9倍罰款1748萬元！種子侵權背后，如何界定是否損害社會公共利益

為加強農業植物新品種保護，切實維護品種權人合法權益，激發種業原始創新活力，農業農村部于2025年12月16日發布了《2025年農業植物新品種保護維權護權十大典型案例》。

其中，位列首位的玉米“THD28”品種權侵權行政執法案引起廣泛熱議。該案中“9倍罰款，1748萬元”等關鍵處罰信息在自媒體傳播中尤為引人矚目。依據《種子法》第七十二條第六款，相關處罰決定既有力維護了品種權人合法利益，也兼顧了社會公共利益，為今后準確適用該法律條款提供了重要參考。

01案情簡介

2022年8月2日，新疆昌吉州奇臺縣農業農村局收到三某種業有限公司（下稱三某公司）舉報，請求查處烏蘭浩特豐某種業有限公司（下稱豐某公司）未經許可使用玉米自交系“THD28”制種的侵權行為，奇臺縣農業農村局按程序于2023年3月立案調查。

經查，豐某公司侵權制種面積達490畝，收獲種子（“喜德218”，蒙審玉2020015號）174噸，加工成商品種子后貨值金額161萬元。

2023年7月17日，奇臺縣農業農村局依據《中華人民共和國種子法》第七十二條第六款等相關規定，作出《奇農（種子）罰〔2023〕3號》行政處罰決定：

責令豐某公司停止侵權行為，沒收違法所得299萬元以及查獲的侵權種子，并處以貨值金額9倍計1748萬元的罰款。豐某公司不服處罰提起行政訴訟，被奇臺縣人民法院駁回訴訟請求。2024年9月，經奇臺縣農業農村局申請，法院裁定強制執行并于當月執行完畢。

02案例分析

本案是基層農業行政執法部門對嚴重侵權行為采取高倍處罰的典型案例。本案侵權種子數量巨大并涉及套牌銷售，侵權人在協商期間繼續擅自收獲侵權種子并加工銷售，屬嚴重侵權行為，依法處以9倍罰款，對惡意侵權行為形成強力震懾，傳遞出“侵權必究”的信號，維護了公平競爭的市場環境。

然而，本案在法律適用層面仍存在一定風險。執法機關在未明確闡釋涉案侵權行為如何損害社會公共利益的情況下，直接援引《種子法》第七十二條第六款作出處罰，其說理尚不充分。

具體而言，若被訴侵權的雜交種在審定時所使用的親本與“THD28”系同一繁殖材料，且該品種已通過審定，其適宜種植區域的推廣一般不會侵害種植戶的利益。在此情形下，該侵權行為所損害的或許僅為品種權人的特定利益，而非不特定群體的公共利益。若行政執法部門擬對此類行為施以處罰，應著重說明侵權行為與社會公共利益之間的關聯，或明確品種權人利益與公共利益的銜接點。

因此，筆者認為，該案中執法機關還應對被訴侵權的“喜德218”種子與農業農村部標準樣品庫保藏的“喜德218”標準樣品進行一致性比對。若二者系不同品種，則可依據《種子法》第七十二條第六款認定其對社會公共利益構成損害，進而作出行政處罰，以增強處罰決定的合法性與說服力。

03“社會公共利益”

在《種子法》上的理解與適用

“社會公共利益”作為《種子法》中的重要概念，主要體現在第七十二條第六款中，該條款賦予縣級以上農業農村、林業草原主管部門在處理侵犯植物新品種權案件時“為了維護社會公共利益”的執法裁量權。

隨著《種子法》的多次修訂和完善，特別是2015年全面修訂和2021年第三次修正后，“社會公共利益”在種子行政執法中的內涵與外延不斷豐富，但是實踐中執法部門在處理植物新品種侵權案件時，對于《種子法》第七十二條第六款的認定標準和適用規則，尤其是在如何界定“社會公共利益”這一核心問題上，依然存在較大爭議。

1.《種子法》第七十二條第六款的要件解析

《種子法》第七十二條第六款：縣級以上人民政府農業農村、林業草原主管部門處理侵犯植物新品種權案件時，為了維護社會公共利益，責令侵權人停止侵權行為，沒收違法所得和種子；貨值金額不足五萬元的，并處一萬元以上二十五萬元以下罰款；貨值金額五萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。

