在他眼中，每年近一百萬移民的入境使拓展排斥類別勢在必行，以便“有效降低如此龐雜的人群同我們公民混合在一起的風險”。盡管美國長期以世界各地受壓迫的蕓蕓眾生的庇護者自居，但薩金特指出，該因素應受“審慎的考慮，以及對國家本身安全和狀況的考量”平衡。由此可見，薩金特認為，數量龐大的移民將對美國社會的同質性與福祉構成威脅。1905年，他更是直接呼吁“每位美國公民帶著極大不安之情思考龐大移民潮的時刻業已來臨”，“除非我們采取措施，否則該移民潮將很快毒損或至少污染美國生活與進步的根基”。

具體而言，薩金特建議將所有子女不在美國境內的六十歲以上移民，和殘疾人排除在國境外，并對移民開展智力測驗，同時要求移民來源國出具關于移民的道德品行證明，以抑制他們通過鼓勵移民外遷，消除對自身社會威脅的傾向。他還建議美國向移民出發港派遣專業醫護人員，以便對移民進行身體檢查，減少他們攜帶會在船上傳播開來的傳染病的可能性。此外，他還主張撥款在舊金山建設一幢新建筑，以便更好地盤查包括華人在內的亞洲移民，并稱亞洲移民是“危險的傳染性疾病進入美國的主要渠道”。這表明他懷有強烈的針對亞洲移民的種族偏見。

種族偏見同樣存在于薩金特對歐洲移民的辨識上。他強調，自美國立國起，至十九世紀八十年代，幾乎所有移民均來自英國、愛爾蘭、德意志和斯堪的納維亞國家，“絕大多數有條頓血統，大部分有凱爾特人血統”，這些人是“聰穎、勤奮且頑強的民族”，“大體上促進了我們國家及其資源的開發，在相當程度上界定了美國公民權的高標準”。與之相反，“在過去十五年中，我們一直從南歐和東歐接收了非常不受歡迎的移民類別”，他們有著較高的文盲率，并且為數不少者深陷懲戒、教化和慈善機構。在1907年初提交的上一財年移民情況報告中，他再度強調西北歐地區所居住的“種族同我們的種族幾近相同”，并哀嘆它們的移民人數日漸減少。

在就移民政策提出建議，以求影響移民立法外，薩金特也投入到移民執法工作的改進中。上任伊始，薩金特便召集紐約、費城、波士頓、舊金山、魁北克、溫哥華等口岸的移民事務專員開會，商討如何進一步改進移民執法，他經常一開會就開一整天，工作強度極大。

城市貧民窟調查的相關照片

此外，他還極為重視數據和信息的收集。他建議統計每年離開美國的移民數量，以免夸大在美的外僑人數。在薩金特任上，美國建立了一套較為完備的移民信息體系，以便利從入境口岸調取相關人員的信息進行比對和匯總，從而減少移民通過自稱公民，非法入境的可能。僅1903年一年，便有超過百分之一的申請入境者被拒之門外。1904年上半年，近九千人因為貧窮、疾病和犯罪等因素被拒絕入境，另有五百四十七人被逮捕和遣返。

相關成就致使薩金特在1904年底的報告中宣稱移民數量業已有所下降，并且其“道德、智識與體格水平”均有所提升。從該“成功經驗”出發，他多次要求收集和登記所有在美華人的身份信息，在舊金山地震及隨后引發的大火銷毀了當地與華人相關的檔案后更是如此，并呼吁將簽發護照的要求拓展至全體外來移民，同時召開國際移民會議，促進各國間協調。

他所處的職位以及對信息的掌握程度，使其成為羅斯福總統詢問移民事務的不二人選。1907年8月，西奧多·羅斯福委托自己的私人秘書威廉·洛布（William Loeb）向薩金特調取關于日本移民入境口岸及身份的報告，以了解當年3月初日美簽署“君子協定”、日方承諾不向普通勞工簽發護照后的日本移民狀況。薩金特調取各個口岸的信息，寫成報告，顯示出極強的信息駕馭能力。

