觀點 | 芳林新葉催陳葉 ——我國城市更新政策演變

來源：市場資訊

（來源：金誠同達）

作者 | 賀國良

我國城市更新政策是一個從概念提出到國家戰略、從政策支持試點到全面落地推進的演進過程。在政策推出及實施過程中，更新的建筑與社區如同“新葉”在原有城市肌理中生長，而“陳葉”所承載的歷史記憶則化作養分，在磚瓦地更迭中滋潤“此心安處是吾鄉”的文化根系，也點燃著城市更新制度的法律智慧之光。因此，本文從城市更新分類、城市更新政策、城市更新展望等梳理城市更新改造政策演變，旨在為讀者呈現一幅清晰的政策全景圖。

一、城市更新分類

1、按更新對象分類，城市更新可以分成既有建筑更新改造類等八大類。

根據2025年5月2日中共中央辦公廳、國務院發布的《關于持續推進城市更新行動的意見》，該意見第二條提出城市更新包括八項主要任務，主要如下：

（1）既有建筑更新改造利用類：功能改造、綠色改造、危舊改造等。

（2）城鎮老舊小區整治改造類：完善功能、改善環境、激發活力等。

（3）完整社區建設類：完善公服設施、打造全齡友好社區等。

（4）老舊街區改造類（含老舊街區、老舊廠區、城中村）：環境整治、業態升級、文化賦能等。

（5）城市功能完善類：盤活公共空間、增加公服設施供給等。

（6）城市基礎設施建設改造類：道路、橋梁、管網等提升改造。

（7）城市生態系統修復類：生態修復、環境提升、生態價值轉化等。

（8）城市歷史文化傳承類：歷史文化保護性更新、活化利用等。

住房和城鄉建設部分別在2024年1月24日、2025年3月11日發布了兩批《城市更新典型案例》，兩次典型案例均包含了8個案例類型，分別是：（1）既有建筑更新改造案例、（2）城鎮老舊小區改造案例、（3）完整社區建設案例、（4）活力街區打造案例、（5）城市功能完善案例、（6）城市基礎設施更新改造案例、（7）城市生態修復案例、（8）城市歷史文化保護傳承案例。

2、從投融資模式上分類，城市更新可以分為政府主導、市場主導，以及自主更新等三大類。

（1）政府主導型主要包括財政資金投入、城市更新專項債、政府授權國企融資等。財政資金投入是政府通過一般公共預算、政府性基金預算等安排資金，用于公益性城市更新項目，如老舊小區改造、市政設施升級等。城市更新專項債是地方政府發行專項債券，籌集資金用于符合條件的城市更新項目，如棚戶區改造、基礎設施建設等。債券資金需實現項目收益自平衡。政府授權國企融資是政府授權國有平臺公司作為實施主體，通過銀行貸款、企業債券等方式融資，承擔項目的融資、建設和運營責任。

（2）市場主導型包括開發商自主融資、城市更新基金、REITs（不動產投資信托基金）等。開發商自主融資主要是對于商業價值較高的項目，開發商通過自有資金、銀行貸款、股權融資等方式籌集資金，自主進行項目的開發建設和運營。城市更新基金是由政府或企業主導設立，通過母子基金架構吸引社會資本參與，專門用于城市更新項目的投資。基金可通過股權、債權等方式為項目提供資金支持。REITs（不動產投資信托基金）：將城市更新項目（如商業綜合體、產業園區、老舊小區等）的資產收益權進行證券化，通過發行REITs吸引社會資本參與，為投資者提供穩定分紅，將回收的資金用于新的項目建設。實踐中，還有投資人+EPC模式、PPP模式等。

（3）自主更新主要是居民或企業等自主更新產權人（如居民、村集體、企業），利用自有資金或籌集資金，對自有物業進行更新改造，分享更新后的收益。

3、從更新方式上分類，城市更新可以拆除重建等三類

從更新方式上分類，城市更新可分為整體拆除重建、綜合整治（現狀修繕或改造等），以及局部完善（擴建或功能改變等）等三大類，具體可以包括拆除重建、修繕改造、功能置換、綜合整治、微改造、成片連片改造、產業轉型升級、歷史文化保護與活化利用、智慧化改造、生態修復與綠色建設等。

二、城市更新政策演變

（一）國家戰略層面

2019年12月10日至12日，中央經濟工作會議首次提出“城市更新”概念，重點工作之一就是“要加大城市困難群眾住房保障工作力度，加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮老舊小區改造，大力發展租賃住房。”