該條款賦予了農業農村、林業和草原行政主管部門對損害社會公共利益的侵害植物新品種權行為處以行政處罰的職權，通過行政處罰規制種業侵權行為，規范種子生產經營秩序，保障種植戶用種安全，從而保障國家糧食安全。條款明確了四個適用要件：

（1）適用主體，縣級以上人民政府農業農村、林業草原主管部門；

（2）適用范圍，侵害植物新品種權的行為人；

（3）適用前置條件，為了維護社會公共利益；

（4）法律后果，責令侵權人停止侵權行為，沒收違法所得和種子并處罰款。由此可見，正確理解和界定“社會公共利益”是適用本條款的關鍵。

2.現行法律體系中“社會公共利益”的界定困境

“社會公共利益”是一個動態、發展的概念，其內涵隨社會變遷而調整。某些曾經的公共利益可能演變為特定群體利益，而一些非公共利益則可能進入公共范疇[1]，因此“如何準確定義社會公共利益”給立法、執法、司法及理論研究帶來了普遍挑戰。

通常認為，“社會公共利益”是指關系到全體社會成員或者社會不特定多數人的利益，核心包括社會公共秩序以及社會善良風俗等。

盡管我國有79部法律提及“社會公共利益”，但鮮有明確定義，導致其邊界模糊。不同法律設置公共利益條款的目的各異，主要體現在四個方面：

（1）作為立法目的，如《中華人民共和國密碼法》第一條旨在保障網絡與信息安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益。

（2）作為民事法律行為效力邊界，如《中華人民共和國科學技術普及法》第六條第二款規定不得以科普損害公共利益。

（3）作為公權力行使依據，如《種子法》第七十二條第六款。

（4）作為啟動特殊司法保護程序的實體依據，如公益訴訟等。

3.“社會公共利益”的司法實踐與識別標準

在缺乏明確定義的情況下，司法實踐通過案例逐步形成了“社會公共利益”的識別方法。《最高人民法院關于在人民法院工作中培育和踐行社會主義核心價值觀的若干意見》（法發(2015)14號）中指出，破壞土地礦產資源、污染生態環境、危害食品藥品安全、制售假冒偽劣產品、侵占國有資產等行為都可能侵害社會公共利益。

例如，近年來備受關注的公益訴訟案例，具體化了社會公共利益在環境保護、消費者權益保護等領域的展現形式。在這些案件中，公共利益通常被界定為某公共性群體的利益，或者特定領域的具有公共性的利益。可見不同領域的判斷標準已初步形成共識：

（1）在公益訴訟領域，《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》第二條明確將“提供的商品或者服務存在缺陷，侵害眾多不特定消費者合法權益的；提供的商品或者服務可能危及消費者人身、財產安全，未作出真實的說明和明確的警示，未標明正確使用商品或者接受服務的方法以及防止危害發生方法的；對提供的商品或者服務質量、性能、用途、有效期限等信息作虛假或引人誤解宣傳的”列為消費民事公益訴訟的適用情形。

（2）在專利侵權領域，最高人民法院明確，社會公共利益側重考量公眾健康、環保以及其他重大社會利益。例如涉及家用產品的專利糾紛中，是否會損害消費者人身財產安全是判斷是否涉及公共利益的重要因素[2]。

（3）在著作權侵權領域，《國家版權局關于查處著作權侵權案件如何理解適用損害公共利益有關問題的復函》指出，構成不正當競爭、危害經濟秩序的行為，即可認定為損害公共利益。例如，向公眾傳播侵權作品，因其擾亂市場秩序，即被視為損害公共利益的具體表現。這一標準在“2002年WTO過渡性審議”的答復中亦得到明確。

“社會公共利益”的核心特征在于其廣泛性與公共性，它涉及社會不特定多數成員的共同福祉，而非特定單位、部門或集團的個別利益。維護公共利益有助于保障社會公眾正常的生產生活秩序，并維系國家與社會穩定所需的政治、經濟、社會秩序以及公序良俗。