對信息的熱衷甚至促使薩金特設想，商務與勞工部應通過移民署，向外僑傳遞從各州收集到的有關高薪資信息，以使移民能夠分散開來，而不至于集中在大城市中。換言之，在移民執法之外，移民署還應承擔起合理分配移民的職責。與之相聯系，他也曾反復呼吁南部各州鼓勵船運公司開設從歐洲直達的航線。

薩金特在任上所要應對的一大棘手難題是非法移民的到來。薩金特稱，盡管存在排華法案，可華人“仍時常到來，他們鉆過鐵絲網，渡過河流，翻越高墻，他們來到墨西哥，然后費盡心思進入美國”。自1907年3月26日起，排華法案中規定的攜帶護照要求也已拓展至日本移民。然而，由于大多數護照并未列明持有者的職業，或所列職業可能存在欺詐狀況，因此仍需由移民官員檢查和認定。薩金特轉述舊金山與西雅圖口岸的報告，稱從以上口岸入境的自稱為小商人的日本移民中，分別有約百分之七十五和百分之六十五的人隨后從事體力勞動。此外，比較1906年和1907年的數據可以看出，進入美國的日本移民數量呈上升趨勢，并且為數不少者先借道夏威夷，謊稱意在島上駐留工作，實則數星期后從島上前往美國，從而避開美國本土口岸的移民檢查，其人數每月在一千至三千人間不等。

在同年提交給羅斯福的報告中，他特別提請羅斯福政府關注，通過比對美墨邊境與美加邊境記錄所揭示出的三百多名非法移民，他們通過美墨邊境入境，宣稱借道美國前往加拿大，卻中途下車，滯留美國。羅斯福對其觀察表示了贊賞，提請他繼續留心此事，同時表示應立即阻止日本移民過境美國，并詢問薩金特關于中國移民過境美國的現有政策。

在層出不窮的非法移民問題外，移民巡察官員隊伍中也存在腐敗現象。1902年底，薩金特便指控負責布魯克林地區華人移民巡察事務的拉爾夫·伊扎德（Ralph Izard）涉嫌在未曾拿到逮捕令的情況下，指使手下官員大規模逮捕無證華人，以便向華人或相關制售假證的群體收取錢財。在1903年初對猶太人群體發表的講話中，他也坦言埃利斯島上的官員曾經存在對移民巧取豪奪的現象。

作為應對，薩金特不時親赴西北和西南邊境以及移民入境港口巡查，有時則是陪同商務與勞工部長出差，以期更有力地督促與推動移民執法。僅在1907年4月至7月間，移民執法隊伍便根據當年3月18日的行政命令逮捕并遣返了九十一名日本移民，而該數字到8月一個月更是達到了五十八人。

邊境巡查探員

多面的移民執法者

可盡管全力以赴，但薩金特卻也不時有力不從心之感。他曾指出，執法資金并不容許逮捕和驅逐所有無證華人移民，并且在匯報對日本移民的處理狀況時，附上了行動花銷數額。很快，1907年9月，溫哥華和毗鄰的華盛頓州貝靈漢市先后發生排亞種族騷亂，薩金特借此爭取到新的撥款，以組建更多的邊界巡邏隊，并要求華盛頓分部“嚴守同不列顛哥倫比亞的邊界，極力預防日本人的非法入境”。薩金特甚至表態會在必要時尋求陸軍部的幫助，以更好地巡防邊界。

此外，移民問題的復雜性以及所涉及的國家間關系，均使薩金特在處理相關問題時慎之又慎。在1904年發表的討論移民問題的文章中，薩金特坦言，移民問題的對象“不像商品那樣毫無生氣，他們是人，有著抱負、希望、恐懼和脆弱性”。他辯稱，除《排華法案》外，移民法案“均非排斥性法案，而是選擇性法案”，它們“并不拒斥尋求在我們中成家立業的身體健全、遵紀守法且勤勞節儉的外僑”。