2020年7月10日，國務院辦公廳發布《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號），明確改造范圍為2000年底建成的老舊小區，工作目標是“十四五”期末力爭基本完成2000 年底前建成需改造的城鎮老舊小區的改造任務。該意見明確，城鎮老舊小區改造內容可分為基礎類（為滿足居民安全需要和基本生活需求的內容，主要是市政配套基礎設施改造提升以及小區內建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位維修等）、完善類（為滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的內容，主要是環境及配套設施改造建設、小區內建筑節能改造、有條件的樓棟加裝電梯等）、提升類（為豐富社區服務供給、提升居民生活品質、立足小區及周邊實際條件積極推進的內容，主要是公共服務設施配套建設及其智慧化改造）三類。建立政府與居民、社會力量合理共擔機制，按照誰受益、誰出資原則，積極推動居民出資參與改造，同時加大政府支持力度，將城鎮老舊小區改造納入保障性安居工程，中央給予資金補助，按照“保基本”的原則，重點支持基礎類改造內容。此外，還要提供必要的信貸支持，并推動社會力量參與。

2020年10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，其中明確提出“實施城市更新行動，推進城市生態修復、功能完善工程，統籌城市規劃、建設、管理，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮老舊小區改造和社區建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。”城市更新被納入國家中長期發展戰略。

2021年3月5日，“城市更新”首次寫入當年的政府工作報告，提出“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮化發展質量。”

2021年3月12日，全國人大發布《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》第二十九章全面提升城市品質，提出“加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。” “加快推進城市更新，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能，推進老舊樓宇改造，積極擴建新建停車場、充電樁。”

2022年3月5日，《政府工作報告》指出，“提升新型城鎮化質量。有序推進城市更新，加強市政設施和防災減災能力建設，開展老舊建筑和設施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮老舊小區，支持加裝電梯等設施，推進無障礙環境建設和公共設施適老化改造。”

2023年7月24日，中共中央政治局會議指出，要切實防范化解重點領域風險，適應我國房地產市場供求關系發生重大變化的新形勢，適時調整優化房地產政策，因城施策用好政策工具箱，更好滿足居民剛性和改善性住房需求，促進房地產市場平穩健康發展。要加大保障性住房建設和供給，積極推動城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設，盤活改造各類閑置房產。

2023年7月24日，《國務院辦公廳關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》國辦發〔2023〕25號，首次在政策面將城中村改造單獨提出，同時明確改造對象為超大特大城市。城中村改造包括城鎮開發邊界內的各類城中村，具體范圍由城市人民政府結合實際確定。城中村改造分三類推進實施：一類是符合條件的實施拆除新建，另一類是開展經常性整治提升，第三類是介于兩者之間的實施拆整結合。

2024年7月18日，黨的二十屆三中全會《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》要求，“建立可持續的城市更新模式和政策法規，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動。”

2024年7月28日，國務院發布《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》“五、實施城市更新和安全韌性提升行動”，提出“發展方向”為“以人口規模大密度高的中心城區和影響面廣的關鍵領域為重點，深入實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，特別是抓好城市地下管網等“里子”工程建設，加快補齊城市安全韌性短板，打造宜居、韌性、智慧城市。” “（二）重點任務”是推進城鎮老舊小區改造，加快推進保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造，加強城市洪澇治理，實施城市生命線安全工程，推進綠色智慧城市建設等五項任務。政策措施包括“支持符合條件的城市更新項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金。建立可持續的城市更新模式和政策法規，落實相關稅費優惠減免政策。研究完善城市更新的土地和規劃政策，允許土地用途兼容、建筑功能混合。”

2024年12月12日、13日中央經濟工作會議，在多個部分中提到了城市更新相關內容。在提振消費、擴大內需方面，提及“大力實施城市更新”；在防范化解重點領域風險方面，提及“加力實施城中村和危舊房改造”。

2025年1月3日國務院常務會議明確指出，城市更新關系城市面貌和居住品質的提升，是擴大內需的重要抓手。要堅持問題導向和目標導向相結合，統籌推動城市結構優化、功能完善、品質提升，打造宜居、韌性、智慧城市。要加快推進城鎮老舊小區、街區、廠區和城中村等改造，加強城市基礎設施建設改造，完善城市功能，修復城市生態系統，保護和傳承城市歷史文化。要加強用地、資金等要素保障，盤活利用存量低效用地，統籌用好財政、金融資源，完善市場化融資模式，吸引社會資本參與城市更新。要支持各地因地制宜進行創新探索，建立健全可持續的城市更新機制，推動城市高質量發展。該會議提出的“基礎設施建設”“修復生態”“傳承歷史文化”“老舊小區、街區、廠區和城中村等改造”等提法和要求，為日后城市更新的政策制定指明了方向。