在具體判斷某一行為是否侵害社會公共利益時，應綜合考慮其影響范圍、公眾認同程度、社會經濟效益、對公民合法權益的損害以及對社會發展規律的符合程度等多重因素。關鍵在于識別該行為所損害的利益性質：如果所涉利益，既非針對某一特定主體，也非若干私人利益的疊加，而是指向社會不特定多數人的普遍利益，則應認定其構成對社會公共利益的侵害。

反之，若利益主體明確具體，則一般不宜認定為侵害社會公共利益。需要特別指出的是，國有企業或特定主體的國有資產利益，因其具有明確的歸屬和代表性，不能直接等同于社會公共利益[3]。

04品種權侵權

行政執法中適用“社會公共利益”的情形

《種子法》中的“社會公共利益”主要指與國家糧食安全、農業和林業健康發展、農民權益保護以及種業市場公平競爭相關的整體性利益。雖然《種子法》未對“社會公共利益”進行明確定義，但通過總則第一條的立法目的可以推導出其核心內涵即保障國家糧食安全，保護農民權益，維護種業市場公平競爭以及促進農業生產可持續發展。

基于前述，農業和林草行政執法部門在處理侵害植物新品種權案件時，不應僅將審查范圍局限于品種權本身的侵權行為，還應綜合考量涉案行為是否對種植戶用種安全、農業生產安全、種業市場秩序和廣大農民權益等更廣泛的公共利益造成潛在損害。筆者認為下述情形可以適用《種子法》第七十二條第六款進行處理。

1.套包侵權（將授權品種裝入其他包裝袋）

我國地域廣袤，氣候環境豐富多樣，且每個品種都有其適宜種植的區域。為保障糧食安全和種植戶的權益，《種子法》第四十條規定，種子生產經營者應向種子使用者提供有關種子主要性狀、主要栽培措施、適應性等使用條件的說明。

銷售套包種子的行為，不僅侵害了品種權人的利益，還可能使種子的適宜種植區域和栽培條件與品種實際情況不符，進而引發播種后的適應性問題，造成減產甚至絕收。例如，王某將未通過江西地區審定的“陵兩優711”種子冒充“T優705”分裝銷售，致205戶農戶因種假種子損失400多萬，農業生產遭受特別重大損失。此套包行為既侵害品種權人合法權益，又損害不特定主體利益，在此情形下，行政執法部門可以“維護社會公共利益”為目的對侵權人采取強制措施。

2.白包侵權（將授權品種裝入無標簽標識包裝袋）

《種子法》明確規定，銷售的種子應附有標簽和使用說明。因種植戶難以確定白包種子的主要性狀、適宜種植區域以及風險提示信息，種植該種子后，其豐產性、抗害性等均存在不確定性。這不僅使廣大種植戶的利益面臨高風險，也給農業生產安全和糧食安全帶來隱患，此類情形亦屬于侵害不特定群體的利益。行政執法部門可對該侵權行為作出行政處罰。

需要說明的是，如案涉品種系果樹、花卉等無性繁殖材料，假定檢測報告可以作為行政處罰的依據[4]，行政執法部門在未充分闡釋涉案侵權行為如何損害社會公共利益的情況下，不宜直接援引《種子法》第七十二條第六款對被訴侵權行為作出處罰，更不宜為打造典型案例而以前述行政處罰決定書強行進入被訴侵權的果園或者苗圃銷毀侵權苗木，而應結合具體案情，審慎判斷侵權行為是否確實對社會公共利益造成了實質性損害。

筆者建議行政執法部門在處理此類案件時，更為審慎的處理方式是，應根據《種子法》第七十二條第六款之規定，進行調解，調解不成建議品種權人或利害關系人依法向人民法院提起訴訟。

3.雜交種親本侵權

雜交種親本侵權并不必然涉及社會公共利益。當前，國家對種業知識產權保護的重視顯著激發了育種創新活力，但同時也催生了一些不當維權行為，例如將已流通品種的親本更名后申請保護，并對使用該親本的單位主張權利；或將審定品種親本更名獲得品種權后，向相關雜交種生產企業提起維權等。此類維權在實質正當性上存疑，但鑒于權利人持有品種權證書，行政執法機關若拒絕受理投訴，則可能面臨不作為的訴訟風險。