他不時同猶太人等移民團體會面，在到訪夏威夷時，也同中國領事及商界華人華僑會面。在1905年6月的會面中，或許是業已風聞中國已逐步興起的抵制美貨運動，他表示期待正在談判中的新移民條約能夠維系兩國人民間的“友好關系”，并且雙方的談判代表都“頭腦冷靜，深思熟慮，有意愿維持兩國間緊密的商貿關系”，讓彼此感到被尊重。薩金特還特地辯稱，作為移民事務總專員，他必須履行《排華法案》，但在此過程中，他極力做到“絕對公平公正地對待尋求入境美國的華人”，并希望在座的華人華僑能發揮他們在社區中的影響力，促成問題的解決。8月初，薩金特將該份演講呈交羅斯福，稱自己“處于一個微妙的境況中，小心謹慎地措辭”。此時已為中國抵制美貨運動而感到棘手的羅斯福在回信中強調自己只希望將華人勞工擋在美國大門外，同時致力于“盡可能善待中國學生、商人和游客”。薩金特隨即將當年7月份的華人入境與被遣返數據呈交羅斯福，以供其參考。

薩金特對移民問題背后的經濟動力也爛熟于心。在1907年于哈德遜劇場發表的一番演講中，他坦言，只要美國保持當前的繁榮發展狀態，移民便將持續到來：“關于我們的繁榮狀態、高工資與短工作時長的報道引來了那些所賺無幾的人們。”在當前，任何限制移民的舉措要想不引發嚴重摩擦是不可能實現的，除非能將移民官員派往國外港口，阻止那些不應前來的移民登船出發。

此外，在固守種族等級秩序的同時，對美國社會同化移民的強烈愿望卻也貫穿薩金特思想的始終。他固然貶斥大城市中的移民聚居區為“延續語言、思想和情緒上的異質性所在”，并稱這些聚居區“傳布著無法無天的思想”，預言“無政府主義與無序”將在數代人之中積累，并最終爆發。但就解決方案而言，他主張將這些移民分散到美國各處，以提升其經濟狀況，同時擺脫同族裔人群的強力影響。他還于1905年宣稱，華人從同美國人的接觸中獲益，而“美國人也可能從與華人的接觸中學到了一些事物”。至于日本移民，他們更是知曉美國“是個和平的國度，他們親身體驗了我們國家在這方面所代表的一切”。這種使移民“美國化”的想法在同一時期簡·亞當斯的赫爾之家等項目中同樣可見端倪，其背后的邏輯是通過英語及生活習慣的習得，使移民從異質群體轉化為美國公民。

終章與余波

自1903年起，薩金特因過勞工作而遭遇了三次中風，最終于1908年去世，但移民執法與移民規約并未就此消失。1921年與1924年移民法案中關于國籍配比的規定，將限制南歐與東歐移民的設想化為現實，并且后者還將包括日本在內的亞洲國家移民也擋在美國國境之外。二十世紀五十年代，艾森豪威爾政府還發起了聲勢浩大的“濕背行動”，將一百多萬名墨西哥非法移民驅逐出境。然而，作為冷戰時期西方世界的“領袖”，美國必須考慮自身的國際形象，國籍配額體系至1965年移民改革終告廢除，此后兩黨數次通過移民改革法案，賦予在美國國內未曾有過犯罪記錄的非法移民以合法身份。

政治極化程度的加劇致使移民問題在二十一世紀的美國卷土重來，數部移民改革法案先后因黨派之見未獲通過，特朗普政府更是并未嘗試出臺移民改革法案，而是一味訴諸修筑邊界墻，以及移民與海關執法局的強力執法來打擊非法移民問題，尤其是他口中“帶來諸多問題”的拉丁美洲裔非法移民。

哪怕是薩金特本人，也無法想見美墨邊境會筑起一道隔離墻，以及美國移民執法機構會擁有今天這般規模。尤其是在特朗普第二次就任總統一職后，移民與海關執法局雇員數量翻倍，他們借著軍事化手法與信息化監控手段，在美國境內大肆搜捕與驅逐非法移民，每年驅逐數十萬人，其間上演了多起骨肉分離的慘劇，并激化了美國同不少國家間的緊張關系。與此同時，聲勢浩大的搜捕與驅逐行動似乎并未顯著提升美國本土藍領的工資水準，反倒造成了國內社會撕裂的加劇。篩選移民的必要性與美國夢開放性間的平衡，永遠是美國政府需要思考的問題。