2025年5月2日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見》（中辦發〔2025〕34號），這是我國首個城市更新中央層面的專項文件。該文件明確城市更新行動的總體要求與基本原則，提出加強既有建筑改造利用、推進城鎮老舊小區整治改造、開展完整社區建設、推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造、完善城市功能、加強城市基礎設施建設改造、修復城市生態系統、保護傳承城市歷史文化的八項重點任務和實施機制、用地政策、全生命周期安全管理制度、融資、可持續模式、立法六大支撐保障，強調轉變城市開發建設方式，建立可持續的城市更新模式和政策法規，大力實施城市更新，促進城市結構優化、功能完善、文脈賡續、品質提升，打造宜居、韌性、智慧城市。這份文件是我國城市更新的頂層設計和綱領性文件，為各地的城市更新實踐提供系統性指引，我國的城市更新發展將從過去“點狀項目”走向系統化、制度化推進的新階段。

2025年8月15日，中共中央、國務院發布《中共中央國務院關于推動城市高質量發展的意見》，提出了以人為核心、以提高質量為導向的城市發展新路徑，強調統籌發展和安全，推動城市發展方式由規模擴張向內涵提升轉變。同時明確要把宜居、韌性、創新、智慧、綠色、人文等作為城市高質量發展的重要目標，健全政策協調、資金投入、監測評估等實施機制，鼓勵地方探索符合實際的高質量發展模式。該意見為新時代的城市更新工作提供了根本遵循和戰略指引，具有深遠意義，標志著中國的城市更新從過去相對側重物質空間改造和經濟增長，轉向以人為核心、內涵式、可持續的綜合提升。

（二）中央政府部門層面

2020年8月3日，住房和城鄉建設部辦公廳《關于在城市更新改造中切實加強歷史文化保護堅決制止破壞行為的通知》建辦科電〔2020〕34號，提出要加強對城市更新改造項目的評估論證，開工的城市更新改造項目開展自查，確保具有保護價值的城市片區和建筑得到有效保護，對發現的問題及時整改。在城市更新改造中加強歷史文化保護傳承工作，切實做到在保護中發展，在發展中保護。

2021年8月，住房和城鄉建設部發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號），提出城市更新要順應城市發展規律，堅持“留改拆”并舉，防止出現大拆大建問題；強調嚴格控制大規模拆除、大規模增建、大規模搬遷，除違法建筑和經專業機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規模、成片集中拆除現狀建筑，原則上項目拆除建面不應大于現狀總建面的20%、拆建比不大于2、城市更新單元（片區）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%，城市住房租金年度漲幅不超過5%，確立城市更新“四條紅線”。

2021年11月，住房和城鄉建設部辦公廳印發《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》（建辦科函〔2021〕443號），在北京等21個城市（區）開展為期2年的第一批城市更新試點工作。其間，各地相繼出臺城市更新政策，逐漸形成了各具特色、滿足當地發展需求的城市更新路徑。

2022年12月起，住房和城鄉建設部總結各試點城市和各地經驗做法，分三批形成《實施城市更新行動可復制經驗做法清單》，向全國復制推廣。

2023年7月5日，住建部出臺了《關于扎實有序推進城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30號），在總結前期城市更新經驗和問題的基礎上，對下階段城市更新作了進一步安排部署。鼓勵地方政府在不違反四道紅線底線的前提下，積極探索城市更新的新模式，挖掘出城市更新的潛力，提升城市更新的效率。強調建立城市體檢機制，將城市體檢作為城市更新的前提。依據城市體檢結果，編制城市更新專項規劃和年度實施計劃。鼓勵有立法權的地方出臺地方性法規，建立城市更新制度機制，完善土地、財政、投融資等政策體系，因地制宜制定或修訂地方標準規范。明確城市更新底線要求，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，鼓勵小規模、漸進式有機更新和微改造，防止大拆大建。

2024年4月，財政部辦公廳、住房城鄉建設部辦公廳發布《關于開展城市更新示范工作的通知》財辦建〔2024〕，自2024年起，中央財政創新方式方法，支持部分城市開展城市更新示范工作，重點支持城市基礎設施更新改造，進一步完善城市功能、提升城市品質、改善人居環境。財政部、住房和城鄉建設部首批評選15個示范城市，重點向超大特大城市和長江經濟帶沿線大城市傾斜，中央財政補助資金重點支持城市地下管網更新改造和污水管網“廠網一體”建設改造等。

2024年11月15日，住房和城鄉建設部、財政部聯合印發通知部署各地進一步做好城中村改造工作。一是擴大城中村改造政策支持范圍。地級城市資金能平衡、征收補償方案成熟的項目，均可納入政策支持范圍。按照通知要求，城中村改造政策支持范圍從最初的35個超大特大城市和城區常住人口300萬以上的大城市，進一步擴大到了近300個地級及以上城市。二是推進城中村改造貨幣化安置。三是將城中村改造作為城市更新的重要內容有力有序有效推進。當前，我國城市發展已經進入了城市更新的重要時期，由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，由外延粗放式發展向內涵集約式發展轉變。城中村改造是城市更新的重要內容。