因此，執法部門在處理親本侵權糾紛時，除比對被訴侵權親本與授權品種是否相同外，還應進一步將使用該親本所生產的雜交種與行政主管部門保藏的標準樣品進行對比，以綜合判斷侵權行為是否損害社會公共利益。

我國對主要農作物實行品種審定制度，旨在保障用種安全。根據《種子法》，主要農作物品種在推廣前必須通過國家或省級審定，審定過程包括對其適應性、穩定性、產量和品質等方面的綜合評價，以確保品種適宜推廣，維護糧食安全和農民利益。以玉米品種為例，玉米品種審定旨在保障其適應性、穩定性、產量和品質，從而確保糧食安全和農民利益。

在侵權認定中，若被訴侵權的雜交種與農業農村部保藏的標準樣品為同一品種，則該種子的市場流通一般不會對農業生產帶來額外風險，故通常不涉及公共利益。在此情況下，行政執法部門可優先進行調解；調解不成的，可建議品種權人通過司法訴訟解決爭議。

反之，審定品種因其生物學特性有其適用的種植區域，若在生產制種過程中更換親本，所獲雜交種可能與審定品種不一致，不僅侵害品種權人的合法權益，也可能導致種植戶因品種不適宜而遭受損失，從而可能危及社會公共利益。在此類情形下，執法部門可依據“維護社會公共利益”之規定，對侵權行為依法予以行政處罰。

4.將授權品種與其他品種摻在一起銷售

為規避侵權責任，部分侵權行為人將不同品種種子混合后進行分裝銷售。以水稻為例，依據《水稻品種鑒定技術規程SSR標記法》（NY/T 1433—2014），品種真實性鑒定通常采用20個個體混樣檢測，混種行為確實會對鑒定結果造成干擾。然而，該行為同時導致種子純度不達標，已構成《種子法》所界定的“劣種子”。

此類混裝銷售行為不僅直接侵害品種權人的合法權益，也因種子純度無法保障，嚴重影響農作物產量和品質，損害廣大種植戶的利益，對農業生產秩序與糧食安全構成潛在風險。因此，該侵權行為已具備明顯的公共危害性，應當適用《種子法》第七十二條第六款，以“維護社會公共利益”為由依法予以行政處罰。

2025年6月1日實施的《植物新品種保護條例》第四條和第四十一條為縣級以上地方人民政府農業農村、林業草原主管部門參與植物新品種保護提供了法律依據，但是并未明確在哪些情形下可以對侵害植物新品種權的行為進行行政處罰，不利于執法工作的開展。期待農業農村部、國家林業和草原局在《植物新品種保護條例實施細則》中明確植物新品種保護領域如何界定“社會公共利益”或明確哪些情形屬于《種子法》和《植物新品種保護條例》中的“社會公共利益”，為行政執法提供操作指引。

[1]王利明：《論征收制度中的公共利益（上）》，載《政法論壇》2009年第2期。

[2]慈溪市博某塑料制品有限公司訴永康市聯某工貿有限公司、浙江天某網絡有限公司等侵害實用新型專利權糾紛案——最高人民法院發布第39批指導性案例之一【指導性案例217號】。

[3]最高人民法院：（2015）民二終字第129號民事判決書。

[4]無性繁殖材料品種繁多，囿于檢測技術水平的發展，部分品種缺乏相應的DNA分子檢測標準和法定檢測資質，檢測機構出具的報告可能無法加蓋CASL或CMA資質印章，形式上不符合法定證據要求。在林草行政執法中此類報告的適用性尚無定論；若以此類報告作為核心證據，可能導致行政處罰因事實認定不清、證據不足而違法。但在農業行政執法中，因《農業行政處罰程序規定》第四十條第一款明確“沒有具有法定資質的機構的，可以委托其他具備條件的機構進行”，該類報告可以作為行政處罰報告。

作者丨北京瀾商律師事務所合伙人律師 馮萬偉

編輯丨農財君

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