2025年5月20日，國家金融監管總局相關人士在國新辦發布會上表示，為落實《關于持續推進城市更新行動的意見》的要求，金融監管總局正在研究制定專門的城市更新項目貸款管理辦法，旨在通過明確貸款條件、標準，提升金融服務的及時性和有效性，滿足城市更新行動的金融需求。該發布會上，還進一步列舉了金融監管總局引導金融機構參與城市更新工作的四項具體舉措：一是引導金融機構大力支持城中村改造，推動加大信貸投放力度，形成更多的實物工作量；二是指導金融機構積極參與基礎設施和重大項目建設，滿足水電氣暖、交通倉儲、通信、城市管網和地下綜合管廊改造等領域的合理融資需求，推動基礎設施建設提質增效；三是指導金融機構充分發揮經營性物業貸款的作用，支持低效樓宇、既有商業設施、老舊商業街區等物業項目的更新改造；四是注重發揮不同金融工具的獨特優勢，鼓勵保險、信托等金融機構積極參與城市更新，通過債權投資、股權投資、物權投資等多種方式提供金融支持。

2025年7月17日，住建部印發《城市更新規劃編制導則》 （建辦科〔2025〕46號），明確要構建“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”規劃編制實施體系，并確立了“先體檢、后更新”的工作前提；通過引入“體檢先行”“設計引導”“多元參與”的工作機制，提高城市規劃、建設、治理水平，推進城市治理體系和治理能力現代化。同時要求運用城市信息模型（CIM）等數字化技術，推動城市更新轉向科學、系統、可持續的精細治理。該導則將宏觀的國家城市更新戰略，轉化為可落地、可操作、可評估的具體技術行動，為各地城市更新實踐提供標準化指引。

2025年10月10日，自然資源部發布《城市存量空間盤活優化規劃指南》（TD/T 1111-2025），該指南清晰界定“存量空間”主要指城市建成區內低效、閑置、功能不適應發展需求的建成環境；建立了一套從“資源識別—綜合診斷—目標策略—規劃設計—實施運營”的完整技術路徑，針對不同類型的存量空間提出了不同的差異化方向。該指南還強調要將補齊民生短板、提升公共服務、改善人居環境作為盤活存量空間的出發點和首要目標，反對大拆大建和盲目擴張，推崇有機更新微改造和功能提升。這份指南將國家關于“推動城市高質量發展”的宏觀戰略，轉化為地方可操作、可實施的具體指引，確保國家的宏大戰略，能在實踐中得到有效地落實，在各地具體細化存量空間盤活政策及控制詳細規劃銜接問題上，提供了豐富且可行的思路。

2025年11月15日國家發改委發布《基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）項目行業范圍清單（2025年版）》（發改辦投資〔2025〕991號），明確了現階段全國各地區均可申報的15個行業領域，對原有范圍進行了極大擴展。該清單首次將“商業辦公設施”和“城市更新設施”納入申報范圍，強調通過REITs工具盤活龐大的存量基礎設施資產，將回收的資金用于新的項目建設，并設定了“不得從事商品住宅開發”的準入條件。該清單是REITs市場從試點邁向常態化、支持實體的重要一步，指明了政策希望引導資本和房地產企業從傳統的“開發銷售”模式，轉向持有并精細化運營“城市更新、長租房、商業辦公”模式，為資本從進入到“城市更新”等相關領域劃定了清晰邊界。

2025年12月31日，《自然資源部 住房城鄉建設部關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（自然資發〔2025〕226號），進一步優化相關配套政策。《通知》是在前期城市更新政策體系不斷完善、實踐探索持續深化的基礎上，由自然資源部與住房城鄉建設部聯合出臺的針對性支持文件，與前期系列政策文件各有側重、相互銜接，共同構成城市更新工作的行動指南。該文件提出要依據國土空間總體規劃和城市更新專項規劃確定的城市更新目標和工作重點，結合“十五五”城市更新行動需求，對擬實施城市更新區域的詳細規劃進行評估、優化；利用存量土地、房產資源發展國家支持產業、行業的，可享受一定年期內不改變用地主體和規劃條件的過渡期政策，過渡期原則上不超過5年。

關于地方政府層面城市更新政策，我們將在后續文章中進行分析。

三、城市更新政策展望

城市更新從前期試點探索、框架構建、制度建立等演化為國家戰略，城市更新作為系統性工程，根本上需要健全的法律法規和制度體系。應指出的是，在城市更新過程中，曾出現大拆大建、房地產化、各種大體量、一二級聯動等現象，導致某些項目難以落地或者爛尾，產生并積累了較大的法律風險。因此，城市更新政策特別要針對當前更新項目中普遍面臨的留拆改、規劃調整、融資問題、資金平衡、收益分配等難點堵點痛點，并及時將行之有效的經驗做法固化為法律法規等制度規范，以降低城市更新項目實施中的不確定性與交易成本，防范法律風險。

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